GÉNÉRALITÉS.

Malgré la diversité des aspects sous lesquels elles se présentent, les libéralités se ramènent toujours l'un ou l'autre des deux types principaux connus de notre droit : les libéralités entre vifs et les libéralités à cause de mort.

Les libéralités entre vifs sont celles par lesquelles une personne, le disposant, se dépouille immédiatement et irrévocablement en faveur d'une autre personne. Elles sont réalisées par la technique de la donation, définie comme un contrat solennel, à titre gratuit et irrévocable et elles supposent un accord de volonté du disposant et du donataire, sur les biens déterminés dans l'acte (art. 894 C. civ.).

Les libéralités à cause de mort ne produisent d'effet qu'à la mort de leur auteur. En droit français, ce genre de libéralité ne peut être réalisé que par un testament, acte unilatéral, solennel, à titre gratuit et révocable qui doit être fait dans l'une des formes prévues par la loi (art. 895 et 969 C civ.). Le bénéficiaire de cette libéralité est appelé légataire.

Lorsque le bénéficiaire de la libéralité est une personne morale de droit public (État, établissement public) les conditions et formes de l'acceptation sont définies par des dispositions légales et réglementaires intégrées au code du domaine de l'État.

Au regard de ces dispositions, il convient de préciser les règles applicables aux libéralités faites au ministère de la défense, tant en ce qui concerne l'acceptation ou le refus que la gestion de ces libéralités.

1. Acceptation ou refus des libéralités faites au ministère de la défense et aux organismes placés sous sa tutelle.

1.1. Principes généraux.

1.1.1. Acceptation et refus.

Quelle que soit sa nature (entre vifs ou à cause de mort), quelle que soit la personne morale gratifiée (État, établissement public, organisme administratif) une libéralité ne peut produire d'effet que si elle est acceptée.

La procédure d'acceptation constitue une formalité substantielle dont la personne morale bénéficiaire ne peut se dispenser, même lorsque le bien est transmis de la main à la main (donation manuelle). Toutefois, il est admis que la procédure d'acceptation n'est pas nécessaire lorsque la valeur des biens donnés est modique ou lorsqu'il s'agit de petites sommes recueillies par la voie de la quête, de collecte ou de souscription ⁽¹⁾.

Lorsqu'une proposition de libéralité est faite au ministère de la défense, il appartient à l'autorité compétente, telle qu'elle est définie ci-dessous, d'apprécier les avantages et les inconvénients de celle-ci, compte tenu notamment des charges et des possibilités d'emploi, avant de se prononcer définitivement sur la proposition.

S'il résulte du dossier, ou de l'enquête éventuellement prescrite, que la libéralité en cause peut être acceptée, la procédure d'acceptation est poursuivie par l'autorité compétente dans les conditions précisées ci-après.

En revanche, s'il apparaît que la libéralité ne présente aucun intérêt pour la personne gratifiée, ou que les charges excèdent l'actif des biens donnés, il appartient à l'autorité compétente de la refuser.

En principe, la décision de refus d'une libéralité doit être prise en la forme qui aurait dû être suivie pour l'acceptation, mais en pratique, dans le cas d'une proposition de donation, il suffit d'une simple lettre de refus, avec remerciements pour l'intention manifestée.

1.1.2. Autorités compétentes pour décider de l'acceptation ou du refus.

L'autorité compétente pour accepter ou refuser une libéralité est déterminée d'après la personne morale gratifiée. Si un testament contient des libéralités distinctes à diverses personnes administratives, les autorités qualifiées se prononcent séparément sur l'acceptation de chaque libéralité, à moins qu'il n'y ait réclamation de la part des héritiers, auquel cas seul un décret en conseil d'État statue sur l'acceptation de diverses libéralités (art. R 40 du domaine de l'État).

a) Libéralités consenties à l'État.

Aux termes de l'article L. 11 du code du domaine, « les dons et legs faits à l'État sont acceptés, en son nom, par le ministre compétent qui statue par voie d'arrêté ».

En application de cette disposition les libéralités consenties à l'État (ministère de la défense ou services du ministère ne possédant pas la personnalité morale, comme un hôpital militaire ou une formation des armées), sont acceptées par arrêté du ministre de la défense.

Sa préparation relève de la direction de l'administration générale, conformément aux dispositions fixées par l'arrêté portant organisation de cette direction.

Toutefois, lorsque la libéralité donne lieu à des réclamations de la part des familles, l'autorisation de l'accepter est donnée par décret en conseil d'État (art. L. 19 du code du domaine de l'État).

b) Libéralités consenties aux établissements publics sous tutelle du ministère de la défense.

Les établissements publics de l'État acceptent et refusent, sans autorisation, les dons et legs qui leur sont faits sans charges, conditions, ni affectation immobilière, c'est-à-dire sans clause obligeant à conserver ou à acquérir un bien meuble ou immeuble en vue d'une destination déterminée.

En revanche, lorsque les dons et legs sont grevés de charges, de conditions ou d'affectation immobilière, ou font l'objet de réclamations de la part des familles, leur acceptation est autorisée par décret en conseil d'État (art. L. 15 et L. 19 du code du domaine de l'État).

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c) Libéralités consenties aux cercles et foyers.

Les cercles et foyers dans les armées sont, aux termes du décret n° 81-732 du 29 juillet 1981 ⁽²⁾ portant organisation et fonctionnement des cercles et foyers dans les armées, des « organismes administratifs à vocation sociale et culturelle dotés de la personnalité morale ».

Les dons et legs qui leur sont consentis sans charges, conditions ni affectation immobilière, sont acceptés par délibération du conseil d'administration. Mais les décisions du conseil d'administration doivent être transmises à l'autorité ayant reçu délégation pour exercer les pouvoirs de tutelle (cf. arrêté du 2 novembre 1982) et ne deviennent définitives que si celle-ci n'y a pas fait opposition dans le délai d'un mois après leur transmission (art. 7 du décret précité). Ce délai peut être prolongé éventuellement d'un mois par décision de l'autorité exerçant les pouvoirs de tutelle.

Les cercles et foyers étant assimilés à des établissements publics, lorsque les dons et legs sont grevés de charges, de conditions ou d'affectation immobilière ou font l'objet de réclamations de la part des familles, leur acceptation est autorisée par décret en conseil d'État.

En vue de cette autorisation, les cercles et foyers bénéficiaires devront faire parvenir le dossier complet relatif à ces libéralités accompagné de toutes justifications utiles aux autorités respectivement compétentes pour instruire le dossier, c'est-à-dire :

• la direction centrale du commissariat de l'armée de terre pour les cercles et foyers de l'armée de terre ;
• la direction du personnel militaire de la marine pour les cercles et foyers de la marine ;
• la direction centrale du commissariat de l'air pour les cercles et foyers de l'armée de l'air ;
• la direction générale de la gendarmerie nationale pour les cercles et foyers de la gerndarmerie ;
• la direction centrale du service de santé des armées pour les foyers des hôpitaux, établissements et écoles du service de santé ;
• la direction de la fonction militaire et du personnel civil (sous-direction des actions sociales) pour le foyer d'entraide de la légion étrangère ;
• la direction de la fonction militaire et du personnel civil (sous-direction des actions sociales) pour le foyer central des forces françaises en Allemagne.

Les mess ne sont pas dotés de la personnalité morale et font partie intégrante tantôt d'un cercle, tantôt d'une unité (mess de base aérienne ou navale, ordinaires ou tables des bâtiments). Il en résulte que les libéralités consenties aux mess doivent être considérées comme faites, suivant le rattachement de ceux-ci, soit aux cercles, soit aux unités.

Dans le premier cas, elles sont soumises aux règles d'acceptation prévues pour les cercles (cf. supra).

Dans le second cas, elles sont considérées comme faites à l'État, l'unité n'ayant pas de personnalité juridique, et elles sont acceptées par voie d'arrêté (art. L. 11 du code du domaine de l'État) par la direction de l'administration générale après accord de :

• la direction centrale du commissariat de la marine pour les mess des bases navales, les ordinaires ou tables des bâtiments ;
• la direction centrale du commissariat de l'air pour les mess des bases aériennes.

Si elles donnent lieu à réclamation de la part des familles, l'autorisation de les accepter est alors donnée par décret en conseil d'État.

En l'absence d'opposition ou dès réception par les cercles et foyers de l'autorisation d'accepter la libéralité, emploi peut être fait par le bénéficiaire.

d) Libéralités consenties à l'institution de gestion sociale des armées (IGESA).

L'IGESA, créée par la loi n° 66-458 du 2 juillet 1966 ⁽³⁾ et dotée de la personnalité morale, ne peut, par dérogation aux dispositions de l'article L. 15 du code du domaine de l'État, accepter qu'après autorisation du ministre de la défense les dons et legs qui lui sont faits sans charges, conditions et affectations immobilières.

L'IGESA étant placée sous la tutelle du ministre de la défense, les dossiers relatifs à l'autorisation d'accepter les dons et legs doivent être adressés à la direction de la fonction militaire et du personnel civil (sous-direction des actions sociales) qui saisira la direction de l'administration générale pour l'établissement de l'arrêté d'acceptation, s'il y a lieu.

1.1.3. Rôle de la direction de l'administration générale dans l'acceptation et le refus des libéralités.

Tout dossier relatif à un don ou à un legs consenti à l'État (ministère de la défense) ou aux services administratifs du ministère qui ne possèdent pas la personnalité morale, doit être transmis à la direction de l'administration générale, sous-direction du contentieux et des dommages, bureau du contentieux général (CX 1). Ce bureau complète, si besoin est, le dossier et, après avis de l'autorité gratifiée, établit le projet d'arrêté d'acceptation ou de refus de la libéralité.

En ce qui concerne les libéralités consenties à des établissements publics de l'État dotés de la personnalité morale (ex. : école polytechnique), la direction de l'administration générale ne doit être saisie que des dossiers relatifs aux libéralités assorties de charges, de conditions ou d'affectations immobilières, ou de celles donnant lieu à réclamations de la part des familles pour lesquelles l'autorisation d'accepter est donnée par décret en conseil d'État.

Il est rappelé enfin que la direction de l'administration générale ne doit pas être saisie des dossiers relatifs aux libéralités consenties aux cercles et foyers, pour lesquelles l'acceptation doit être autorisée dans les conditions fixées à l'article 2, paragraphe c) de la présente instruction.

1.2. Procédures d'acceptation des libéralités.

1.2.1. Acceptation des donations pures et simples.

a) Donations par acte authentique.

Pour les dons faits à l'État (ministère de la défense), la direction de l'administration générale constitue le dossier qui doit notamment contenir l'acte notarié constitutif de la donation prévu par l'article 391 du code civil. Elle prépare ensuite l'arrêté d'acceptation qui est soumis à la signature du ministre ou de son délégué, étant entendu que l'acceptation d'une donation entre vifs ne peut intervenir que pour la totalité de la donation.

Après signature, une ampliation de l'arrêté d'acceptation est adressée au notaire rédacteur de l'acte pour être portée à ses minutes, conformément à l'article 932 du code civil. Une autre ampliation de l'arrêté est notifiée au donateur de son vivant pour que la donation porte effet. L'arrêté portant acceptation de la donation est, en outre, publié par les soins de la direction de l'administration générale au Journal officiel.

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b) Dons manuels en espèces ou en nature.

La donation de meubles corporels est parfaite par la seule remise de la main à la main des objets mobiliers,sans qu'il soit besoin d'un acte authentique pour la validité de la donation. Néanmoins, le code du domaine de l'État ne prévoit aucune disposition particulière pour les donations manuelles qui pour cette raison, doivent être acceptées par arrêté.

Pour éviter toutefois que les formalités d'acceptation en raison des délais qu'elles requièrent ne découragent les initiatives généreuses, les chefs de corps, les directeurs d'établissements, les médecins-chefs d'hôpitaux et les chefs de services ont la faculté de recevoir les dons manuels et d'en faire l'emploi conformément aux volontés du donateur.

Les réceptionnaires doivent en ce cas, délivrer un récépissé au donateur et adresser immédiatement au ministre (direction de l'administration générale, sous-direction du contentieux et des dommages) un compte rendu indiquant le montant et la destination du don, le nom et l'adresse du donateur et tous documents attestant la remise de la chose au destinataire (photocopie du chèque avant encaissement, document attestant la réception de livres, etc.).

Sur le vu de ces documents, la direction de l'administration générale procède aux formalités de l'acceptation qui a lieu par voie d'arrêté de régularisation. La donation étant parfaite et irrévocable par le dessaisissement effectif du donateur, il n'y a pas lieu de notifier une ampliation de l'arrêté d'acceptation ni même de procéder à l'insertion de l'arrêté au Journal officiel. De ce fait, il importe peu que l'arrêté de régularisation intervienne après le décès du donateur.

Suivant l'importance du don manuel ou suivant la destination mentionée par le donateur (cas de sommes d'argent destinées à l'achat du matériel) les sommes reçues provisoirement pourront à la demande du ministre être versées au Trésor public en vue de leur rattachement au budget et de leur mandatement aux bénéficiaires ou de l'ouverture des crédits correspondants au chapitre bénéficiaire. Dans tous les cas, les fonds reçus ou les objets matériels doivent être portés en comptabilité.

Dans le cas où le don manuel consisterait en un don de publications ou d'ouvrages destinés aux bibliothèques de corps, de formations, d'établissements ou d'hôpitaux, les chefs de ces organismes ont la latitude d'accepter sous leur responsabilité les ouvrages intéressants et utiles qui leur sont offerts lorsqu'ils ne présentent pas une grande valeur vénale. La liste des ouvrages acceptés doit être adressée directement au ministre (direction de l'administration générale, sous-direction du contentieux et des dommages) chaque année pour régularisation.

D'une manière générale, il serait souhaitable qu'à l'occasion de l'envoi du récépissé au donateur, les remerciements du ministère soient exprimés.

1.2.2. Acceptation des legs purs et simples.

Tout testament portant disposition testamentaire totale ou partielle au profit de l'État ou des établissements publics de l'État (legs universel, à titre universel ou à titre particulier) doit nécessairement, avant d'être mis à exécution, être entre les mains d'un notaire conformément aux dispositions des articles R.22 et R.36 du code du domaine de l'État.

Il en est ainsi, que le testament ait été fait par acte notarié ou qu'il l'ait été par acte sous seing privé ou sous la forme mystique ⁽⁴⁾.

En effet, aux termes de l'article 1007 du code civil, tout testament olographe ⁽⁵⁾ ou mystique doit, avant son exécution, être déposé entre les mains d'un notaire.

Conformément aux dispositions des articles R. 22 et suivants du code du domaine de l'État, tout notaire constitué dépositaire d'un testament contenant des libéralités en faveur de l'État ou des établissements publics de l'État est tenu, aussitôt après l'ouverture du testament, d'adresser au préfet du département du lieu d'ouverture de la succession, la copie intégrale de ces dispositions et la liste des héritiers dont l'existence lui aura été révélée. Le lieu d'ouverture de la succession est, aux termes de l'article 110 du code civil, déterminé par le domicile du défunt.

Le préfet, ainsi informé des dispositions testamentaires, requiert dans la huitaine, le maire du lieu d'ouverture de la succession afin qu'il lui transmette tous renseignements complémentaires qu'il peut receuillir sur les héritiers déjà indiqués par le notaire, ainsi que, le cas échéant, toutes indications relatives à d'autres héritiers. Dès réception de ces documents, le préfet invite toutes personnes qui lui ont été signalées, soit par le notaire, soit par le maire, comme héritières, à prendre connaissance du testament et à donner leur consentement à son exécution ou à produire leurs moyens d'opposition dans un délai d'un mois (art. R. 22, al. 3).

Ces diverses communications sont faites par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. À l'égard des héritiers inconnus, cette invitation est faite au moyen d'une affiche apposée pendant un mois à la mairie du lieu d'ouverture de la succession et après accomplissement de cette formalité constatée par un certificat, d'un avis inséré au Journal officiel (art. R. 23 et R. 36 du code du domaine).

Les héritiers n'étant recevables à présenter leur réclamation que dans un délai de trois mois après l'accomplissement des formalités de l'article R. 23 cité ci-dessus, il peut être statué, passé ce délai, sur l'acceptation ou le refus du legs par l'autorité compétente (art. R. 23, al. 4).

En l'absence de contestation par des héritiers inconnus et en présence du consentement des héritiers connus, l'acceptation (sous bénéfice d'inventaire pour les legs universels) des dispositions testamentaires consenties au ministère de la défense est faite par un arrêté signé du ministre ou de son délégué ⁽⁶⁾.

L'arrêté d'acceptation est publié au Journal officiel par les soins de la direction de l'administration générale laquelle envoie également une ampliation de cet arrêté au notaire pour lui permettre de procéder à la délivrance du legs de l'État.

Aucune autre formalité ne doit être accomplie si la délivrance du legs est volontairement consentie. S'il s'agit d'un legs universel consenti par acte authentique en l'absence d'héritiers réservataires (art. 1006 du code civil), il conviendra d'accomplir seulement les formalités relatives à l'inventaire.

En revanche, en cas de legs universel consenti par testament olographe ou mystique, et en l'absence d'héritiers réservataires, l'État est tenu de se faire envoyer en possession (art. 1008 du code civil).

 Enfin, en cas de legs à titre universel ou de legs particulier, et faute d'exécution volontaire, la délivrance du legs devra être demandée en justice conformément aux articles 1011 et 1014 du code civil.

Tant que l'acceptation n'a pas été donnée par l'État, ni l'envoi en possession, ni la délivrance du legs ne peuvent intervenir.

Pendant l'accomplissement des formalités et jusqu'à l'acceptation, les règles relatives à la gestion des successions vacantes peuvent donc trouver à s'appliquer [loi du 20 novembre 1940 ⁽⁷⁾ et arrêté du 2 novembre 1971 ⁽⁸⁾].

Ainsi les services fiscaux (domaine) pourraient donc être désignés administrateur provisoire d'une succession, en l'absence d'héritier réservataire, ou en cas d'inaction de ceux-ci, pendant la période précédant l'envoi en possession d'un legs universel  fait par testament olographe ou mystique à l'État ou à un établissement public.

Il n'en serait ainsi qu'en cas de succession non réclamée et, de ce fait, provisoirement vacante au sens de l'arrêté précité. De toute façon, l'arrêté d'acceptation du legs, en permettant l'envoi en possession et la délivrance du legs, met fin à la gestion de l'administrateur provisoire de la succession.

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1.2.3. Acceptation des libéralités avec charges.

La libéralité avec charges (donation ou legs) est celle qui comporte l'obligation imposée par le disposant au gratifié d'accomplir une obligation au profit d'une personne déterminée ou d'affecter les biens donnés à un usage déterminé. Le bénéficiaire de la libéralité ne reçoit donc le bien donné ou légué que sous la condition d'accomplir l'obligation ou d'assurer la destination du bien.

Dès lors, en cas de non-exécution des obligations assumées, le bénficiaire se trouve exposé à une action en révocation accordée au disposant ou à ses héritiers.

Les libéralités avec charges, consenties au profit de l'État (ministère de la défense) ou aux organismes relevant des armées et qui ne possèdent pas la personnalité morale, sont acceptées par le ministre qui statue par voie d'arrêté. À cette fin, la direction de l'administration générale doit donc être saisie de tous les dossiers relatifs aux dons et aux legs comportant des charges, des conditions ou une affectation immobilière.

Il est rappelé que pour les libéralités grevées de charges, de conditions ou d'affectation immobilière et consenties au profit d'un établissement public de l'État soumis à la tutelle du ministre de la défense l'acceptation doit être autorisée par décret en conseil d'État (art. L. 15, al. 2 du code du domaine).

En vue de cette autorisation, les établissements publics bénéficiaires devront faire parvenir à la direction de l'administration générale (sous-direction du contentieux et des dommages), le dossier complet relatif à ces libéralités accompagné de toutes justifications utiles. Après signature du décret autorisant ou refusant l'acceptation, la direction de l'administration générale procède à l'insertion au Journal officiel et renvoie les documents à l'autorité gratifiée.

1.2.4. Acceptation des libéralités faisant l'objet de réclamations de la part des familles.

Dans tous les cas, lorsque la libéralité (don ou legs) donne lieu à réclamation de la part des familles, l'acceptation de la libéralité ne peut intervenir qu'à la suite d'une autorisation donnée par décret en conseil d'État. En fait, les donations donnent rarement lieu à de telles réclamations. En revanche, les legs peuvent plus fréquemment y conduire puisque le préfet du département doit être informé des dispositions testamentaires faites en faveur de l'État (art. R. 22 du code du domaine de l'État) et qu'il doit en conséquence procéder à des mesures de publicité à l'égard des héritiers (art. R. 23 dudit code).

Dès lors, si une réclamation est faite par des membres de la famille du disposant avant que la libéralité n'ait été acceptée par l'autorité gratifiée, l'acceptation doit nécessairement être autorisée par décret en conseil d'État. En ce cas, la direction de l'administration générale doit être saisie pour pouvoir préparer le dossier destiné au conseil d'État.

Si, en revanche, la réclamation est faite après le délai de trois mois prévu par l'article R. 23 du code du domaine, l'acceptation ou l'autorisation donnée est valable. Les intéressés peuvent en ce cas, contester la validité de la libéralité en intentant une action en justice.

Si cette action met en cause la validité de l'acte administratif portant acceptation de la libéralité, elle relève des tribunaux administratifs.

En revanche, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour statuer sur la validité de la libéralité.

D'ailleurs, toute libéralité peut faire objet de contestation, non seulement lors de son acceptation, mais encore, ultérieurement, à l'occasion de sa gestion.

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2. Gestion des libéralités.

2.1. Autorités chargées de la gestion.

2.1.1. Désignation.

La gestion des libéralités obéit à des règles différentes selon qu'il s'agit de fonds ou de biens mobiliers et immobiliers ⁽⁹⁾.

Dans le premiers cas, la direction de la fonction militaire et du personnel civil (sous-direction des actions sociales) est chargée d'assurer ou de faire assurer la gestion des fonds, conformément aux dispositions fixées par l'arrêté relatif à l'organisation de l'action sociale des armées.

Dans le second cas, s'agissant des meubles et immeubles et si les libéralités sont pures et simples, c'est-à-dire sans charge d'emploi et que l'administration militaire n'a pas l'usage direct des biens qui lui sont attribués, ceux-ci peuvent être remis par la direction de l'administration générale aux services fiscaux, bureau du domaine, qui en assure la gestion jusqu'à ce que les biens aient été, soit affectés à un autre service, soit vendus lorsque ces opérations ne sont pas incompatibles avec les intentions exprimées par le donateur ou le testateur.

Il appartient au service gratifié d'informer la direction de l'administration générale de l'absence d'usage direct des biens reçus. Si aucun service n'a été désigné, il revient à la direction de l'administration générale (sous-direction du contentieux et des dommages) de constater, s'il y a lieu, l'absence d'usage direct des biens acceptés et de saisir alors les services fiscaux.

En cas de vente des biens, le produit est remis à la disposition  du ministère de la défense (direction de la fonction militaire et du personnel civil, sous-direction des actions sociales), chapitre 34-02, article 80, en vue de lui donner la destination précisée par le donateur. Si les fonds sont destinés à être utilisés immédiatement, ils seront affectés directement au budget du service nommément gratifié sans transiter par la direction de la fonction militaire et du personnel civil (sous-direction des actions sociales).

Lorsque la libéralité a le caractère de fondation perpétuelle, productive d'arrérages, consentie en faveur des armées, la gestion en est généralement confiée à la direction de la fonction militaire et du personnel civil (sous-direction des actions sociales).

Toutefois, une libéralité consentie à un établissement public peut être confiée à la gestion d'un autre établissement en raison de la nature de la charge à exécuter.

Enfin, le ministre de la défense peut, lorsqu'il s'agit de libéralités à caractère social, en confier la gestion à l'IGESA conformément à l'article 2 du décret n° 66-911 du 9 décembre 1966 ⁽¹⁰⁾ [modifié par décret n° 85-680 du 24 juin 1985 ⁽¹⁰⁾ et erratum du 31 juillet 1985 ⁽¹⁰⁾] relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'IGESA.

2.2. Révision des conditions et charges et restitution des libéralités.

2.2.1. Principes.

a) La révision.

Au terme de l'article L. 12 du code du domaine de l'État, lorsque, par suite d'un changement de circonstances, l'exécution des conditions et charges grevant une donation ou un legs fait à l'État devient soit extrêmement difficile, soit sérieusement dommageable, la révision de ces conditions et charges peut être autorisée par arrêté interministériel si l'auteur de la libéralité ou ses ayants droits acceptent les mesures envisagées.

Dans les autres cas, la révision est autorisée dans les conditions prévues aux articles 900-2 à 900-8 du code civil.

Ces dispositions sont également applicables aux dons et legs fait aux établissements publics de l'État (art. L. 18 du code du domaine de l'État).

En vertu des dispositions de l'article R. 25 du code du domaine de l'État, l'autorité administrative habilitée à réviser les conditions et charges apposées aux libéralités faites à l'État dispose à cet effet de pouvoirs identiques à ceux attribués au juge par l'article 900-4 du code civil.

Il en est de même en ce qui concnerne les demandes en révision des conditions et charges grevant les libéralités consenties aux établissements publics de l'État (art. R. 37 du code du domaine de l'État).

La révision par arrêté interministériel de ces conditions et charges doit tendre soit à rétablir l'équilibre entre les revenus perçus et les prestations imposées, soit à assurer une meilleure exécution des volontés du disposant, soit à permettre l'exécution des prestations comparables à celles qui avaient été initialement imposées.

Les mesures envisagées consistent, ainsi qu'il est dit à l'article 900-4 du code civil, soit à réduire en quantité ou périodicité les prestations grevant la libéralité, soit à les regrouper avec des prestations analogues résultant d'autres libéralités, soit même à aliéner tout ou partie des biens faisant l'objet de la libéralité, le prix étant alors employé à des fins en rapport avec la volonté du disposant.

Autant qu'il est possible, l'appellation que le disposant avait entendu donner à sa libéralité est maintenue. Notamment, en cas de regroupement, les appellations que les diverses prestations recevaient, en conformité avec la volonté du (ou des) disposant (s), devraient figurer dans la nouvelle dénomination retenue pour la prestation unique.

b) La restitution.

La restitution des dons et legs faits à l'État prévue par l'article L. 14 du code du domaine de l'État, peut être décidée dans les mêmes cas que ceux qui sont prévus pour la révision des conditions et charges (art. R. 26 du code du domaine de l'État).

La restitution des libéralités doit donc être motivée par l'extrême difficulté ou le caractère sérieusement dommageable pour le gratifié de l'exécution des volontés du disposant, en raison de l'insuffisance de revenus ou pour toute autre cause, notamment lorsqu'une révision des charges et conditions grevant la libéralité n'est pas susceptible d'être mise en œuvre ou n'est pas opportune.

La restitution ne peut être partielle. Elle doit porter sur la totalité des biens originairement compris dans la libéralité qui se retrouvent en nature à la date de l'arrêté interministériel prévu à l'article L. 14 du code du domaine de l'État ; elle s'étend en outre au produit net des aliénations effectuées avant cette même date (art. R. 26 du code du domaine de l'État).

Toutefois, dans le souci de protéger efficacement le patrimoine artistique national contre les conséquences néfastes d'une restitution inopportune, celle-ci peut ne pas porter sur les immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire prévu  à l'article 2 de la loi du 31 décembre 1913 ⁽¹¹⁾ ou sur les meubles classés en vertu de l'article 14 de ladite loi (art. R. 27  du code du domaine de l'État).

Les dispositions des articles L. 14, R. 26 et R. 27 du code du domaine de l'État exposées ci-dessus sont également applicables aux dons et legs fait aux établissements publics de l'État (art. L. 18 et R. 37 du code du domaine de l'État).

La restitution est une opération volontaire laissée à la discrétion du bénéficiaire de la libéralité : elle ne constitue donc pas une annulation rétroactive de celle-ci et n'ouvre aux ayants droit que la possibilité de reprendre les biens dans l'état où ils se trouvent (art. R. 26 du code du domaine de l'État), sans qu'ils puissent prétendre ni au remboursement des fruits et revenus perçus et employés par le gratifié avant la décision de restitution, ni à des dommages et intérêts en raison des fautes que l'État ou l'établissment public aurait pu éventuellement commettre dans la gestion des biens.

Au surplus, les héritiers ou légataires universels n'étant jamais en droit d'exiger la restitution, l'administration ou l'établissement public pourra, par mesure de précaution, subordonner sa décision à un engagement préalable des ayants cause, de nature à mettre à couvert sa responsabilité jusqu'à la remise effective des biens ; il en serait ainsi par exemple, lorsque l'insuffisance des revenus des biens donnés ou légués n'a pas permis leur entretien normal.

2.2.2. Procédure.

Les dossiers de demande de restitution de libéralités ou de révision des conditions et charges les grevant sont instruits par la direction de l'administration générale, sous-direction des études et du contentieux.

Pour ce qui concerne les établissements placés sous la tutelle du ministre de la défense, les demandes de révision ou de restitution doivent être formulées par la délibération de l'organisme ayant qualité pour accepter les libéralités au nom de l'établissement.

a) Procédure administrative.

Le recours à la révision par la voie administrative des conditions et charges grevant une libéralité n'est pas obligatoire : il constitue une simple faculté laissée à l'initiative de l'administration ou de l'établissement public.

Il nécessite l'accord du disposant ou de ses ayants droit sur les mesures envisagées. La révision par la voie administrative peut intervenir sans conditions de délai. Il n'y a pas lieu d'attendre impérativement que dix ans se soient écoulés depuis le décès de l'auteur de la libéralité pour la mettre en œuvre.

Première hypothèse : l'adresse et l'identité du disposant ou de ses ayants droit sont connues.

Aux termes de l'article R. 28 du code du domaine de l'État, la révision ou la restitution n'est possible qu'après que le disposant, ou s'il est décédé, ses ayants droit ont été informés du projet et ont reçu communication d'une note précisant le montant des revenus des libéralités et de celui des charges correspondantes depuis l'origine de la libéralité, si celle-ci remonte à moins de dix ans ou, dans le cas contraire, pendant les dix dernières années, ainsi que les conditions dans lesquelles sont envisagées la restitution ou la révision.

L'information prévue à l'article R. 28 doit être adressée au représentant légal lorsqu'il s'agit d'héritiers incapables.

Lorsque la charge d'un legs consiste en prestations stipulées au profit d'un tiers personnellement désigné, celui-ci doit, lorsque son adresse est connue, être consulté au même titre que l'auteur de la libéralité ou ses ayants droit et selon la même procédure, sur le projet de réduction ou de modification de la prestation qui lui est servie ou de restitution de la libéralité (art. R. 41 du code du domaine de l'État).

Les demandes de résivion ou de restitution sont adressées au préfet. Il appartient au préfet compétent d'informer, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, le disposant ou ses ayants droit ainsi que les tiers intéressés au projet de révision ou de restitution afin qu'ils puissent produire par écrit, dans le délai d'un mois, leur adhésion ou leur opposition assortie, le cas échéant, des observations ou propositions qu'ils jugeraient opportunes.

Le préfet compétent est celui du département du dernier domicile ou de la dernière résidence connus en France du disposant ou, à défaut, celui d'un des lieux où les biens donnés ou légués sont situés ou détenus (art. R. 29 du code du domaine de l'État).

Toutefois, l'article R. 43 du code du domaine de l'État prévoit que les formalités de publicité prévues à l'article R. 29 du même code sont accomplies par le préfet du département de Paris lorsque le lieu d'ouverture de la succession est situé à l'étranger, ou que le disposant n'a jamais eu de résidence en France et que les biens donnés ou légués sont situés à l'étranger.

Deuxième hypothèse : l'adresse du disposant ou l'adresse ou l'identité de certains de ses ayants droit sont inconnues.

Dans ce cas, en application des dispositions de l'article R. 42 du code du domaine de l'État, des mesures de publicité par voie d'affichage en mairie et d'insertion d'avis dans un journal local puis au Journal officiel sont effectuées à la diligence du préfet compétent.

Les avis et affiches énoncent sommairement la révision ou la restitution envisagée. Ils indiquent que pendant le délai de trois mois à compter de la dernière publication au Journal officiel, le disposant ou ses ayants droit peuvent prendre connaissance du dossier à la préfecture, exprimer leur adhésion ou leur opposition et formuler leurs observations écrites.

Les procédures visées dans les deux hypothèses précédentes sont valables également pour les établissements publics sous tutelle.

Les dossiers de demande de révision ou  de restitution des libéralités doivent contenir les pièces suivantes :

• copies certifiées conformes des actes par lesquels ont été consenties les libéralités et, le cas échéant, des actes, arrêtés ou jugements ultérieurs qui ont modifié ou révisé les dispositions initiales, ainsi que des arrêtés ou décrets portant acceptation de ces libéralités ;
• note précisant le revenu de ces libéralités et celui des charges correspondantes depuis l'origine de la libéralité, si celle-ci remonte à moins de dix ans ou, dans le cas contraire, pendant les dix dernières années ;
• indication des conditions dans lesquelles sont envisagées la restitution ou la révision ;
• dans le cas où le disposant est décédé, liste de ses ayants droit ;
• acceptation des mesures de révision envisagées par le disposant ou ses ayants droit, et éventuellement par le bénéficiaire direct de la charge ;
• lorsque la libéralité a été consentie à un établissement public de l'État, les budgets et les comptes de cet établissement afférents aux trois derniers exercices et le budget de l'exercice en cours, afin de permettre à l'autorité de tutelle de prendre une vue exacte de la situation financière de l'organisme demandeur.

En application des dispositions de l'article R. 30 du code du domaine de l'État, les arrêtés interministériels autorisant la révision des conditions et charges ou portant restitution des libéralités sont signés par le ministre de la justice, le ministre chargé du domaine et par le ministre qui a qualité pour exécuter les charges ou conditions dont est assortie la libéralité ou par le ministre chargé de la tutelle de l'établissment public gratifié (art. R. 38 du code du domaine de l'État).

Lorsque la libéralité comprend des biens mentionnés à l'article R. 27 de ce code (immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire prévu à l'article 2 de la loi du 31 décembre 1913 ^(A), objets mobiliers classés en vertu de l'article 14 de cette loi), les arrêtés sont également signés par le ministre chargé des monuments historiques (art. R. 30 du code du domaine de l'État).

Enfin, en application des dispositions du même article, ces arrêtés doivent être publiés au Journal officiel et notifiés individuellement à la diligence du préfet aux personnes intéressées dont l'adresse est connue. Lorsqu'il s'agit d'une restitution, ces dernières doivent être spécialement prévenues des mesures de liquidation des biens qui seraient prises en exécution des articles R. 33 à R. 35 du code du domaine de l'État, au cas où elles n'en reprendraient pas possession.

B) Procédure judiciaire.

Si l'accord du disposant ou de ses ayants droit n'a pu être recueilli, le recours à la procédure judiciaire de révision instituée par l'article 900-2 du code civil est obligatoire.

Aussi, lorsqu'il appparaît que l'accord du disposant ou des ayants droit sur les mesures envisagées sera difficile à obtenir, notamment parce que leurs identités et leurs adresses sont inconnues, la procédure judiciaire peut elle être mise en œuvre sans avoir recours au préalable à la procédure administrative.

Les modalités de révision en justice des conditions et charges grevant les libéralités résultent des dispositions de la loi n° 84-562 du 4 juillet 1984 ⁽¹²⁾, qui a institué les articles 900-2 à 900-8 du code civil, et de celles du décret n° 84-943 du 19 octobre 1984 ⁽¹³⁾, relatif à la publicité des actions de révision.

Si la libéralité a été consentie à l'État, la demande de révision des conditions et charges est formée en justice par le service des domaines, conformément aux dispositions des articles R. 158-2 2e et R. 159 du code du domaine de l'État, sur proposition du ministre intéressé.

Lorsque le bénéciaire de la libéralité est un établissement public de l'État, la demande de révision en justice est formée par l'autorité ayant qualité pour ester en justice au nom de l'établissement, conformément à ses statuts.

En application des dispositions de l'article 900-3 du code civil, la demande en révision est formée contre les héritiers de l'auteur de la libéralité. Elle l'est en même temps contre le minsitère public s'il y a doute sur l'existence ou l'identité de certains d'entre eux ou s'il n'y a pas d'héritier connu. Celui-ci doit, dans tous les cas, avoir communication de l'affaire.

La demande en révision peut être formée par voie principale ou par voie reconventionnelle, en réponse à l'action en exécution des conditions et charges ou en révocation de la libéralité que les héritiers du disposant ont introduite.

Au terme de l'article 900-5 du code civil, la demande n'est recevable que dix années après la mort du disposant.

Aux termes de l'article 900-4 du code civil, le juge saisi de la demande en révision peut, selon le cas, et même d'office :

• soit réduire en quantité ou périodicité les prestations grevant les libéralités ;
• soit en modifier l'objet en s'inspirant de l'intention du disposant ;
• soit même les regrouper avec des prestations analogues résultant d'autres libéralités.

Il peut autoriser l'aliénation de tout ou parti des biens faisant l'objet de la libéralité en ordonnant que le prix en sera employé à des fins en rapport avec la volonté du disposant.

À cet égard, l'article 900-8 du code civil prévoit qu'est réputée non écrite toute clause par laquelle le disposant prive de la libéralité celui qui mettrait en cause la validité d'une clause d'inaliénabilité ou demanderait l'autorisation d'aliéner.

Le juge prescrit les mesures propres à maintenir, autant que possible, l'appellation que le disposant avait entendu donner à sa libéralité.

Plusieurs révisions successives étant possibles, la demande n'est recevable, dans cette hypothèse, que dix années après le jugement qui a ordonné la précédente révision. La personne gratifiée doit alors justifier des diligences qu'elle a faites, dans l'intervalle, pour exécuter ses obligations.

En application des dispositions de l'article 42 du nouveau code de procédure civile, le tribunal compétent est le tribunal de grande instance (ou d'instance si l'enjeu du procès n'excède pas le seuil de compétence de celui-ci) du lieu où demeure le défendeur ou, au choix du demandeur, celui du lieu où demeure l'un des défendeurs.

Lorsqu'en absence d'héritiers connus, la demande est formée contre le ministère public, le tribunal compétent est celui du lieu où demeure le demandeur.

Le gratifié qui entend demander en justice la révision des conditions ou charges grevant une libéralité qu'il a reçue, fait publier un avis dans un journal diffusé dans le département du dernier domicile ou de la dernière résidence connus en France du disposant.

L'avis indique la juridiction qui sera saisie, mentionne l'identité des défendeurs et précise l'objet de la demande en désignant les biens concernés. Cette publication doit avoir lieu six mois au plus et trois mois au moins avant la date de l'assignation, à peine de nullité de celle-ci [art. 1er du décret n° 84-943 du 19 octobre 1984 ^(B)].

Le tribunal ou le juge de la mise en état peut ordonner au demandeur de procéder à toute autre mesure de publicité dans tout lieu où il le juge utile (art. 2 du décret précité).

S'il fait droit à la demande, le tribunal peut ordonner que sa décision fera l'objet d'une publicité selon les modalités qu'il détermine. La notification de la décision ne peut alors être faite, à peine de nullité, qu'après l'accomplissement de cette formalité [art. 3 du décret n° 84-943 du 19 octobre 1984 ^(B)].

La décision est exportée aux voies de recours de droit commun. Si la révision a été publiée en vertu de l'article 3 du décret précité, puis notifiée à des tiers, ceux-ci, conformément à l'article 586 du nouveau code de procédure civile ne disposent que d'un délai de deux mois pour former tierce opposition.

En outre, l'article 900-6 du code civil n'admet la recevabilité de la tierce opposition que si elle tend à dénoncer une fraude imputable au légataire ou donataire.

Aux termes du même article, la rétractation ou la réformation du jugement attaqué n'ouvre droit à aucune action contre le tiers acquéreur de bonne foi.

2.2.3. Sort des biens faisant l'objet d'une décision de restitution.

a) Restitution des dons et legs faits à l'État.

Après publication de l'arrêté interministériel ayant décidé la restitution de la libéralité, les fonds et titres sont versés à la caisse des dépôts et consignations et les biens meubles et immeubles doivent être remis à l'auteur de la libéralité ou à ses ayants droit (art. L. 14 du code du domaine de l'État).

Premier cas : décision de restitution suivie de la remise effective des biens.

S'agissant de biens qui perdent leur domanialité pour faire retour à un patrimoine privé, l'article R. 32 du code du domaine de l'État décide que ce transfert est constaté par un procès-verbal établi par le directeur des services fiscaux du lieu de situation des immeubles à restituer. Dans le cas où ces immeubles sont situés dans plusieurs départements ou lorsque la libéralité ne comporte que des biens meubles, le soin d'établir le procès-verbal revient au chef de service départemental spécialement désigné à cet effet par le ministre chargé du domaine.

Ce procès-verbal est signé par le disposant ou ses ayants droit qui acceptent la restitution et le préfet qui peut déléguer sa signature au directeur des services fiscaux chargé d'établir le procès-verbal.

Au procès-verbal est annexé un inventaire des biens restitués ainsi que, éventuellement, un état des sommes et titres qui, en application de l'article L. 14 du code du domaine de l'État, auraient été versés à la caisse des dépôts et consignations.

Une ampliation de l'arrêté interministériel de restitution est transmise par le ministre chargé du domaine au directeur des services fiscaux compétent pour établir le procès-verbal, afin de lui permettre de commencer sa mission en liaison avec l'administration renonçante et le préfet.

Il incombe au préfet comme à l'administation renonçante de fournir au domaine tous les renseignements jugés nécessaires à la rédaction du procès-verbal, afin que la restitution des biens puisse intervenir dans le plus bref délai possible ; il importe, en effet, de libérer très rapidement l'administration renonçante de la gestion des biens à restituer.

Deuxième cas : décision de restitution ne pouvant être suivie de la remise effective des biens.

Si le disposant ou tous es ayants droit sont restés inconnus ou inactifs, s'ils ont refusé de signer le procès-verbal de restitution, ou si malgré cette signature, les meubles n'ont pu faire l'objet d'une remise effective, les biens à la propriété desquels l'État a renoncé par l'arrêté de restitution doivent être placés sous un régime d'administration provisoire.

L'article L. 33 du code du domaine de l'État établit ce régime en prévoyant que la gestion de ces biens doit alors être confiée au directeur des services fiscaux compétent pour établir le procès-verbal de restitution visé à l'article R. 32 du même code, par une ordonnace du président du tribunal de grande instance rendue à la requête du préfet.

Dès que ces formalités sont accomplies, le domaine prend possession des biens dont la remise par l'administration détentrice fait l'objet d'un procès-verbal contradictoire. Le procès-verbal doit comporter un inventaire descriptif détaillé de la totalité des biens et droits remis, y compris les fonds et titres que l'administration renonçante aurait versé à la caisse des dépôts et consignations.

b) Restitution des dons et legs faits aux établissements publics de l'État.

Les dispositions de l'article L. 14 du code du domaine de l'État sont applicables aux dons et legs faits aux établissements publics de l'État (art. L. 18 du code du domaine de l'État) et les restitutions de libéralités faites à ces établissements sont soumises à la procédure déterminée par les articles R. 32 à R. 35 du même code pour la restitution des libéralités consenties à l'État (art. R 39 du code du domaine de l'État). Toutefois, cet article précise que le procès-verbal de restitution est établi par le représentant de l'établissement gratifié, qui le signe conjointement avec le préfet ou son délégué.

Par ailleurs, lorsque, pour un motif quelconque, la restitution des biens n'a pu avoir lieu, leur administration doit être confiée au service du domaine à la requête du préfet du département dans lequel est situé l'établissement gratifié, par ordonnance du président du tribunal de grande instance, conformément aux dispositions de l'article R. 33 du code du domaine de l'État.

2.2.4. Dispositions communes.

On ne peut, à l'occasion d'une révision des charges, altérer la volonté de l'auteur de la libéralité. En cas de non-respect de la volonté du disposant, une action en révocation de la libéralité peut être exercée par l'intéressé ou ses ayants droit (art. 953 et suivants du code civil), cette action se prescrivant par trente ans à compter de la cessation de l'exécution.

Dans l'hypothèse où la révision a été accordée, les auteurs de la libéralité ou leurs ayants droit peuvent demander le retour à l'exécution totale ou partielle des charges initiales grevant la libéralité si l'exécution des prestations primitivement imposées redevient possible en totalité ou en partie (art. 900-7 du code civil).

S'agissant de libéralités consenties à l'État, la demande est adressée au ministre compétent tandis qu'elle est adressée au préfet du département où est situé l'établissement intéressé pour les libéralités faites aux établissements publics de l'État.

Dans tous les cas, la décision est prise par l'autorité qui a prononcé la révision des charges dans les mêmes formes (arrêté interministériel ou jugement).

À cette fin, les demandes établies par les intéressés doivent être transmises à la direction de l'administration générale qui, au vu des observations présentées par l'autorité chargée de la gestion, prépare la décision à prendre ou fait saisir le juge compétent.

2.2.5. Texte abrogé.

L'instruction n° 1025/DN/DAAJC/CX/2 du 30 décembre 1970 sur les conditions d'acceptation et de gestion des libéralités faites au département de la défense nationale et aux organismes placés sous sa tutelle est abrogée.