La loi du 10 juillet 1976 ⁽¹⁾ relative à la protection de la nature fixe dans son chapitre III (A) les règles générales devant présider au classement en réserve naturelle de parties du territoire d'une ou de plusieurs communes, dès lors que la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de mineraux et de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader. Le classement peut affecter le domaine public maritime et les eaux territoriales françaises.

Par les dispositions retenues aux articles 16 à 27 de la loi, le législateur a montré l'importance qu'il attachait aux réserves naturelles dans le cadre de la politique générale de protection de la nature et l'attention toute particulière qui doit être apportée à leur création.

Conformément à l'article 42 de la loi, le décret n^o 77-1298 du 25 novembre 1977 ⁽²⁾ détermine les conditions d'application de ce texte.

Il s'ordonne en quatre parties :

• le titre I traite de la procédure de création des réserves naturelles ;

• le titre II comprend les dispositions relatives à la modification apportée à l'état ou à l'aspect d'une réserve et au déclassement de celle-ci ;

• le titre III précise les conditions de délivrance par l'autorité administrative d'un agrément aux réserves naturelles volontaires en application de l'article 24 de la loi ;

• le titre IV fixe les dispositions pénales afférentes à l'ensemble des réserves naturelles.

La présente circulaire précise les modalités d'application des trois premiers titres de ce décret.

1. Instruction des dossiers et modalités de création des réserves naturelles officiellles (art. 1 à 14).

La loi a donné à la puissance publique le pouvoir d'imposer un certain nombre de contraintes et de servitudes non seulement aux propriétaires et aux titulaires de droits réels des territoires classés en réserve naturelle, sans que toutefois il y ait perte du droit de propriété ou expropriation, mais aussi aux utilisateurs souvent variés de ces territoires, que ce soit sur terre, sur et dans les mers ou dans les airs.

Avant de prendre une telle décision, il est donc nécessaire que l'autorité administrative donne aux divers intéressés une information large et complète sur les objectifs poursuivis par le classement, les dispositifs réglementaires et les moyens nécessaires à mettre en œuvre.

Cette information doit être assurée aussi bien avant la mise en œuvre de la procédure que pendant et après celle-ci.

La procédure de création d'une réserve naturelle comporte essentiellement trois phases :

1.1. Première phase : étude préalable et prise en considération du projet.

Je ne pourrai prendre en considération un projet de création de réserve naturelle et engager la procédure correspondante qu'après avoir préalablement consulté le comité permanent du conseil national de la protection de la nature sur les propositions que vous m'aurez transmises (art. 1er).

1.1.1. Initiative.

De telles propositions de réserves peuvent émaner aussi bien de l'administration (direction départementale de l'agriculture, délégation régionale à l'environnement, conservation régionale des bâtiments de France, etc.) que des collectivités locales, d'organismes scientifiques ou universitaires, d'associations de protection de la nature ou de particuliers.

Ces propositions doivent obligatoirement vous être adressées. Lorsque le projet intéresse deux départements, le préfet du département principalement concerné sera destinataire du dossier et il devra prendre l'attache de son collègue.

Si un projet m'était directement adressé, ou qu'il me soit présenté à l'initiative d'un organisme ou d'une association d'intérêt national, je ne manquerai pas de vous transmettre cette demande afin que vous me fassiez connaître votre avis sur l'opportunité et l'intérêt d'un tel projet.

1.1.2. Service instructeur.

Il appartient au service que vous désignerez pour instruire le dossier de création d'une réserve naturelle d'en vérifier le contenu conformément aux dispositions de l'article premier du décret et, le cas échéant, de le faire compléter.

Aussi bien pour la première phase que pour l'enquête publique, cette instruction peut être confiée au chef du service extérieur qui vous paraîtra le mieux qualifié, notamment le directeur départemental de l'agriculture, dont les services sont mis à ma disposition en tant que de besoin pour la chasse, la pêche et la protection de l'environnement et du cadre de vie, ou l'inspecteur départemental des sites.

1.1.3. Information préalable des services.

Il est indispensable que dès la réception d'un dossier suffisamment explicite, et indépendamment des consultations auxquelles vous procéderez au cours de la phase suivante de la procédure, une première information soit apportée avec le concours du délégué régional à l'environnement aux principaux services concernés : agriculture, équipement, industrie et mines, culture, tourisme, télécommunications, affaires maritimes, marine nationale, région militaire, office national des forêts (si le projet intéresse des terrains soumis au régime forestier), etc.

Cette information sur les caractéristiques du projet devrait permettre de faire immédiatement apparaître des incompatibilités évidentes ou des motifs sérieux d'opposition et d'orienter si cela était nécessaire votre choix du service instructeur.

1.1.4. Constitution du dossier.

En ce qui concerne le fond même du dossier, j'attache la plus grande importance à ce qu'il comporte les justifications de la nécessité du classement notamment à partir de considérations scientifiques non contestables et qu'il contienne les renseignements pratiques indispensables au lancement de la procédure administrative.

De même mes propositions de réglementation détaillée devront être accompagnées d'une note relative aux modalités envisagées pour la gestion de la future réserve. Je précise que ce terme de gestion recouvre aussi bien le gardiennage, la surveillance scientifique et l'utilisation éventuelle de la réserve à des fins pédagogiques et d'initiation à la nature que la réalisation des équipements et aménagements nécessaires à sa protection et à son entretien ainsi qu'à l'accueil et à l'information des visiteurs.

Il vous appartient de formuler un avis sur l'intérêt du classement, son opportunité et sur les difficultés qu'il risque de soulever. Votre rapport comprendra éventuellement des éléments chiffrés sur les indemnisations que l'Etat serait amené à verser aux propriétaires et titulaires de droits réels si le classement comportait des prescriptions de nature à déterminer un préjudice direct, matériel et certain (art. 20 de la loi).

Je vous demande également de me faire connaître les participations financières qu'il est envisageable de pouvoir recueillir auprès de l'établissement public régional (équipement de la réserve) ou du conseil général et des communes concernées (fonctionnement et équipement).

1.1.5. Transmission du dossier.

L'avis du délégué régional à l'environnement, recueilli lors de l'instruction préalable visée au paragraphe 1.1.3, accompagnera le dossier de proposition de création de la réserve naturelle, que vous me transmettrez en deux exemplaires, et complété de votre rapport, sous le timbre de la direction de la protection de la nature. La note de présentation et le plan de situation mentionnés à l'article premier du décret seront fournis en 12 exemplaires aux fins de la consultation du comité permanent du conseil national de la protection de la nature.

C'est au vu de ce dossier et compte tenu de l'avis formulé par cet organisme que je pourrai vous notifier la prise en considération du projet.

1.2. Deuxième phase : instruction du projet.

Cette partie de la procédure préalable au classement d'un territoire en réserve naturelle correspond aux consultations et, dans la généralité des cas, à l'enquête publique que vous engagerez lorsque la prise en considération du projet vous aura été notifiée.

J'attire votre attention sur le délai de quinze mois prévu à l'article 21 de la loi dès l'instant où la notification de l'intention de classement aura été faite aux propriétaires et aux titulaires de droits réels. Pendant ce délai aucun changement ne peut être apporté à l'état des lieux, ce qui implique l'achèvement de la procédure dans les limites de temps ainsi fixées.

1.2.1. L'enquête publique.

L'article 2 du décret prescrit qu'elle est réalisée dans les formes prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, sous réserve des aménagements précisés aux articles 3 et 4.

Il vous appartient de fixer la liste des communes où se dérouleront les opérations de l'enquête, liste qui en tout état de cause comprendra la totalité des communes dont une partie du territoire sera classée en réserve naturelle.

Je vous recommande d'inclure dans le dossier d'enquête le texte du projet de règlement de la réserve afin de permettre au public d'apprécier les conséquences juridiques et pratiques du classement.

L'article 4 du décret précise les conditions dans lesquelles les propriétaires et les titulaires de droits réels concernés par le classement peuvent faire connaître leur accord ou leur opposition au classement.

Il est bien entendu que cette disposition ne fait pas obstacle au droit des autres personnes physiques ou morales concernées de présenter leurs observations (cf.  circulaire du Premier ministre du 14 mai 1976 [n.i. BO] relative à l'enquête d'utilité publique).

J'attire tout particulièrement votre attention sur les dispositions figurant au 2^e alinéa de cet article 4. Il est éminemment souhaitable qu'elles soient mises en œuvre avec rigueur et d'une manière systématique car le silence à l'expiration du délai vaut consentement. En effet, si aucune opposition n'était explicitement formulée, la décision de classement prendrait la forme d'un décret simple (art. 17 de la loi).

1.2.2. LA CONSULTATION DES SERVICES, ORGANISMES ET COLLECTIVITÉS INTÉRESSÉS PAR LE CLASSEMENT.

Cette disposition ne figure pas au décret n^o 77-1298 car elle est du domaine de la circulaire d'application.

Le directeur départemental de l'équipement, en tant qu'administration responsable de l'élaboration des documents de planification de l'occupation des sols, et le directeur départemental de l'agriculture sont obligatoirement consultés.

Vous recueillerez en outre l'avis des services administratifs et établissements civils et militaires intéressés dans la mesure où l'acte de classement réglementera les activités ressortissant de leurs attributions, et notamment ceux qui auront été préalablement informés du projet (cf. par 1.1.3. ci-dessus) ainsi que les services départementaux du ministère de l'économie et des finances (TPG, services fiscaux).

A ce stade de la procédure vous consulterez également, sans que cela soit exclusif, la chambre d'agriculture, la fédération départementale des chasseurs (ou l'association communale de chasse), la fédération départementale des pêcheurs ainsi que, conformément aux dispositions de l'article 40 de la loi, les associations agréées de protection de la nature.

Ces services et organismes seront consultés dès l'ouverture de l'enquête publique sur la base d'un dossier simplifié comprenant la note de présentation, le plan de situation et le projet de règlement. Ils doivent se prononcer dans le délai de deux mois, faute de quoi il sera passé outre.

Ces dispositions sont les mêmes que celles qui seront retenues pour la consultation des conseils municipaux (art. 4, alinéa 3 du décret).

Il est souhaitable que les services extérieurs transmettent sous votre couvert à leur administration centrale copie de l'avis qu'ils auront ainsi formulé.

1.2.3. SAISINE DE LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE DES SITES SIÉGEANT EN FORMATION DE PROTECTION DE LA NATURE.

Conformément aux dispositions de l'article 5 du décret, vous saisissez dans les meilleurs délais la commission du rapport du commissaire enquêteur et des avis recueillis au cours des diverses consultations susmentionnées.

Le délégué régional à l'environnement est préalablement informé par vos soins de ces avis et des résultats de l'enquête.

1.2.4.

Lorsque le projet de classement intéresse plusieurs départements, enquête publique, consultations et saisine de la commission départementale des sites, ont lieu simultanément dans chaque département à l'initiative et sous la responsabilité du préfet concerné. Le préfet que j'aurai désigné centralisera les différents résultats et avis recueillis (art. 6 et 7 du décret).

1.2.5.

La mise en œuvre de la procédure simplifiée prévue à l'article 8 du décret n'appelle pas d'observations particulières de ma part. Elle devra se dérouler dans les mêmes conditions que celles prévues aux paragraphes 1.2.2 à 1.2.4 ci-dessus, notamment quant au respect du délai de 2 mois prévu pour la remise des avis. J'attire cependant votre attention sur l'intérêt présenté par cette procédure simplifiée qui permet ainsi de supprimer l'enquête publique.

A l'issue de cette deuxième phase de la procédure, vous me transmettrez le dossier correspondant avec votre avis comme il est précisé à l'article 7 du décret.

1.3. Troisième phase de la procédure.

Elle se déroule au plan central avec l'élaboration de la décision de classement compte tenu des résultats de l'enquête et des avis formulés, et en concertation avec le ministère concerné (art. 9 et 10 du décret).

1.4. Notification et publication de la décision de classement.

Dès sa parution au Journal officiel, je vous notifierai le décret de classement afin que vous preniez les mesures de publicité et d'information mentionnées à l'article 19 de la loi et aux articles 11 et 14 du décret :

• publication au bureau des hypothèques ;

• communication aux maires des communes concernées de telle façon que l'acte de classement soit transcrit à chaque révision du cadastre ;

• affichage dans chaque commune par les soins du maire ;

• mention en caractères apparents au recueil des actes administratifs et dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, de la décision de classement avec indication de la possibilité de consulter le décret soit à la préfecture, soit à la mairie ;

• report, s'il y a lieu, de la décision de classement et du plan de délimitation de la réserve par les services compétents au plan d'occupation des sols ou au document d'urbanisme en tenant lieu ;

• notification de la décision de classement aux propriétaires et aux titulaires de droits réels. Cette notification est faite en vertu des articles 19, alinéas 3 et 20 de la loi, les articles 12 et 13 du décret en précisant les conditions d'application.

Je vous informe sur ce point que je vous donnerai délégation générale pour assurer en mon nom lesdites notifications ainsi que celles prévues à l'article 21 de la loi (art. 13, alinéa 1 du décret).

1.5. Dispositions diverses.

1.5.1. INSTANCE DE CLASSEMENT.

J'attire votre attention sur les dispositions de l'article 21 de la loi dont les conditions d'application sont précisées à l'article 13 du décret. Il s'agit en l'occurrence de la procédure dite « d'instance de classement » qui ne doit être mise en œuvre que lorsque vous aurez épuisé au plan local tous les moyens réglementaires à votre disposition pour vous opposer aux modifications à l'état ou à l'aspect d'un territoire faisant l'objet d'une proposition de création de réserve naturelle et pour laquelle la procédure de création n'est pas encore officiellement engagée.

Afin que je puisse lancer cette instance de classement, vous m'adresserez un rapport justificatif circonstancié accompagné d'un plan de situation à échelle suffisante, de la liste des propriétaires et titulaires de droits réels concernés et des parcelles avec leur numéro cadastral sur lesquelles doit porter l'instance.

1.5.2. INCIDENCES FINANCIÈRES DU CLASSEMENT.

Le classement d'un territoire en réserve naturelle peut avoir différentes incidences financières.

Une circulaire spéciale vous apportera les informations et instructions nécessaires, notamment quant aux modalités éventuelles d'une participation financière totale ou partielle que l'État peut assurer directement ou par abondement pour des opérations telles que l'indemnisation des propriétaires ou titulaires de droits réels, l'acquisition de tout ou partie de terrains classés, l'équipement et l'aménagement ainsi que la gestion de la réserve.

1.5.3. GESTION DE LA RÉSERVE.

L'article 25 de la loi précise les conditions selon lesquelles cette gestion est assurée, en général par le biais d'une convention liant l'État et l'organisme ou la personne gestionnaire.

En tout état de cause il est souhaitable que le texte de classement prévoie la constitution d'un comité consultatif de gestion de la réserve dont il vous sera laissé le soin d'en arrêter dans le détail la composition. Ce comité pourra comprendre des représentants des propriétaires, des collectivités locales, de l'administration, d'organisations socioprofessionnelles, des scientifiques ainsi que des représentants d'associations de protection de la nature.

Vous aurez à me présenter des propositions en conséquence soit lors de l'envoi des premières propositions de création d'une réserve, soit à la fin de la 2^e phase de la procédure lorsque vous me transmettrez les résultats de la consultation.

1.5.4. ACTIONS EXTÉRIEURES A LA RÉSERVE.

Le classement ne peut avoir d'effet à l'extérieur du périmètre protégé alors que des activités ou installations extérieures peuvent avoir une influence réelle, parfois importante, sur la réserve : dérivation et usage de l'eau, pollutions par l'air ou par l'eau, bruits, faisceaux lumineux, radiations, feux, épandages de produits, défrichements, travaux publics ou constructions, mines et carrières, etc.

Il est cependant possible d'assurer une protection avancée de la réserve par la mise en œuvre concordante ou progressive sur la proposition et sous le contrôle des services de l'État compétents, de dispositions réglementaires diverses :

• révision du zonage et du règlement des POS ;

• zones d'environnement protégées ;

• inscription ou classement du site au titre de la loi du 2 mai 1930 ⁽³⁾ ;

• zone de protection approchée en application de la loi du 2 mai 1930 (3) et de l'article 27 de la loi du 10 juillet 1976 :

• application des articles 3 et 4 de la loi du 10 juillet 1976 et du décret n^o 77-1295 du 25 novembre 1977 ⁽⁴⁾ pris pour son application (notamment les articles 3 et 4 de ce décret) ;

• réserves de chasse ou de pêche, plans de chasse ;

• réglementations en matière forestière, d'eau, des apports de feu, d'épandage, etc. ;

• réglementation des installations classées [loi du 19 juillet 1976 (BOC, 1980, p. 1592)] ;

• réglementation des mines et carrières, etc.

Je vous demande de me faire rapport des mesures que vous seriez ainsi amené à prendre.

1.5.5.

J'attire votre attention sur le dernier alinéa de l'article 1^er du décret qui prescrit que, dans l'hypothèse où le projet de classement doit entraîner modification du plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, l'enquête mentionnée au paragraphe 1.2.1 ci-dessus porte aussi sur cette modification.

2. Modification apportée à l'état ou à l'aspect d'une réserve naturelle et déclassement de la réserve (art. 15 et 16).

2.1. Modification à l'état ou à l'aspect d'une réserve.

2.1.1. DISPOSITIONS GÉNÉRALES.

L'article 15 du décret porte application des dispositions de l'article 23 de la loi. Le service instructeur de la demande devra vérifier que le dossier comprend les pièces énumérées à l'alinéa 2 de l'article 15 susvisé. Outre l'avis des conseils municipaux concernés et avant de saisir la commission départementale des sites, vous devrez également recueillir l'avis des services ou organismes éventuellement concernés mentionnés au paragraphe 1.2.2 ci-dessus.

Vous me transmettrez ensuite le dossier en deux exemplaires, accompagné de votre avis et de celui du délégué régional à l'environnement ainsi que les résultats des consultations auxquelles vous aurez procédé.

2.1.2. DISPOSITIONS PARTICULIÈRES.

Elles concernent la combinaison des dispositions législatives relatives au permis de construire et à l'autorisation de modification de l'état des lieux dans le cas où un projet de construction est à l'origine de cette modification (6^e et avant-dernier alinéa de l'art. 15 du décret).

Conformément à l'alinéa 3 de l'article L. 421.1 du code de l'urbanisme, lorsque la construction ou les travaux de construction sont situés dans une réserve naturelle, le permis de construire ne peut être délivré qu'avec l'accord du ministre chargé de la protection de la nature et vaut dans ce cas autorisation de modification à l'aspect ou à l'état de la réserve.

Ainsi qu'il est dit aux articles R. 421.8 et R. 421.12 du code de l'urbanisme, des exemplaires supplémentaires du dossier de demande de permis de construire peuvent être réclamés au demandeur ; la délivrance du permis de construire étant subordonnée à mon accord exprès, vous en informerez le demandeur et lui ferez savoir qu'il ne pourra bénéficier d'un permis tacite (art. R. 421.19 e).

Le dossier de demande de permis de construire doit être accompagné d'une note précisant l'objet, les motifs et l'étendue de l'opération et d'une étude permettant d'en apprécier les conséquences sur le territoire protégé ou son environnement.

Le directeur départemental de l'équipement (R. 421.15) ou le maire (R. 421.28), selon le cas, procède à l'instruction et vous transmet le dossier que vous m'adresserez ensuite assorti de vos propositions et accompagné de l'avis des conseils municipaux intéressés et de la commission départementale des sites siégeant en formation de protection de la nature.

Après avoir consulté le conseil national de la protection de la nature, je ferai connaître ma décision, accord exprès, ou refus, au ministre chargé de l'urbanisme lequel en informera sous votre couvert soit le directeur départemental de l'équipement, soit le maire.

Le directeur départemental de l'équipement ou le maire transmettra alors son avis à l'autorité compétente pour statuer sur la demande de permis de construire mais cet avis ne peut être que défavorable si je me suis opposé à la modification de l'état des lieux.

2.2. Déclassement.

Si vous êtes saisi d'une proposition de modification de la réglementation ou des limites de la réserve, ou d'une demande de déclassement de celle-ci, vous appliquerez les dispositions mentionnées au chapitre I de la présente instruction, conformément aux dispositions de l'article 16 du décret.

3. Instruction des dossiers et modalités d'agrément des réserves naturelles volontaires (art. 17 à 25).

L'article 24 de la loi a ouvert la possibilité à tout propriétaire de faire agréer en réserve naturelle volontaire tout ou partie de sa propriété.

Je vous rappelle que cet agrément n'est délivré que pour 6 ans. Il est renouvelable par tacite reconduction. C'est dans cet esprit de mesure temporaire que le dossier doit être examiné et les avis recueillis.

Les articles 17 et 18 du décret précisent les conditions suivant lesquelles la demande d'agrément doit vous être soumise ainsi que les consultations auxquelles il vous appartient de procéder.

Les administrations consultées visées à l'article 18 sont celles qui ont dans leurs attributions une des activités susceptibles d'être réglementées en vertu des dispositions de l'article 19.

Vous devez m'adresser à l'achèvement de la consultation tout dossier de demande d'agrément qui vous est présenté dès l'instant où ce dossier est complet au sens de l'article 17 du décret, même si les avis recueillis étaient unanimement ou partiellement opposés à cette opération. Cette transmission doit être accompagnée, outre de votre avis, de celui du délégué régional à l'environnement à qui vous aurez préalablement adressé le dossier avec les résultats de la consultation.

L'application des dispositions des articles 21 à 25 n'appelle pas de ma part d'observations complémentaires.

J'attire toutefois votre attention sur le respect des dispositions de l'article 23, le défaut de consultation du délégué régional à l'environnement pouvant constituer une cause de nullité dans une procédure d'expropriation.

Dans le courant de l'année 1976, la procédure de classement a été engagée pour certains projets de réserve naturelle et n'a pu être menée à bonne fin après la promulgation de la loi du 10 juillet 1976 . Ces procédures ont donc été temporairement arrêtées mais elles doivent maintenant être reprises. Les préfets concernés ont déjà reçu ou recevront incessamment des instructions particulières à ce sujet.

Par ailleurs mon intention est de mener à bonne fin dans les délais prescrits le programme de création de 100 réserves naturelles arrêté en comité interministériel d'action pour la nature et l'environnement du 18 décembre 1973. L'année 1978 devrait donc voir l'engagement d'une trentaine de procédures.

Je vous prie de noter que la présente instruction abroge mes précédentes instructions référencées sous les numéros PN/SI n^o 1196 du 27 août 1974 et PN/SI n^o 103 du 12 janvier 1976, et vous demande de me faire connaître sous le présent timbre les observations qu'appellerait de votre part la mise en œuvre de ces dispositions.