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DIRECTION DES PERSONNELS CIVILS : Sous-Direction de la réglementation générale et du budget

CIRCULAIRE N° FP/1471 du ministre délégué auprès du Premier ministre chargé de la fonction publique et des réformes administratives relative à la reconstitution de carrière des fonctionnaires.

Du 24 juin 1982
NOR

Classement dans l'édition méthodique : BOEM  250.4.7.

Référence de publication : BOC, p. 2851.

1. Contenu

Nota.

Abréviations utilisées dans les renvois.

CE

Conseil d'Etat.

Rec.

Recueil des arrêts du conseil d'Etat (recueil Lebon).

S.

Recueil Sirey.

RDP

Revue du droit public et de la science politique.

AJDA

Actualité juridique (droit administratif).

2. Contenu

L'expérience ayant fait apparaître que l'application des décisions de justice annulant des mesures concernant les fonctionnaires et obligeant l'administration à procéder à la reconstitution de leur carrière présentait des difficultés de nature diverse, il est nécessaire de rappeler les règles qu'il y a lieu d'observer en la matière.

Il ne s'agira, dans les développements qui suivent, que des mesures individuelles, l'annulation de mesures collectives (concours, tableaux d'avancement, etc…) posant des problèmes différents.

Par reconstitution de carrière il faut entendre l'ensemble des actes qui doivent être pris en vue de rétablir la situation d'un fonctionnaire qui a fait l'objet d'une mesure irrégulière ayant eu pour effet de lui causer un préjudice de carrière. Le plus souvent, il s'agira d'une sanction illégale prise à son encontre (éviction définitive des cadres), d'un avancement irrégulier ou encore d'une erreur administrative préjudiciable (omission de la prise en compte de certains services, bonifications, etc.…).

Le droit à reconstitution de carrière intervient le plus souvent à la suite d'une annulation contentieuse (ce sera l'hypothèse envisagée ici), mais aussi dans le cas où l'administration décide spontanément ou à la demande de l'agent de rapporter l'acte irrégulier dans le respect des règles établies en matière de retrait des actes administratifs.

Je vous rappelle à ce sujet que vous ne pouvez procéder au retrait d'une décision relative à la carrière d'un fonctionnaire, dans la mesure où cette décision a créé des droits au profit de tiers, qu'à la double condition que celle-ci soit illégale et que ce retrait, hormis le cas de décision inexistante ou de décision non publiée, intervienne dans le délai du recours contentieux ou après saisine de la juridiction administrative (1). Le conseil d'Etat (section des finances) consulté sur ce point a réaffirmé, dans un avis rendu le 8 janvier 1974, que sous ces réserves « une décision, même erronée, concernant un fonctionnaire et ayant créé des droits au profit de tiers, ne peut être modifiée ou annulée qu'en exécution d'une décision contentieuse. Dès lors, en dehors des circonstances susmentionnées, l'administration ne peut légalement procéder à la reconstitution de la carrière d'un fonctionnaire victime d'une erreur que si cette reconstitution ne lèse pas des droits acquis par des tiers du fait de cette erreur » (2).

Si les principes posés dans l'arrêt Rodière du 26 décembre 1925 (les grands arrêts de la jurisprudence administrative française, 7e éd. p. 189) qui doivent conduire au réexamen dans tous les cas de la situation des intéressés pour déterminer l'existence du droit à réparation et l'étendue de celle-ci demeurent valables, il n'en reste pas moins que la diversité des problèmes et des situations est telle qu'elle exige un rappel des arrêts les plus récents, étant entendu que l'intervention d'éléments nouveaux est toujours possible.

L'analyse de cette jurisprudence fait apparaître que l'administration a, en matière de reconstitution de carrière, l'obligation de réintégrer l'agent illégalement évincé du service, de procéder au réexamen de sa situation administrative et d'accorder, quand elle s'impose, une réparation pécuniaire.

J'attire enfin votre attention sur l'obligation qui incombe à l'administration, en cas de décisions contentieuses, de prendre l'initiative de tirer les conséquences du jugement ou de l'arrêt rendu sans avoir à attendre une démarche de l'agent qui bénéficie de cette décision de justice.

La procédure contentieuse est souvent fort longue, et il vous appartient, dès que le juge a tranché le litige, d'en tirer rapidement les conséquences.

Il sera traité successivement du cas de réintégration après éviction irrégulière d'un fonctionnaire A et du cas des autres mesures irrégulières affectant le déroulement de la carrière B.

3. Éviction irréguliere d'un fonctionnaire.

3.1. REINTEGRATION.

3.1.1. Le principe.

3.1.1.1. Contenu

L'agent qui a fait l'objet d'une mesure irrégulière de révocation, licenciement, mise à la retraite d'office, doit d'abord être réintégré, à la date d'effet de ladite mesure (3).

A cet égard, je vous rappelle que l'administration ne peut pas se soustraire à cette obligation en invoquant la mise à la retraite de l'intéressé (4) ou la position de congé sans traitement dans laquelle il se trouvait avant sa réintégration (5). Pas davantage ne peut-elle différer celle-ci en se prévalant de simples « raisons de commodité » (6).

3.1.1.2. Contenu

L'administration n'est pas seulement tenue de procéder à la réintégration du fonctionnaire. Elle doit en outre lui donner tous les avantages de carrière dont il a été injustement privé de façon à le placer dans la situation qu'il aurait eue s'il n'avait pas fait l'objet d'une mesure illégale.

Aucune circonstance ne dispense l'administration de procéder à cette remise en ordre. Elle ne peut notamment s'y soustraire pour des motifs tenant à l'absence de vacance d'emploi dans un grade (10) ou encore à la précarité de l'emploi (11), la reconstitution de carrière imposant de façon impérative que les agents intéressés recouvrent l'avancement qui aurait été le leur si aucune irrégularité n'avait été commise.

3.1.2. Modalités de la réintégration.

La réintégration doit s'effectuer autant que possible dans l'emploi même dont le fonctionnaire a été évincé, mais tout en respectant les droits acquis par les tiers. Ces droits ne peuvent être méconnus que dans des cas exceptionnels.

3.1.2.1.

La réintégration doit s'effectuer dans l'emploi même dont le fonctionnaire a été irrégulièrement évincé, dès lors que cet emploi est vacant ou peut être rendu vacant sans porter atteinte aux droits des tiers. C'est le cas lorsque le fonctionnaire évincé n'a pas été remplacé, ou lorsque la nomination de son successeur a été annulée, ou encore, lorsqu'elle peut être légalement retirée dans le respect de la jurisprudence rappelée plus haut sur le retrait des décisions individuelles.

Lorsqu'au contraire le fonctionnaire évincé a été remplacé et que le remplaçant a acquis des droits définitifs à son nouveau poste, l'administration doit respecter ces droits acquis et est seulement tenue d'offrir au fonctionnaire irrégulièrement évincé, un poste identique à celui dont il a été privé.

Cependant, il en va autrement dans certaines hypothèses exceptionnelles, où le droit à réintégration du fonctionnaire évincé l'emporte sur les droits acquis des tiers.

Il en est ainsi dans les cas suivants :

  • lorsque l'administration n'a pu, dans un délai raisonnable, disposer d'un emploi identique vacant (7) ;

  • en cas d'emploi unique (8) ;

  • ou lorsque le fonctionnaire évincé irrégulièrement est un magistrat du siège, protégé par la règle de l'inamovibilité (9).

Dans tous ces cas, l'administration doit, nonobstant les droits acquis par le remplaçant, retirer sa nomination pour réintégrer le fonctionnaire évincé dans le poste même qu'il occupait. Le retrait est alors considéré comme légalement possible du fait que la nomination à laquelle il n'a pu être procédé qu'en raison d'un acte irrégulier préalable était, de ce fait, entachée elle-même d'irrégularité.

3.2. LES AVANTAGES DE CARRIERE.

3.2.1. Modalités.

3.2.1.1. Point de départ de la reconstitution.

La reconstitution en cause exige qu'une portée rétroactive soit donnée aux mesures d'exécution de l'arrêt annulant la décision irrégulière pour permettre de rétablir le déroulement normal de la carrière. Il convient donc de se placer à la date des décisions annulées pour reconstituer celle-ci, de même que c'est à la date de la mesure annulée que prendra effet la décision de reconstitution de carrière (12).

Cette reconstitution s'impose même dans le cas où, à la suite de l'annulation d'une mesure d'éviction pour incompétence, vice de forme ou vice de procédure, l'administration décide de reprendre la même mesure après une nouvelle procédure. L'administration ne peut, en effet, donner un caractère rétroactif à la nouvelle révocation (12).

3.2.1.2. Eléments d'appréciation.

La reconstitution de carrière postule l'examen des titres et des mérites de l'agent intéressé comparés à ceux de ses collègues restés en activité afin de le faire bénéficier des mêmes avantages que ceux qui ont pu leur être attribués (13).

Dans cet examen il y a lieu de tenir compte des notes et appréciations figurant au dossier personnel de l'agent.

L'administration doit, en fonction de tous ces éléments, restituer à l'intéressé l'avancement à l'ancienneté qui aurait été normalement le sien et l'avancement au choix auquel il aurait pu légitimement prétendre compte tenu des promotions au choix accordées, pendant la période litigieuse, à des collègues ne possédant pas de titres supérieurs aux siens (14). L'autorité compétente peut notamment apprécier les chances qu'aurait eues l'intéressé d'obtenir son intégration dans un nouveau corps (15) et à partir de quelle date.

Elle peut, pour rendre cette appréciation la plus objective possible, organiser pour le seul intéressé une épreuve devant la commission de sélection qui avait été appelée à se prononcer sur les épreuves des agents déjà promus dans le grade auquel l'intéressé prétend accéder (16). De même elle peut aussi examiner si la promotion par voie de concours serait intervenue comme prolongement normal de la carrière. Dans le cas où le fonctionnaire réintégré s'est effectivement présenté au premier concours ouvert postérieurement à sa réintégration et a subi un échec, il en sera tenu compte pour lui refuser son classement rétroactif dans le grade postulé (17).

3.2.1.3. Procédure.

Eu égard au caractère nécessairement rétroactif des mesures prononcées pour effectuer la reconstitution de carrière, ces mesures ne peuvent légalement intervenir qu'en application de la législation et de la réglementation en vigueur à la date à laquelle elles doivent prendre effet et après accomplissement des procédures alors prescrites par ces législations et réglementations.

Lorsque la mesure d'éviction a été annulée pour le motif que la procédure suivie avait été irrégulière, l'administration peut reprendre la même mesure et pour les mêmes motifs, sauf le cas d'amnistie, à condition cependant d'adopter cette fois une procédure régulière et de ne pas lui donner d'effet rétroactif (18).

Les organismes consultatifs compétents sont ceux qui, à la date d'effet rétroactif des mesures, auraient été saisis de l'affaire, sous la double réserve que leurs membres ne soient pas sortis du corps intéressé et que « les changements éventuellement survenus dans leur situation administrative n'aient pas été de nature à priver l'organisme consultatif des garanties d'objectivité requises pour l'accomplissement de sa mission » (19).

Lorsque les conditions exigées ne sont pas réunies, il y a lieu de prendre « pour assurer le remplacement des membres qui ne peuvent siéger, les mesures permettant de reconstituer l'organisme avec une composition et par des modes de nomination et d'élection conformes à ceux existant à la date où cet organisme aurait normalement été consulté » (19).

Cependant, cette reconstitution ne s'impose pas lorsque « des circonstances particulières » la rendent impossible, « à raison notamment de réformes ayant entraîné depuis plusieurs années la disparition ou la transformation de corps, grades ou emplois au titre desquels certains représentants des fonctionnaires intéressés faisaient partie de cet organisme ». Dans ce cas l'organisme consultatif à saisir doit être celui qui, au moment où il y a lieu de procéder à la reconstitution de carrière, est compétent pour se prononcer sur des mesures de même nature ne présentant pas un caractère rétroactif (20).

3.3. REPARATION PECUNIAIRE.

L'agent victime d'un préjudice de carrière pourra en outre obtenir, le cas échéant, une réparation pécuniaire.

3.3.1. Rappel du principe.

En l'absence de service fait dans un emploi auquel l'intéressé n'a pas été nommé ou dont il a été évincé irrégulièrement, celui-ci ne peut bénéficier d'un rappel de traitement. Toutefois, il peut prétendre en réparation du préjudice réellement subi à une indemnité (21).

Cette indemnité est destinée d'abord à compenser la perte de revenus subie par l'agent. Il s'agit du traitement budgétaire qu'il aurait dû percevoir s'il était resté en fonctions (22), éventuellement d'une rente viagère d'invalidité accordée au titre d'un accident survenu pendant la période d'éviction dans l'exercice d'une activité d'auxiliaire de bureau dans les services extérieurs d'une administration centrale (23).

La réparation doit couvrir le préjudice effectivement éprouvé.

Cependant, il y a lieu également de prendre en considération tant les irrégularités commises par l'administration que, le cas échéant, les fautes relevées à l'encontre de l'agent (24). Dans certains cas le comportement de l'intéressé pourra conduire jusqu'à lui refuser toute indemnisation (25). A l'inverse l'irrégularité grave commise par l'administration pourra justifier en faveur de la victime une indemnité égale au plein traitement (26).

Celle-ci sera plus importante si le motif d'annulation est un vice de fond que s'il est tiré d'un simple vice de forme (26).

Il y a lieu enfin de préciser que le montant de l'indemnité peut être réduit du montant des gains qu'aura pu se procurer l'agent au cours de la période d'éviction du service ou éventuellement des arrérages de pension de retraite (27).

3.3.2. Evaluation de l'indemnité.

Il conviendra de tenir compte de la privation des émoluments et des indemnités afférentes à l'exercice des fonctions qui constituent un supplément de traitement. Doit être considérée comme telle l'indemnité de poste représentant la rémunération d'une fonction permanente (27). Ne présentent pas, en revanche, ce caractère, les primes de rendement (27), les primes d'éloignement des magistrats d'outre-mer (28), les primes d'intéressement, celles accordées pour renseignements urgents aux agents du service des hypothèques (29), la prime forfaitaire spéciale aux personnels enseignants (30).

L'indemnité doit aussi couvrir les troubles de toute nature causés par la mesure illégale (31). Ce peut être le « préjudice moral » né d'une suspension infligée à tort pour des faits qui ne présentaient pas le caractère de faute grave (30) ; ou d'une sanction excessive par rapport à la faute commise (32).

Il peut s'agir encore du remboursement de frais médicaux engagés par l'intéressé en raison du non-paiement des cotisations résultant de la privation totale de traitement (33) ou même des pertes pécuniaires et frais de procédure supportés du fait d'un licenciement illégal (34).

3.3.3. Date d'appréciation du préjudice.

Le préjudice devra être apprécié à la date à laquelle il a été subi et ne pourra faire l'objet d'une réévaluation (35). Mais le bénéficiaire de l'indemnité a droit aux intérêts correspondants.

Si le fonctionnaire qui a bénéficié d'une annulation de sa révocation est décédé avant d'être réintégré, ses ayants droit auront droit à une indemnité évaluée à compter de la date de son éviction jusqu'à la date de son décès (36).

4. Autres mesures irrégulieres affectant le déeroulement de la carrière.

Il peut s'agir, soit de sanctions disciplinaires n'entraînant pas l'éviction, soit de mesures non disciplinaires et qui, pour des raisons de forme ou pour des motifs de fond, sont entachées d'illégalité, qu'elles aient été ou non annulées par la juridiction administrative.

Les obligations qui incombent à l'administration à la suite de l'annulation de telles mesures ou lorsque, dans le respect des règles rappelées ci-dessus, elle les retire spontanément, sont la transposition de celles rappelées ci-dessus en cas d'éviction illégale.

Il y a lieu de tenir compte en outre des précisions ci-après :

4.1. Mutation ou déplacement d'office.

Lorsque la mesure dont le fonctionnaire a fait l'objet est une mutation ou un déplacement d'office, l'annulation de cette mesure implique le rétablissement de l'intéressé dans le poste même qu'il occupait précédemment (37). L'administration dispose alors d'un « délai raisonnable » pour lui permettre de régler la situation de l'agent irrégulièrement nommé en remplacement de celui qui a été abusivement déplacé.

4.2. Agent écarté d'une liste d'aptitude ou d'un tableau d'avancement.

Lorsqu'un agent a été écarté irrégulièrement d'une liste d'aptitude ou d'un tableau d'avancement, l'annulation par le juge administratif d'une telle décision entraîne, pour l'administration, l'obligation de procéder rétroactivement à l'inscription de l'intéressé et à l'examen de sa situation (38). Lorsqu'il est procédé à la nomination, celle-ci doit prendre effet à la date à laquelle elle aurait dû normalement intervenir.

En cas d'annulation d'une nomination pour vice de forme, celle-ci ne peut être à nouveau prononcée que dans les formes régulières ; elle peut prendre effet à la même date que la décision annulée sous réserve des droits de tiers (39).

4.3. Cas de procédure consultative régulière.

Lorsque la procédure consultative a été régulière, l'administration peut reprendre l'avis antérieurement émis par l'organisme consultatif sans le consulter à nouveau à condition que le juge n'ait relevé aucune irrégularité à l'encontre dudit avis (40).

En cas d'annulation d'un refus de nomination pour un motif matériellement inexact, l'administration est tenue d'apprécier à nouveau, abstraction faite du motif inexact, si l'intérêt du service justifiait ou non la nomination (41).

La nomination doit être prononcée à la date à laquelle elle aurait dû normalement intervenir, lorsqu'il apparaît qu'aucun motif légitime ne pouvait justifier le refus : ainsi par exemple l'administration ne pourrait refuser, sans motif légitime, la nomination d'un fonctionnaire inscrit sur une liste d'aptitude établie après concours ou sur un tableau d'avancement, alors que des candidats classés après lui auraient été nommés (42).

4.4. Effets à l'égard des tiers.

La réfection des actes nécessités par la reconstitution de carrière peut avoir des incidences sur la situation de certains autres fonctionnaires.

L'administration a l'obligation de respecter les droits acquis par les tiers ; elle ne peut les méconnaître que dans la mesure strictement indispensable pour respecter l'autorité de la chose jugée. Ainsi les droits acquis par un fonctionnaire inscrit à un tableau d'avancement ne peuvent être méconnus que dans la mesure où leur respect ferait obstacle à la reconstitution de carrière d'un fonctionnaire non inscrit (43).

Bien entendu, une fois que l'administration a tiré les conséquences d'une décision juridictionnelle ou réparé les illégalités commises à l'égard d'un fonctionnaire, il ne lui est pas interdit sous réserve du respect de la chose jugée (exactitude matérielle des faits, qualification juridique de ceux-ci…) d'user à son endroit des prérogatives dont elle dispose légalement, y compris pour prendre une nouvelle mesure disciplinaire ou une mesure dans l'intérêt du service.

Il n'en va autrement que si l'intéressé a bénéficié d'une loi d'amnistie (44).

Par exemple, s'il s'agit d'agents visés à l'article 3 alinéa 2 de l'ordonnance no 59-244 du 4 février 1959 (42) (nomination à la décision du gouvernement), le gouvernement ne méconnaît pas l'autorité de la chose jugée en mettant fin, sous réserve du respect des règles qui s'imposent [(application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 (45)] aux fonctions des intéressés, après avoir procédé à leur réintégration en application d'une décision du juge administratif annulant une mesure de révocation (46).

Il va de soi que des mesures ainsi prises postérieurement à la réintégration du fonctionnaire illégalement évincé ou à la reconstitution de sa carrière ne peuvent avoir d'effet rétroactif.

Les indications données ci-dessus devraient vous aider à régler les difficultés qui peuvent retarder le rétablissement des situations administratives impliquées le plus souvent par l'exécution des décisions des juridictions administratives.

Je vous rappelle à cet égard qu'en dehors des considérations d'équité qui doivent conduire au règlement rapide des situations, il est particulièrement important d'éviter que la déchéance quadriennale devienne opposable aux intéressés.

En tout état de cause mes services restent à votre disposition pour vous apporter leur concours dans la recherche d'une solution aux cas particuliers auxquels vous vous trouveriez confrontés.

Je vous rappelle également que l'article 58 du décret no 63-766 du 30 juillet 1963 (JO du 1er août p. 7107) donne aux ministres la faculté de demander au conseil d'Etat (commission du rapport et des études) de les éclairer sur les modalités d'exécution d'une décision rendue par une juridiction administrative à l'encontre d'une collectivité publique.

Notes

    3CE 24 octobre 1947, Garçon (Rec., p. 391) ; 29 juin 1977, Larribe (Rec., p. 881) ; 27 mai 1977, Loscos (Rec., p. 249) ; 8 juin 1977, Perroux (Rec., p. 259).4CE 6 juin 1952, Pourcher (Rec., p. 297).5CE 21 avril 1967, département de la Mavenne c./Menon (Rec., p. 173).6CE 23 mai 1969, demoiselle Goût (Rec., p. 269).

Le ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives,

Anicet LE PORS.