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LETTRE N° 44/12/B/2 du ministre des finances relative à la gestion des autorisations de dépenses et de crédits de paiement accordés au titre du budget de reconstruction et d'équipement.

Du 18 avril 1947
NOR

Autre(s) version(s) :

 

Classement dans l'édition méthodique : BOEM  310.1.1.

Référence de publication : N.i. BO ; JO du 20, p. 3744.

Le titre premier de la loi no 47-580 du 30 mars 1947, portant fixation du budget de reconstruction et d'équipement pour l'exercice 1947, codifie les règles suivant lesquelles doit être préparé le budget de reconstruction et d'équipement et les règles de gestion des autorisations de dépenses et des crédits de paiement accordés au titre de ce budget.

Ces dispositions sont, sauf sur quelques points de détail, identiques aux règles administratives précisées par la circulaire no 32B/2 du 23 avril 1946 de mon département (n.i. BO).

L'application des dispositions législatives précitées ne doit donc pas modifier sensiblement les conditions de gestion suivies jusqu'ici par votre administration ; toutefois, afin que les administrateurs et les contrôleurs des dépenses engagées puissent disposer d'un document unique analysant les règles administratives qui doivent désormais être appliquées dans l'ensemble des départements ministériels, j'ai cru devoir reprendre dans la présente circulaire toutes les dispositions d'ordre législatif ou réglementaire applicables aux autorisations de dépenses ou crédits de paiement du budget de reconstruction et d'équipement.

1. Domaine d'application.

L'article premier de la loi no 47-580 du 30 mars 1947 établit une distinction plus rigoureuse que celle qui était faite jusqu'ici, entre les dépenses ordinaires et les dépenses de reconstruction et d'équipement, qui seront désormais apportées par le budget spécial prévu pour leur imputation.

En effet, seront seules imputées au budget de reconstruction et d'équipement, les dépenses d'investissement de l'Etat présentant un caractère productif et ayant pour objet la création, la reconstruction et la modernisation du capital d'établissement des services publics de l'Etat ou de leur équipement permanent, dont le programme sera établi dans le cadre du plan de modernisation et d'équipement, et les subventions accordées par l'Etat pour des objets similaires. La commission des finances de l'assemblée nationale et le parlement lui-même ont attaché une grande importance à ce que le critère ainsi retenu fasse l'objet d'une interprétation très stricte et, par conséquent, que soient maintenues au budget ordinaire les dépenses de travaux de gros entretien, de réparation ou d'amélioration.

L'application de ces principes pour la détermination des opérations à maintenir dans le premier budget de reconstruction et d'équipement, a conduit, dans certains cas, à des contradictions apparentes qui proviennent en partie du délai insuffisant dont le parlement a disposé pour l'examen de ce projet de budget. Il appartiendra aux divers services intéressés de me saisir, sous le timbre du 2e bureau de la direction du budget, des difficultés d'application qui pourraient apparaître à l'expérience.

2. Définition et étendue des programmes.

Les articles 3 et 8 de la loi du 30 mars 1947 précisent que la nature des programmes de reconstruction ou d'équipement exécutés soit par l'Etat (art. 3), soit par d'autres collectivités que l'Etat ou par des particuliers (art. 8) est définie par les lois de finances ou par des lois spéciales. Je tiens à faire observer que le Parlement a nettement indiqué sa volonté de voir préciser désormais, dans les documents qui lui sont transmis, la nature des opérations que le gouvernement demande l'autorisation de lancer et d'exécuter. La mise au point des documents demandés par le parlement ne pourra être menée à bien que si les services gestionnaires, les contrôleurs des dépenses engagées et les services de l'économie nationale, du plan et de la direction du budget sont constamment en liaison étroite pour définir et préciser la nature et l'étendue des programmes retenues dans le plan.

Avant d'entrer dans le détail des conditions pratiques dans lesquelles devront être gérées les autorisations de programmes et les crédits de paiement, je tiens à insister pour que des instructions très précises soient données aux divers services intéressés afin qu'à l'avenir cette collaboration soit efficace, sans entraîner de formalisme inutile ou de retard dans l'exécution des travaux.

L'étendue des programmes est fixée par des autorisations dites :

  • Autorisations de programme, pour les travaux exécutés par l'Etat ;

  • Autorisations de promesses de subvention, en ce qui concerne les travaux exécutés par d'autres collectivités ou par des particuliers.

Les premiers couvrent l'ensemble des dépenses du programme autorisé, les secondes couvrent le montant des subventions que l'Etat peut accorder au titre des dépenses du programme autorisé.

La fixation d'autorisations de programme ou de promesses revêt une importance capitale : elle a pour but d'assurer le respect de la règle essentielle en régime parlementaire, de l'autorisation préalable des dépenses. Le parlement s'est souvent élevé contre la pratique, malheureusement trop répandue, des certaines administrations qui, par le lancement d'une amorce de programme, placent les assemblées devant le fait accompli et obligent à accepter la continuation d'opérations qui, cependant, ne paraissent pas essentielles.

La nécessité de poursuivre pendant de nombreuses années un programme de reconstruction et de modernisation extrêmement lourd eu égard aux possibilités matérielles et financières du pays, impose de respecter les ordres de priorité sur lesquels le parlement doit se prononcer et, par suite, d'éviter toute infraction à la règle fondamentale de l'autorisation préalable.

Je vous demande donc de donner toutes instructions utiles à vos services pour qu'à l'avenir ils ne lancent une opération que lorsque l'ensemble du programme dans lequel elle est incluse aura été autorisé par le parlement. Les contrôleurs des dépenses engagées sont avertis d'avoir à s'opposer à tout engagement de dépenses qui n'aurait pas été autorisé au préalable par une disposition législative.

3. Validité des autorisations de dépenses.

L'article 3 de la loi du 30 mars 1947 précise que les autorisations de programme (programmes exécutés par l'Etat) couvrent la totalité des dépenses du programme autorisé et sont valables, sauf dispositions contraires, jusqu'à l'exécution complète de celui-ci. Toutefois, elles peuvent être révisées, soit sur l'initiative du gouvernement, soit sur celle du parlement :

  • a).  Pour tenir compte d'une variation de prix ;

  • b).  En fonction de la conjoncture économique ou financière ;

  • c).  Pour adapter le programme autorisé à de nouvelles conditions techniques.

Afin de permettre de suivre l'évolution du programme en cours d'exécution, l'article 2 de la même loi précise que le budget de reconstruction et d'équipement fera apparaître la situation :

  • a).  Des autorisations de programme accordées et des modifications apportées à ce programme ;

  • b).  Du montant des dépenses d'ores et déjà engagées ;

  • c).  Du montant des crédits de paiement ouverts et de celui des crédits consommés.

Cette situation pourra aisément être dégagée grâce aux registres A, B et C visés par la circulaire de mon département no 32/B/2 du 23 avril 1946.

Je rappelle que le registre A, dont le modèle figure dans l'annexe I ci-jointe (1), fait apparaître à tout moment la situation des autorisations de programme et des crédits de paiement au titre d'un chapitre déterminé.

Les registres B et C comptabilisent au fur et à mesure de leur utilisation, le premier, les autorisations de programme, le second, les crédits de paiement, ces registres étant établis sur le modèle de ceux utilisés par les contrôleurs des dépenses engagées pour les engagements effectués en application de la loi du 10 août 1922 (BOEM/G 412, p. 7 ; BOR/M, p. 360 ; n.i. BO/A) relative au contrôle des dépenses engagées.

J'insiste sur l'importance que revêt la tenue de ces registres, le parlement ayant précisé dans l'article 29 de la loi précitée que les engagements de tranches de programme devront faire l'objet de communications périodiques aux commissions des finances des assemblées. Ces communications n'entraîneront aucune surcharge pour les divers services intéressés, si les registres A, B et C sont tenus correctement. Il suffira de les récapituler périodiquement.

En ce qui concerne les programmes exécutés par d'autres collectivités que l'Etat ou par des particuliers, l'article 8 précise que les autorisations qui couvrent le montant des subventions que l'Etat peut accorder (autorisations de promesses) sont annuelles.

Cette disposition traditionnelle de notre droit budgétaire doit permettre, si elle est bien appliquée, d'avoir enfin une situation claire des obligations de l'Etat envers des collectivités ou des particuliers à qui il a promis une subvention.

La caducité des autorisations de promesses non employées à la fin de l'exercice conduit à modifier légèrement la présentation du registre A précité.

Vous voudrez bien trouver en annexe II (2) le modèle du registre A que je vous propose de retenir.

4. Gestion administrative des autorisations de dépenses et des crédits de paiement.

4.1. Autorisations de dépenses.

Je ne saurais trop insister sur l'importance que revêt dans notre droit budgétaire la notion d'autorisations de dépenses en matière de travaux d'investissement. C'est l'autorisation de dépenses en effet et non le montant des crédits annuels de paiement qui définit l'étendue des charges présentes ou à venir.

En ce qui concerne la gestion administrative des autorisations de dépenses, les articles 5 et 10 de la loi du 30 mars 1947 ne font que codifier les méthodes suivies depuis quelques années et dont l'analyse est reprise dans la circulaire précitée du 23 avril 1946.

4.1.1. Programmes exécutés par l'Etat.

L'article 5 précise que : « quand après étude technique, une tranche du programme autorisé est individualisée et en état d'être exécutée, la portion d'autorisation de programme correspondante est bloquée dans les écritures des services gestionnaires et du contrôleur des dépenses engagées.

« La fiche de blocage afférente à une opération ou à une série d'opérations indique la répartition probable des paiements à effectuer au titre de l'exercice en cours et des exercices ultérieurs. Cette répartition des paiements doit demeurer dans les limites prévues par la loi de finances ayant autorisé les programmes et ouvert les crédits de paiement correspondants. »

La fiche prévue par cet article pourra avantageusement revêtir la forme qui avait été préconisée par la circulaire no 32/B/2 du 23 avril 1946 et dont vous trouverez un modèle dans l'annexe III (3) jointe à la présente circulaire.

4.1.2. Travaux exécutés par des particuliers ou des collectivités autres que l'Etat.

L'article 10 de la loi no 47-580 précise : « Aucune promesse de subvention ne peut être accordée, aucune autorisation de promesse ne peut être déléguée par le ministre responsable sans que soient bloquées dans les écritures des services gestionnaires et du contrôleur des dépenses engagées les autorisations de promesses d'un montant égal à celui de la subvention promise ou de l'autorisation déléguée.

« L'arrêté accordant la promesse de subvention et qui est notifié à la collectivité ou au particulier bénéficiaire doit indiquer :

  • 1. Le taux maximum de la subvention ;

  • 2. Le montant maximum de la dépense subventionnable ;

  • 3. L'échelonnement des paiements au cours des exercices à venir,

    et préciser que, même dans le cas d'un rythme de réalisation plus rapide, l'Etat ne peut effectuer les paiements avant la date fixée par la loi. Mention de ces éléments chiffrés est portée sur les fiches de blocage correspondantes. »

4.2. Crédits de paiement.

4.2.1. Caractère limitatif des crédits de paiement.

Les articles 4 et 9 de la loi no 47-580 précisent nettement le caractère limitatif des crédits de paiement ouverts au titre du budget de reconstruction et d'équipement.

Je vous serais obligé de bien vouloir attirer l'attention de tous les administrateurs relevant de votre département sur les conséquences graves que pourrait entraîner l'engagement, par leurs soins, de dépenses supérieures à celles qui sont autorisées par le parlement.

4.2.2. Gestion administrative des crédits de paiement.

Les engagements de crédits de paiement sont effectués dans les conditions prévues par la loi du 10 août 1922 sur le contrôle des dépenses engagées. La mention des crédits de paiement engagés et consommés est portée sur les fiches de blocages des autorisations de programmes ou de promesses de subventions correspondantes.

4.2.3. Conditions particulières aux promesses de subventions.

L'article 11 précise la date à laquelle l'Etat est définitivement engagé envers la collectivité ou le particulier, maître de l'œuvre.

La conclusion définitive de l'engagement de l'Etat est marquée par le commencement d'exécution : « celui-ci est constitué par l'acte juridique créant entre l'entrepreneur et le maître de l'œuvre une obligation contractuelle définitive (procès-verbaux d'adjudication ou approbation d'un marché de gré à gré) ou, dans le cas de travaux effectués en régie directe, par la constitution d'approvisionnements ou le début d'exécution des travaux ».

Cette disposition est d'autant plus importante que le même article précise que :

  • « Jusqu'au commencement d'exécution, les promesses de subventions peuvent être annulées, soit par le législateur, s'il s'agit d'une mesure générale, soit par le ministre responsable, s'il s'agit d'une mesure particulière.

  • La promesse de subvention est nulle de plein droit quand le commencement d'exécution ne suit pas dans les deux années la décision d'attribution de subvention. »

Pour assurer l'application pratique de ces dispositions, l'article 12 précise que :

« Lors du commencement d'exécution, la collectivité ou le particulier maître de l'œuvre rend compte au ministre ayant accordé la promesse de subvention de la mise en route et de l'échelonnement probable des travaux. Ces indications sont portées sur la fiche de blocage correspondante. »

Il m'apparaît inutile d'insister sur ces dispositions dont l'importance ne vous échappera pas, puisqu'elles permettront enfin de connaître à tout moment l'étendue des engagements de l'Etat et détermineront ainsi, par une connaissance immédiate des charges actuelles, les possibilités de financement de nouvelles tranches de travaux.

Il est donc dans l'intérêt même du département dont vous avez la charge que ces dispositions soient scrupuleusement respectées.

4.2.4. Durée de l'exercice et report des crédits.

Les articles 7 et 13 précisent que les dépenses de programme sont imputées au budget en cours à la date de leur ordonnancement. Cette disposition a pour objet de supprimer les paiements sur exercices clos qui ne faisaient que compliquer la comptabilité administrative (4).

Cette disposition aura également pour effet de permettre une centralisation plus rapide, à la clôture de l'exercice, de l'état des consommations de crédit. Ainsi, la mise au point des crédits réellement utilisés au cours de l'exercice pourra-t-elle être effectuée dans des délais plus brefs et permettre, comme le prévoient les mêmes articles 7 et 13, le report à l'exercice suivant des crédits disponibles.

A ce propos, je tiens à vous faire remarquer que les articles 7 et 13 précisent que ce report ne constitue qu'une possibilité et non une obligation, le législateur a entendu par là ne pas se lier en matière de crédits de paiement ; l'évolution de la conjoncture économique ou financière peut, en effet, conduire tout en maintenant inchangé le volume des engagements, à modifier le rythme d'exécution et l'échéancier des paiements, ce qui exclut formellement l'automatisme des reports.

Il conviendra donc désormais, lorsque vous me saisirez de vos propositions tendant au report à l'exercice suivant, d'exposer en détail les motifs qui vous conduisent à demander le report d'un crédit inemployé.

.................... 

Notes

    4L'article 13 concerne les subventions.

Annexes

1 410*/4 REGISTRE A faisant apparaître la situation des autorisations de programme et des crédits de paiement.

1 410*/5 REGISTRE A " BIS " faisant apparaître la situation des autorisations de promesses de subvention et des crédits de paiement.

1 410*/6 MODELE DE FICHE PAR OPERATION.