CIRCULAIRE N° 10673/DEF/DFAJ/AA/2 relative à la communication du dossier du personnel du ministère de la défense en application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905.
Du 22 juillet 1985NOR
PRÉAMBULE.
La juridiction administrative, traditionnellement soucieuse du respect des droits de la défense, considéré comme un principe général du droit, a été amenée à annuler, à plusieurs reprises, des décisions relatives à la situation des fonctionnaires civils ou militaires prises sans que les intéressés aient pu avoir communication de leur dossier, comme le prévoit l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 (BOR/M, p. 195), ainsi rédigé :
« Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et de tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté. » |
Le juge a notamment sanctionné :
le refus exprès de communiquer le dossier ;
le fait que l'intéressé n'ait pas été à même (par exemple : faute de temps) de demander la communication de son dossier ;
le fait que la décision ait été prise immédiatement après la communication du dossier, sans que l'intéressé ait eu le temps de présenter éventuellement sa défense.
L'article 30 de la loi 72-662 du 13 juillet 1972 (BOC/SC, p. 784) portant statut général des militaires fait expressément référence à l'article 65 de la loi du 22 avril 1905ANNEXE II
De son côté, l'article 19 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 (BOC, p. 4545) portant droits et obligations des fonctionnaires rappelle qu'un fonctionnaire soumis à une procédure disciplinaire a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et que l'administration doit l'informer de son droit à communication du dossier (ANNEXE I, § A).
Par conséquent, il convient d'attirer l'attention des autorités compétentes pour prendre une des décisions visées par la loi de 1905, sur les graves inconvénients qui résultent des annulations consécutives à l'inobservation de l'article 65 cité ci-dessus : cette inobservation peut avoir pour conséquence, le cas échéant, l'obligation de reconstituer la carrière des intéressés, voire le versement par l'État d'indemnités d'un montant souvent élevé.
Tel est l'objet de la présente circulaire qui a pour but essentiel de préciser les procédures à suivre par ces autorités lors de la communication, en application de l'article 65, de leur dossier individuel aux personnels du ministère de la défense.
Par ailleurs, il convient de rappeler à tous les responsables qu'il existe, à côté des procédures de communication du dossier individuel décrites dans ce document, une autre procédure plus générale de communication du dossier. Cette communication peut, en effet, intervenir également, sur simple demande de l'intéressé (1), au titre de l'article 6bis de la loi 78-753 du 17 juillet 1978 (BOC, p. 3463) portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui donne à toute personne qui le demande un droit d'accès général aux documents de caractère nominatif le concernant ANNEXE III.
Les modalités de communication du dossier individuel sur simple demande sont contenues dans l'instruction ministérielle générale sur la communication de documents administratifs et de renseignements.
Depuis l'arrêt Pelletier du conseil d'État du 27 février 1982 qui a admis implicitement l'exercice du droit à photocopie, tiré de la loi du 17 juilet 1978, dans le cadre de la loi du 22 avril 1905, toute personne bénéficiant des dispositions de l'article 65 peut demander, durant la consultation de son dossier individuel, à l'autorité procédant à la communication, détentrice provisoire du dossier, la délivrance en un seul exemplaire et à titre onéreux de copies de pièces de ce dossier selon la procédure prévue aux articles 4 et 7 de la loi du 17 juillet 1978 et à l'article IV-2° de la circulaire FP/1430 du 05 octobre 1981 (BOC, p. 5165)ANNEXE III.
Les modalités de recouvrement des frais de copie sont réglées par la circulaire 12-863 /DEF/DSF/CC/I du 29 juillet 1982 (BOC/PA, p. 2644).
Ce droit à photocopie ne peut faire l'objet, en cas de refus de l'administration, d'un recours direct devant les tribunaux. Un tel refus, intervenant dans le cadre de la loi de 1905, est en effet considéré par la jurisprudence comme une mesure préparatoire de la décision, non détachable de la procédure en cours. Il ne peut, par conséquent, être déféré directement devant les juridictions, mais seulement comme moyen à l'appui d'un recours contre la décision finale de l'administration.
1. Domaine d'application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905.
1.1. Cas généraux.
Il s'agit des trois mesures visées par la loi de 1905.
1.1.1. Le retard dans l'avancement à l'ancienneté.
Cette mesure qui touche uniquement les fonctionnaires civils consiste à majorer la durée de service requise pour accéder d'un échelon à l'échelon supérieur.
1.1.2. La mesure disciplinaire.
Son application est générale pour les quatre groupes de sanctions disciplinaires prévus par l'article 66 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 (2) portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État (ANNEXE I, § B).
Elle est également générale pour :
les ouvriers du ministère de la défense, en fonction des dispositions de l'article premier du décret no 70-209 du 12 mars 1970 (BOC/SC, p. 290) portant modification des décrets fixant leur régime statutaire (ANNEXE I, § C) ;
les ouvriers auxiliaires et temporaires de la défense, conformément à l'article premier de l'instruction no 45837/DN/DPC/CRG du 31 mai 1972 (BOC/SC, p. 665) relative au régime disciplinaire de ces personnels (ANNEXE I, § D) ;
les autres agents du ministère de la défense, notamment ceux auxquels s'appliquent les dispositions de l'article 23 du décret 49-1378 du 03 octobre 1949 (3) fixant le statut des agents sur contrat (ANNEXE I, § E).
En revanche, pour les militaires, elle ne s'applique pas aux punitions disciplinaires prévues par le règlement de discipline générale (avertissement, blâme, réprimande, consigne et arrêts), mais elle s'applique aux sanctions professionnelles et statutaires prévues aux articles 27, 48 et 91 du statut général des militaires ANNEXE II.
1.1.3. Le déplacement d'office :
Son application est la source de nombreux contentieux :
1.1.3.1.
En ce qui concerne le personnel civil.
Pour les fonctionnaires, le déplacement d'office constitue une mesure disciplinaire prévue à l'article 66 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 citée ci-dessus et donne donc droit à la communication du dossier.
Pour les autres personnels civils, tout changement de résidence ou d'emploi sans accord de l'intéressé donne également droit à communication du dossier.
1.1.3.2.
En ce qui concerne les militaires, l'aptitude à servir en tout temps et en tout lieu rappelée par le statut général des militaires et la paralysie qu'entraînerait la communication du dossier de tous les officiers et sous-officiers mutés chaque année a amené le conseil d'État à faire une différence entre, d'une part, les mutations manifestement destinées à répondre aux besoins du service, c'est-à-dire les mutations programmées ou celles destinées à remplir d'urgence un emploi devenu inopinément vacant, et, d'autre part, les mutations prononcées en considération de faits personnels à la personne mutée. La règle de la communication du dossier est appliquée dans ce dernier cas seulement.
1.1.3.3.
Pour tous les personnels civils ou militaires, les mesures prises en considération de la personne sont celles provoquées par des faits personnels à l'intéressé, rendant souhaitable son éviction du poste occupé, sans que ces faits présentent nécessairement le caractère d'une faute, et même si la mesure n'est pas qualifiée de sanction.
Entrent, par exemple, dans cette catégorie les mesures prises d'office en tenant compte :
de l'insuffisante manière générale de servir de l'intéressé ;
de ses difficiles relations avec ses supérieurs, ses collègues ou ses subordonnés ;
de ses difficiles rapports avec d'autres services ou autorités ou avec le public ;
de son manque d'aptitude à l'emploi considéré, compte tenu des qualités particulières éventuellement exigées pour celui-ci.
En résumé, la loi est applicable chaque fois que la mutation aura été provoquée par la volonté de l'administration d'écarter l'un de ses agents d'un emploi où sa présence est jugée inopportune.
En tout état de cause, la juridiction administrative recherchera souverainement si le déplacement d'office a ou non été prononcé pour des motifs liés à la personne de l'intéressé.
1.2. Cas particuliers.
1.2.1. Mise à la retraite d'office pour aptitude physique insuffisante.
La mise à la retraite d'office d'un militaire de carrière, pour aptitude physique insuffisante prévue par l'article 70 du statut général des militaires ANNEXE II, donne lieu à la communication préalable du dossier.
1.2.2. Cas des officiers généraux.
Entre dans le champ d'application de la loi de 1905 le placement d'office d'un officier général en situation de disponibilité spéciale ou son admission d'office dans la deuxième section qui constituent des mesures prises en considération de la personne.
1.2.3. Abandon de poste.
En revanche, la jurisprudence du Conseil dÉtat dispense l'administration de communiquer son dossier à l'intéressé lorsque celui-ci refuse d'occuper le poste qui lui est assigné ou abandonne le poste qu'il occupe, la radiation des cadres ne constituant plus alors qu'une simple constatation de la rupture des liens, du fait même de l'agent, entre celui-ci et l'État, rupture le plaçant automatiquement en dehors du champ d'application de la loi (arrêts Gicquel et Yaffi du Conseil d'État en date du 21 avril 1950 et du 27 février 1981).
2. Procédure.
2.1. Procédure générale.
Lorsqu'une des mesures visées à l'article premier ci-dessus est envisagée, l'administration doit en informer l'intéressé par écrit. Cette notification est accompagnée d'une mention indiquant les date et lieu où celui-ci peut prendre, s'il le désire, communication de son dossier.
Le dossier est communiqué à l'intéressé lui-même et non à une personne le représentant. Cependant lorsque la présence d'un défenseur est expressément autorisée par un texte particulier (par exemple, en cas de procédure juridictionnelle, de conseil de discipline, de conseil d'enquête ou de commission particulière en matière de sanctions professionnelles), le défenseur peut assister à cette communication conformément à la réglementation applicable au cas considéré et prendre lui aussi connaissance du dossier, sans que soit remise en cause la règle de la communication personnelle.
Il est possible à l'intéressé de prendre, au moment de la communication, les notes jugées indispensables à l'exercice de sa défense.
L'intéressé doit signer une déclaration de prise de connaissance de son dossier attestant l'accomplissement de cette formalité. Cette déclaration, capitale en raison de la force probante qui s'y attache, contient la liste des pièces communiquées et est enregistrée et classée au dossier communiqué.
Au cas où l'intéressé refuserait de signer ce document, l'autorité ayant procédé à la communication établit immédiatement un compte rendu qui est enregistré et classé dans les mêmes conditions que la déclaration de prise de connaissance.
Un délai, qui ne peut être fixé par voie réglementaire, mais qui sera souverainement apprécié par la jurisprudence administrative éventuellement saisie, devra séparer la communication du dossier de la prise effective de la décision ; ce délai doit permettre à l'intéressé de présenter toutes observations utiles à sa défense.
2.2. Procédures particulières.
Il ressort de la jurisprudence du Conseil d'État (4) que la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, et notamment son article 6 bis, a pour objet de faciliter de manière générale l'accès des personnes qui le demandent aux documents de caractère nominatif les concernant et non de modifier les règles particulières qui régissent la procédure disciplinaire ou qui en découlent.
Par conséquent, restent applicables aux militaires les procédures particulières relatives aux sanctions statutaires et professionnelles qui font l'objet des textes réglementaires suivants :
1. Le décret 74-385 du 22 avril 1974 (BOC, p. 1151), modifié par le décret no 78-716 du 28 juin 1978, et l'instruction no 21-400/DEF/DAJ/FM/1 du 9 octobre 1978 (BOC, p. 4085) sur les conseils d'enquêtes en matière de sanctions statutaires.
2. Le décret 79-1088 du 07 décembre 1979 (BOC, p. 5295)et l' instruction 21-400 /DEF/DAJ/FM/1 du 18 novembre 1980 (BOC, p. 4119) sur les commissions particulières en matière de sanctions professionnelles.
3. Contenu du dossier.
3.1. Principe.
Conformément à l'article 19 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 (ANNEXE I, § A), à l'article premier du décret 84-961 du 25 octobre 1984 (BOC, p. 6360) relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'État (ANNEXE I, § F), et à la jurisprudence du Conseil d'État, le dossier doit être communiqué dans son intégralité aux personnels civils et militaires du ministère.
La composition du dossier est régie pour les fonctionnaires par l'article 18 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 (ANNEXE I, § A), et par l'article 36 de la loi portant statut général des militaires ANNEXE II pour les militaires.
Ce principe a pour conséquences :
l'annulation de la décision administrative en cas de communication d'un dossier incomplet (arrêt Benhamou du Conseil d'État en date du 23 février 1968) ;
la possibilité pour la personne concernée, dès qu'elle connaît l'existence de documents supplémentaires versés au dossier, d'en demander la communication (arrêt Breton du Conseil d'État en date du 13 mai 1981).
Cependant cette règle de communication de toutes les pièces comporte certaines exceptions.
3.2. Exceptions.
Le Conseil d'État, dans un avis exprimé en assemblée générale le 10 juillet 1980, a estimé que :
… « doivent être exclus de toute communication les documents contenus dans un dossier de fonctionnaire lorsque cette communication est interdite soit par une disposition expresse de la loi, soit en vertu des principes de l'ordre public français. Tel est, notamment, le cas :
1. De documents à l'égard desquels l'autorité compétente croit devoir affirmer que leur divulgation, même opérée sous les garanties et dans les formes juridictionnelles, est exclue par les nécessités de la défense nationale…
2. De documents couverts par le secret médical…
3. De documents mettant en cause le respect de la vie privée…
Trois conséquences importantes peuvent être tirées de cet avis :
a). Certaines pièces ne sont pas communicables. Il s'agit :
des pièces couvertes par l'un des trois niveaux du secret de défense : confidentiel-défense, secret-défense, très secret-défense (5),
des bulletins n° 2 du casier judiciaire qui ne sont délivrés qu'aux administrations, aux organismes et aux autorités déterminés par les articles 776 et R. 79 du code de procédure pénale.
b). Les passages éventuels portant atteinte dans les documents au secret de la vie privée des tiers qui y seraient nommés ne peuvent être également communiqués.
c). Enfin, les documents médicaux ne peuvent être communiqués que par l'intermédiaire d'un médecin désigné à cet effet par l'intéressé (Article 6 bis de la loi du 18 juillet 1978 cité à l'annexe III ci-après).
3.3. Précautions particulières à prendre à l'égard des documents couverts par le secret de défense.
Les documents couverts par le secret de défense ne sont pas communicables (voir § 32 ci-dessus).
Pour éviter que cette exclusion de communication ne soit la source d'éventuelles difficultés avec les juridictions, il importe que les pièces du dossier individuel qui sont classifiées, c'est-à-dire couvertes par le secret de défense, et notamment par la mention « confidentiel-défense », entrent bien dans le champ d'application des articles 4 et 5 du décret no 81-514 du 12 mai 1981 (BOC, p. 2373) relatif à l'organisation de la protection des secrets et des informations concernant la défense nationale et la sûreté de l'État ANNEXE IV.
À cet effet, l'instruction ministérielle no 981/DR du 13 mars 1984 (n.i. BO)relative à la protection des informations protégées ne relevant pas du secret de défense précise, dans son article III, que la mention de classification « confidentiel-défense » doit être réservée aux seules informations dont la divulgation pourrait porter atteinte à la défense nationale ou à la sûreté de l'État et que les autres informations dont la confidentialité est à protéger doivent recevoir une mention de protection de « confidentialité spécifique », notamment la mention « confidentiel-personnel » qui est réservée aux informations relatives à la vie privée ou professionnelle des personnels civils et militaires du ministère.
Par conséquent, l'insertion de documents classifiés dans un dossier individuel doit être exceptionnelle et correspondre réellement à une nécessité, alors que l'utilisation de la mention de protection « confidentiel-personnel » qui limite le nombre des personnes ayant besoin de connaître les informations confidentielles relatives à la vie privée ou professionnelle doit constituer la règle habituelle à suivre dans le domaine de la protection des documents constitutifs d'un dossier individuel.
Enfin, toute procédure résultant de la loi du 22 avril 1905 fondée sur un document couvert par le secret de défense (document qui ne peut être communiqué ni à l'intéressé, ni à son défenseur, ni au juge) est soumise dans les plus brefs délais à l'autorisation préalable du ministre de la défense (sous-direction des bureaux du cabinet, bureau correspondance et discipline générales) par l'intermédiaire des autorités hiérarchiques de la personne concernée.
3.4. Motivation des refus de communication.
À toute demande d'explication de l'intéressé sur les pièces (ou parties de pièces) non communicables de son dossier (voir § 32 ci-dessus), il faut opposer l'article 4 de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 (BOC, p. 3098), modifiant la loi 78-753 du 17 juillet 1978 , relative à la motivation des actes administratifs qui interdit la motivation des refus de communication des faits couverts par le secret ANNEXE IV, en précisant la nature du secret permettant de se prévaloir de cet article 4.
4. Dispositions diverses.
4.1.
L'exécution rigoureuse des prescriptions contenues aux articles II et III ci-dessus a pour objet de réduire les risques de recours en la matière.
Cette préoccupation s'inscrit dans les objectifs du gouvernement tendant à prévenir les contentieux inutiles, à améliorer les relations entre l'État et ses agents, ainsi qu'à clarifier l'action administrative.
4.2.
Seule des circonstances exceptionnelles (temps de crise ou de guerre, par exemple) peuvent dispenser l'administration d'appliquer la loi 22 avril 1905.
4.3.
En cas de difficultés particulières (cas d'extrême urgence ou d'éloignement géographique très important, par exemple), ne permettant pas de communiquer immédiatement la totalité du dossier (difficultés dont le bien-fondé devra toujours être justifié) l'administration peut, dans un premier temps, ne communiquer à l'intéressé que le dossier de l'affaire, à charge pour elle de communiquer ultérieurement, dès que possible, le dossier individuel complet.
4.4.
Pour accélérer la procédure de communication du dossier, les services compétents organiseront la tenue des dossiers individuels qu'ils détiennent de telle façon que les documents non communicables au titre du paragraphe 32 ci-dessus puissent être facilement distingués des documents communicables de plein droit.
4.5.
La présente circulaire abroge la note d'information n° 802/DEF/DAJ/CX/1 du 15 février 1983 (n.i. BO).
Le ministre de la défense,
Charles HERNU.
Annexes
ANNEXE I.
Contenu
A) Extrait de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (titre 1er du statut général des fonctionnaires).
Art. 2
La présente loi s'applique aux fonctionnaires civils des administrations de l'État… et de leurs établissements publics…
Art. 18
Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité.
Il ne peut être fait état dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé.
Art. 19
Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination.
Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que l'avertissement ou le blâme ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté.
L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés.
Contenu
B) Extrait de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État (titre II du statut général des fonctionnaires).
Art. 66
Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes.
Premier groupe :
l'avertissement ;
le blâme.
Deuxième groupe :
la radiation du tableau d'avancement ;
l'abaissement d'échelon ;
l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ;
le déplacement d'office.
Troisième groupe :
la rétrogradation ;
l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de six mois à deux ans.
Quatrième groupe :
la mise à la retraite d'office ;
la révocation.
Contenu
C) Extrait du décret no 70-209 du 12 mars 1970 portant modification des décrets fixant le régime statutaire des ouvriers du ministère de la défense nationale.
Art. 1er
Les sanctions dont sont passibles les ouvriers du ministère de la défense nationale sont les suivantes :
l'avertissement ;
l'abaissement temporaire de un à trois échelons pendant une période allant de un à trois mois ;
la mise à pied pour une durée ne pouvant excéder quinze jours ;
l'abaissement de un à trois échelons ;
le congédiement exclusif de toute indemnité de préavis ou de licenciement :
sans suspension des droits à pension ;
avec suspension des droits à pension.
Contenu
D) Extrait de l'instruction no 45-837/DN/DPC/CRG du 31 mai 1972 relative au régime disciplinaire des ouvriers auxiliaires et temporaires de la défense nationale.
Art. 1er
Les sanctions dont sont passibles les ouvriers auxiliaires et temporaires de la défense nationale sont les suivantes :
l'avertissement ;
l'abaissement temporaire de un à trois échelons pendant une période de cinq jours à trois mois ;
la mise à pied pour une durée ne pouvant excéder quinze jours ;
l'abaissement définitif de un à trois échelons ;
le congédiement exclusif de toute indemnité de préavis ou de licenciement.
Contenu
E) Extrait du décret 49-1378 du 03 octobre 1949 fixant le statut des agents sur contrat de la défense nationale.
Art. 23
Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents sur contrat sont les suivantes :
1. L'avertissement.
2. Le blâme avec inscription au dossier.
3. La mise à pied temporaire avec une retenue de salaire d'une durée maximum de huit jours.
4. La rétrogradation d'échelon.
5. Le congédiement sans indemnité de licenciement.
Contenu
F) Extrait du décret 84-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'État.
Art. 1er
L'administration doit dans le cas où une procédure disciplinaire est engagée à l'encontre d'un fonctionnaire informer l'intéressé qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et de tous les documents annexes et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix.
Les pièces du dossier et les documents annexes doivent être numérotés.
ANNEXE II. Extrait de la loi 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires.
ANNEXE III.
A) Extrait de la loi 78-753 du 17 juillet 1978 (modifiée par la loi 79-587 du 11 juillet 1979 ) portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public.
ANNEXE IV.
Contenu
A) Extrait de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 (modifiant la loi no 78-753 du 17 juillet 1978) relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.
Art. 4
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Les dispositions de la présente loi ne dérogent pas aux textes législatifs interdisant la divulgation ou la publication de faits couverts par le secret.
Contenu
B) Extrait du décret no 81-514 du 12 mai 1981 relatif à l'organisation de la protection des secrets et des informations concernant la défense nationale et la sûreté de l'État.
Art. 4
La mention très secret-défense est réservée aux informations dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale et à la sûreté de l'État et qui concernent les priorités gouvernementales en matière de défense.
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Art. 5
La mention secret-défense est réservée aux informations dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale et à la sûreté de l'État.
La mention confidentiel-défense est réservée aux informations qui ne présentent pas en elles-mêmes un caractère secret mais dont la connaissance, la réunion ou l'exploitation peuvent conduire à la divulgation d'un secret intéressant la défense nationale et la sûreté de l'État.
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