1. Préambule.

1.1. Typologie des contrôles.

1.1.1. Surveillance administrative et technique.

Dispositif mis en œuvre par les différents niveaux hiérarchiques afin de disposer d'une connaissance, estimée raisonnable et suffisante, de l'atteinte des objectifs assignés à un organisme subordonné, de l'optimisation des moyens engagés par ce dernier et de l'application de la réglementation en vigueur.

La surveillance administrative et technique (SAT) est un des éléments constitutifs du système de contrôle hiérarchique interne.

1.1.2. Audit.

Audit interne : fonction indépendante, exercée au sein même d'un organisme, d'évaluation ponctuelle ou périodique des structures, procédures et activités.

Audit externe : mission ponctuelle, assurée par une structure extérieure, d'écoute, d'examen et de vérification de la conformité aux règles de droit ou de gestion, d'une opération, d'une activité ou de la situation générale d'un organisme.

Sous certaines conditions, l'audit externe, a contrario de l'audit interne, peut constituer une modalité pratique d'exercice de la surveillance administrative et technique.

2. Finalité de la surveillance administrative et technique.

2.1. Finalité générale.

Modalité d'exercice du contrôle hiérarchique interne, la surveillance administrative et technique doit permettre au directeur central du service d'infrastructure de la défense, autorité responsable devant le ministre de la défense de l'administration du service, d'obtenir une assurance raisonnable d'atteinte des objectifs suivants :

• conformité des actes d'administration et de gestion aux lois et règlement encadrant l'action du service d'infrastructure de la défense ;

• optimisation des ressources humaines, matérielles et financières allouées au service d'infrastructure de la défense pour l'accomplissement de sa mission.

La surveillance administrative et technique consiste donc à :

• vérifier l'efficacité, l'opportunité et la régularité des actions conduites par l'ensemble des organismes relevant du service d'infrastructure de la défense ;

• apprécier à la fois les résultats obtenus et les moyens mis en œuvre pour les obtenir.

2.2. Contrôle de régularité.

Le contrôle de régularité vise à s'assurer de la conformité des actes administratifs et techniques aux lois et règlements multiples encadrant l'action du service d'infrastructure de la défense et notamment à l'ensemble des textes normatifs ressortissant :

• à la réglementation relative à la comptabilité et aux finances publiques ;

• au code des marchés publics ;

• au code du domaine de l'État ;

• au code de l'urbanisme ;

• au code de la construction et de l'habitation ;

• au code du travail ;

• au code de l'environnement ;

• au code de la santé publique ;

• au code de la sécurité sociale.

Ce contrôle est étendu à l'ensemble des textes normatifs, instructions, circulaires, protocoles ou mémentos :

• précisant, au sein du ministère de la défense, les dispositions législatives et réglementaires précitées ;

• fixant, au sein du ministère de la défense, les règles générales de gestion et d'administration de l'infrastructure définissant les relations du service d'infrastructure de la défense avec la direction de la mémoire du patrimoine et des archives (DMPA) et les attributaires ;

• réglementant la tenue des différentes comptabilités des matériels.

Il s'applique également à l'ensemble des dispositions normatives internes, guides méthodologiques, guides techniques, normes techniques, directives administratives et techniques, recommandations techniques, notices techniques... approuvés sous l'autorité du directeur central.

Ce contrôle de régularité complète ainsi, s'agissant des questions administratives et financières, celui exercé par les ordonnateurs secondaires du service, de par leurs attributions propres.

2.3. Contrôle d'opportunité.

Le contrôle d'opportunité vise à s'assurer de la bonne adéquation des décisions prises et des choix opérés, notamment en terme de priorités et d'urgence, par le directeur de l'organisme considéré.

Ces contrôles portent notamment sur l'ensemble des décisions prises et des choix opérés par le directeur dans les domaines suivants :

• passation et gestion des marchés publics ;

• assistance au commandement et aux formations soutenues ;

• gestion technique et administrative du domaine immobilier ;

• maîtrise d'ouvrage ;

• maîtrise d'œuvre ;

• ordonnancement des crédits.

Ce contrôle s'opère également sur l'ensemble des décisions prises et des choix opérés dans les domaines suivants :

• organisation interne ;

• gestion et administration du personnel ;

• gestion et administration des ressources financières allouées au service au titre de son fonctionnement courant ;

• gestion et comptabilité des matériels mis à la disposition du service d'infrastructure de la défense ou réalisés par ce dernier pour l'accomplissement de sa mission.

Dans l'hypothèse où le contrôle de régularité aurait mis en exergue une situation de non-conformité, le contrôle en opportunité devra permettre d'apprécier les motifs ayant conduit le directeur à s'écarter de la norme :

• organisation interne non conforme aux directives données par la direction centrale ;

• non-application d'une directive générale ou particulière...

2.4. Contrôle d'efficacité et d'efficience.

Le contrôle d'efficacité vise à mesurer le degré d'atteinte des différents objectifs assignés à l'organisme considéré. Il se complète d'un contrôle d'efficience qui vise à apprécier les résultats obtenus et les prestations servies en regard des moyens de toute nature mis en œuvre.

Il implique qu'une appréciation soit portée, par l'autorité exerçant la SAT, sur l'adéquation mission assignée - moyens consentis.

3. Champ d'application de la surveillance administrative et technique.

3.1. Organismes assujettis à la surveillance administrative et technique.

Sont assujettis à la surveillance administrative et technique relevant de la responsabilité du directeur central du service d'infrastructure de la défense, les organismes suivants :

• le service technique des bâtiments, fortifications et travaux ;

• les directions régionales du génie ;

• les établissements du génie ;

• les directions des travaux outre-mer ou à l'étranger ;

• le service technique des travaux immobiliers et maritimes ;

• les directions des travaux maritimes.

Les visites de surveillance administrative et technique (VSAT) pour les services locaux constructeurs (SLC) et les détachements en opérations extérieures feront l'objet de directives particulières.

Les services spéciaux des bases aériennes (SSBA) et les directions départementales de l'équipement ne dépendent pas hiérarchiquement de la direction centrale du service d'infrastructure de la défense. Ils n'entrent donc pas dans le champ de la présente instruction mais font l'objet d'un contrôle à deux niveaux : contrôle hiérarchique interne et contrôle du conseil général des ponts et chaussées (CGPC).

3.2. Activités assujetties à la surveillance administrative et technique.

Sont assujetties, dans leur ensemble, à la surveillance administrative et technique du service d'infrastructure de la défense, les activités :

• concourant à l'exercice des attributions du service d'infrastructure de la défense ;

• relevant du fonctionnement interne des organismes susvisés.

4. Modalités d'exercice.

4.1. Autorités chargées d'exercer les actes de surveillance administrative et technique.

La surveillance administrative et technique du service d'infrastructure de la défense relève de la seule responsabilité du directeur central.

Les actions nécessaires à l'exercice de cette responsabilité peuvent être mises en œuvre :

• de plein droit par le directeur central qui peut prendre, en la matière, toute initiative qu'il juge utile ;

• par le biais de délégations générales, personnelles et exercées « intuitu personae » et qui, à ce titre, deviennent caduques en cas de cessation de fonctions soit du délégant, soit du délégataire.

Les délégations peuvent être consenties :

• au directeur central adjoint de la direction centrale du service d'infrastructure de la défense pour le service technique des bâtiments, fortifications et travaux (STBFT), le service technique des travaux immobiliers et maritimes (STTIM), les directions régionales du génie, les directions des travaux maritimes ainsi que les directions de travaux outre-mer et à l'étranger ;

• aux directeurs régionaux du génie pour les établissements du génie qui leur sont subordonnés.

Ces autorités délégataires sont assistées, notamment pour la réalisation des visites de surveillance administrative et technique, par des experts fonctionnels désignés pour chaque mission (cf. point 4.2.3).

L'autorité à laquelle est consentie une telle délégation représente l'autorité délégante et, à ce titre, prescrit, en son nom, les mesures correctrices immédiates et, en particulier, les mesures conservatoires nécessaires à la préservation des personnes et des ressources financières et matérielles.

L'autorité délégante peut, en dehors même de cette délégation, faire réaliser, pour son compte, tous les contrôles qu'elle estimerait nécessaire, dans l'un quelconque des organismes assujettis à la présente instruction, par un ou des cadres de la direction centrale du service d'infrastructure de la défense dans le cadre d'une lettre de mission définissant précisément le champ d'investigation de la mission.

L'autorité délégataire est alors informée du déclenchement de cette mission auquel il doit apporter toute l'assistance requise. Il est également informé des résultats de cette enquête et des suites, éventuellement disciplinaires, que le directeur central entend y voir donner.

4.2. Modes d'action.

4.2.1. Typologie des actions de contrôle.

L'exercice de la surveillance administrative et technique est continue et s'effectue :

• sur pièces, à partir des documents administratifs, comptables et techniques de toute nature émanant de l'organisme concerné ;

• sur place, au travers de visites de surveillance administrative et technique.

4.2.1.1. Contrôle sur pièces.

La surveillance administrative et technique est exercée, au quotidien dans le cadre de leurs attributions par les différents services de la direction centrale du service d'infrastructure de la défense (DCSID), des DRG et des directions des travaux maritimes (DTM).

La surveillance administrative s'exerce donc au travers de l'examen des documents de tout type afférents à la passation et à la gestion des marchés, à l'ordonnancement et à l'exécution des dépenses, à l'administration du domaine immobilier et à la gestion des ressources humaines, matérielles et financières allouées à l'organisme contrôlé.

La surveillance technique s'exerce, elle aussi, au travers de l'examen des documents de tout type afférents à la conduite des opérations d'infrastructure (programme, avant-projets...) transmis pour approbation. Ces contrôles sur pièces supposent, de la part de l'autorité délégante ou délégataire, un minimum de formalisation permettant, d'une part, de justifier de la continuité et de la pertinence de la surveillance administrative et technique, d'autre part, d'assurer l'indispensable complémentarité des contrôles opérés sur pièce et sur place.

4.2.1.2. Contrôles sur place.

Les contrôles sur place sont réalisés à l'occasion de VSAT programmées ou inopinées.

Ces dernières sont conduites, à l'initiative de l'autorité délégante et/ou délégataire, lorsque les contrôles opérés sur pièces et en continu mettent en évidence des dysfonctionnements récurrents ou particulièrement graves nécessitant, d'une part, des investigations complémentaires, d'autre part, des mesures correctives ou conservatoires immédiates.

Les VSAT comportent, si nécessaire, des contacts avec les échelons régionaux ou locaux du commandement et des visites de chantier durant lesquelles sont notamment contrôlés la certification du service fait, les dispositions adoptées en matière de qualité et le respect des normes.

4.2.2. Directive annuelle.

À partir du bilan dressé à l'issue de l'exercice antérieur, la DCSID élabore une directive annuelle destinée à guider l'action de l'autorité délégataire.

Cette directive annuelle fixe ainsi les axes d'effort prioritaires, définit les actions de vérifications dont la réalisation est obligatoire et propose, en complément, une liste d'actions de vérifications facultatives dont l'exécution est laissée à la diligence de l'autorité délégataire.

4.2.3. Organisation des visites de surveillance administrative et technique.

4.2.3.1. Planification.

Lorsque aucune raison impérieuse ne justifie un contrôle inopiné, la VSAT fait obligatoirement l'objet d'une programmation sur la base des périodicités suivantes :

• STBFT, DRG, directions de travaux (DT), STTIM, DTM : cycle triannuel ;

• EG : cycle annuel.

4.2.3.2. Préparation.

Les VSAT sont préparées en tenant compte des particularités de l'organisme concerné et des caractéristiques de son activité. Un travail de recherche est réalisé sur pièces, à partir :

• du dernier rapport de VSAT ;

• des anomalies éventuellement relevées depuis la dernière VSAT dans les documents administratifs et techniques transmis ;

• des indicateurs recueillis dans le cadre de la démarche de pilotage et de contrôle de gestion.

Cet ensemble de données permet aux experts fonctionnels désignés pour la VSAT de sélectionner les domaines à examiner en détail et de renforcer l'efficacité de leur action sur place. Les contrôles portent en priorité sur les activités et domaines pour lesquels :

• les risques de situation de non-conformité sont les plus élevés ;

• les dysfonctionnements constatés dans le passé sont les plus graves ou les plus nombreux.

Le nombre et la qualité des experts fonctionnels sont déterminés en fonction de la nature de l'organisme et de celle des actions de contrôle retenues lors de la phase préparatoire.

Aucun travail préparatoire n'est, en principe, demandé à l'organisme contrôlé.

4.2.3.3. Exécution.

Les experts fonctionnels effectuent leurs vérifications soit de manière exhaustive, soit par sondage, en fonction des risques qu'ils ont évalués.

Les faits importants sont validés et recoupés par des entretiens approfondis ainsi que par l'étude des indicateurs de pilotage internes à l'organisme.

Les experts peuvent, à tout moment, émettre les recommandations qu'ils estiment nécessaires. Ils profitent de leur mission pour :

• conseiller le personnel dans leur domaine de compétence ;

• informer le personnel des travaux en cours dans leur domaine fonctionnel ;

• relever les éventuels besoins en formation, information, adaptation des structures, outils et proches ;

• relever les éventuelles initiatives locales dont la généralisation pourrait s'avérer opportune.

4.2.3.4. Restitution des constats.

Les résultats de la VSAT sont présentés oralement à la fin de la mission au cours d'une réunion sur place, en présence du directeur de l'organisme contrôlé. Cette restitution permet, d'une part, de faire connaître rapidement aux principaux responsables de l'organisme les principaux dysfonctionnements constatés, d'autre part, de formuler les recommandations dont l'application apparaît la plus urgente.

Les VSAT programmées donnent lieu à la rédaction d'un rapport faisant apparaître :

• pour chaque domaine contrôlé :

  • les constats les plus significatifs, qu'il s'agisse des points faibles ou des points forts décelés ;

• les causes présumées ou constatées des dysfonctionnements relevés ;

• les recommandations d'optimisation formulées assorties d'une priorisation et d'un calendrier prévisionnel de réalisation ;

• si l'urgence le nécessite, les actions correctives ou de sauvegarde à appliquer dans un délai prescrit assorti de l'obligation de transmission d'un compte rendu d'exécution ;

• pour l'ensemble de l'organisme d'une synthèse générale permettant d'apprécier globalement :

  • l'opportunité des choix opérés par le directeur ;

  • la régularité de l'action conduite par l'organisme contrôlé ;

  • l'efficacité et l'efficience de cet organisme.

Le projet de rapport est transmis au directeur de l'organisme contrôlé auquel est fixé un délai pour l'exercice de son droit de réponse. Le rapport définitif éventuellement amendé des observations ainsi formulées et signé par l'autorité délégataire et adressé, pour attribution, à l'organisme concerné et, à titre de compte rendu, à l'autorité délégante.

Les VSAT non programmées donnent lieu à la rédaction d'un rapport spécial de surveillance administrative et technique établi soit en cas d'erreurs ou de manquements graves, soit en cas de refus de se conformer à des observations faites antérieurement. Ce rapport est immédiatement transmis à l'autorité délégante.

4.2.3.5. Suivi des recommandations formulées.

Dans un délai maximal de six mois après la réalisation de la VSAT, le directeur de l'organisme contrôlé adresse à l'autorité délégataire un bilan faisant ressortir :

• la suite donnée aux recommandations formulées ;

• les actions entreprises ou envisagées pour résoudre les dysfonctionnements relevés ;

• les nouveaux développements liés à la situation ;

• les difficultés éventuellement rencontrées.

4.3. Formalisation de l'exercice annuel de surveillance administrative et technique.

4.3.1. Par les autorités délégataires.

En fin d'année civile, chaque autorité délégataire adresse à l'autorité délégante un rapport annuel de surveillance administrative et technique (RASAT) articulé en deux parties distinctes :

• une synthèse générale :

  • présentant les principales actions de contrôle exercées au titre de la SAT ;

  • résumant les principaux constats dressés en terme de régularité, d'opportunité et d'efficacité des organismes contrôlés ;

  • explicitant les principaux points critiques décelés ;

  • appréciant la qualité du contrôle interne exercé au sein des organismes contrôlés ;

• une synthèse, des mêmes éléments, pour chacun des domaines fonctionnels suivants :

  • passation et gestion des marchés publics ;

  • assistance au commandement et aux formations soutenues ;

  • gestion technique et administrative du domaine immobilier ;

  • maîtrise d'ouvrage ;

  • maîtrise d'œuvre ;

  • ordonnancement et comptabilisation des crédits ;

  • gestion et administration du personnel ;

  • gestion et administration des ressources financières allouées au service au titre de son fonctionnement courant ;

  • gestion et comptabilité des matériels (informatique incluse) mis à la disposition du service d'infrastructure de la défense ou réalisés par ce dernier pour l'accomplissement de sa mission...

4.3.2. Par l'autorité délégante.

En fin d'année civile, l'autorité délégante au vu, d'une part, des RASAT qui lui ont été adressés, d'autre part, des résultats des actions de SAT conduites par ses soins, élabore un RASAT global articulé comme indiqué précédemment et qui est transmis au secrétariat général pour l'administration.

5. Texte abrogé.

L'instruction n^o 1803/DEF/DCG/SDAF/BRDP du 3 mars 2004 relative à la surveillance administrative et technique au sein du service du génie est abrogée.