1. Comptabilité administrative.

1.1. Tenue de la comptabilité administrative.

Le décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955 ⁽¹⁾, pris en exécution de l'article 11 (alinéa 1) de la loi du 11 juillet 1953 et portant application du système de la gestion, pose notamment, en son article 7, le principe de la tenue uniforme d'une comptabilité administrative des recettes et des dépenses dans tous les départements ministériels, les règles de cette comptabilité devant être tracées par le ministre des finances.

L'article 7 susvisé reprend sur ce point les dispositions de l'article 1er du décret-loi du 30 octobre 1935 portant réforme de la comptabilité administrative et du contrôle financier. La présente instruction tend à donner des directives générales en vue de la tenue à l'échelon local d'une comptabilité des engagements de dépenses, opération qui doit nécessairement précéder la mise en place ultérieure d'une comptabilité administrative uniforme dans l'ensemble des services de l'Etat.

L'article 7 du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955 définit, par ailleurs, la portée exacte de l'expression «comptabilité administrative». Actuellement, ce terme est souvent opposé à celui de la comptabilité des dépenses engagées et s'applique à la seule comptabilité des ordonnancements. Soulignant les relations étroites qui doivent exister entre les engagements et les ordonnancements, l'article 7 fait figurer la mention de la comptabilité des engagements entre celle des crédits et celle des ordonnancements.

La généralisation du système de la gestion rend indispensables l'institution et le fonctionnement d'une comptabilité administrative susceptible de donner rapidement des indications exactes à tous les stades de l'exécution du budget de l'Etat.

Il ne saurait, toutefois, être question d'envisager l'adoption, dès le 1er janvier 1956, d'une nouvelle comptabilité administrative englobant la situation des crédits, des engagements et des ordonnancements. Il ne semble pas même possible avant cette date de prévoir dans tous ses détails une comptabilité des engagements de dépenses à l'échelon local.

C'est cependant dans le domaine des engagements de dépenses que la nécessité d'une réforme se fait sentir avec la plus grande acuité, car l'engagement constitue l'une des phases essentielles de la dépense publique dont il est le fait générateur et il importe de le maintenir dans les limites tracées par le Parlement pour chacun des chapitres du budget et par les ministres pour chacun des services placés sous leur autorité.

Les enquêtes poursuivies dans les services extérieurs des divers ministères ont démontré que, dans un grand nombre d'administrations, la notion d'engagement de dépenses n'est pas toujours exactement comprise.

Aussi vous êtes invités à appeler l'attention des services extérieurs (services gestionnaires de crédits et ordonnateurs secondaires) relevant de votre autorité sur les termes de la circulaire de mon département 32-2 /B/3 du 18 juin 1953 , où l'engagement de dépense est analysé et défini sous ses deux aspects (juridique et comptable).

L'établissement d'une comptabilité des dépenses engagées englobant l'ensemble des engagements, aussi bien ceux qui émanent des ministres et des fonctionnaires des administrations centrales que ceux contractés par les fonctionnaires des services extérieurs, s'avère donc indispensable.

Il y a lieu, tout d'abord, d'observer qu'un grand nombre de dépenses, bien que mandatées par les ordonnateurs secondaires, se trouvent autorisées spécialement et engagées dans les administrations centrales. A ce titre, les décisions les concernant sont nécessairement visées par le contrôleur des dépenses engagées et la comptabilité des engagements ne doit soulever ici aucun problème.

Au surplus, il est certainement très facile d'individualiser les ordonnances de délégation correspondant à ces engagements, de telle sorte que, lorsqu'une dépense payable sur mandat d'un ordonnateur secondaire est ainsi engagée à l'administration centrale, des ordonnances spéciales soient émises pour déléguer à l'ordonnateur les crédits nécessaires, aucun autre crédit ne devant figurer sur ces ordonnances.

A cet effet, dans leurs demandes de fonds, les ordonnateurs secondaires mentionneront à part les crédits qui doivent leur être délégués pour le paiement de telle ou telle dépense engagée par l'administration centrale.

Les services centraux d'ordonnancement porteront sur ces ordonnances la mention spéciale «Dépense engagée à l'administration centrale» ainsi qu'une référence au numéro de l'engagement correspondant, et le contrôleur des dépenses engagées pourra exercer sur elles un contrôle aussi efficace que sur les ordonnances directes.

Pour les autres dépenses engagées et mandatées à l'échelon local, le bon fonctionnement du système de la gestion postule la généralisation des autorisations d'engagements déjà prévues par l'article 7 du décret du 15 juin 1923 et qui seront désignées désormais sous l'expression de «délégations d'autorisation d'engagement».

En conséquence, pour les dépenses de cette nature, il vous appartiendra, dès le 1er janvier 1956, d'adresser aux ordonnateurs secondaires de votre département, après visa du contrôleur des dépenses engagées et enregistrement dans sa comptabilité, des «délégations d'autorisations d'engagements», dans la limite desquelles devront se maintenir par chapitre et par subdivision de chapitre les engagements à contracter par vos représentants locaux. Dans l'hypothèse où l'ordonnateur secondaire sera distinct du fonctionnaire habilité à souscrire les engagements de dépenses, il y aura lieu de faire parvenir à chacun d'eux un exemplaire desdites «délégations d'autorisations d'engagements». A titre indicatif, vous trouverez ci-annexé un modèle d'imprimé dont vous pourrez vous inspirer pour l'établissement des «délégations d'autorisations d'engagements» ⁽²⁾.

A partir du 1er janvier 1956, les ordonnateurs secondaires seront chargés de tenir une double comptabilité des dépenses engagées:

• 1. Au titre des engagements qu'ils auront pris eux-mêmes dans le cadre des «délégations d'autorisations d'engagements» qui leur auront été adressées ;

• 2. Au titre des engagements contractés à l'administration centrale et correspondant à des dépenses payées sur mandat émis par leurs soins ⁽³⁾.

Vos services sont invités à prendre contact avec MM. les contrôleurs des dépenses engagées, pour arrêter les modalités de fonctionnement de cette comptabilité qui devra être établie selon les idées directrices suivantes:

• 1. En ce qui concerne les engagements contractés dans les services extérieurs, l'ordonnateur secondaire tiendra, pour chaque chapitre et subdivision de chapitre, une comptabilité comportant:

  • l'inscription des «délégations d'autorisations d'engagements» qu'il aura reçues de l'ordonnateur primaire ;

  • l'inscription au jour le jour des engagements qu'il aura effectués ou que les administrateurs compétents auront effectués et dont le mandatement lui incombera ultérieurement.

Il devra fournir périodiquement, au service de l'administration centrale d'où émanent les délégations d'autorisations d'engagements, une situation d'emploi de ces délégations.

Par ailleurs, tout mandat de paiement comportera une référence à cette comptabilité administrative des engagements de dépenses.

Les fonctionnaires qui ont le droit d'engager des dépenses, sans avoir la qualité d'ordonnateur secondaire, notifieront immédiatement toutes les décisions qu'ils prendront à l'ordonnateur secondaire compétent. A cet effet, ils pourront lui adresser un imprimé dont la contexture rappellera la fiche d'engagement utilisée à l'administration centrale.

• 2. Pour les dépenses locales engagées à l'administration centrale, l'ordonnateur secondaire portera, dès réception des ordonnances de délégation spéciales et au vu de la mention «Dépense engagée à l'administration centrale», une inscription dans sa comptabilité des engagements.

  Sur les mandats de paiement devra figurer la même mention distinctive que sur l'ordonnance de délégation correspondante.

  Cette comptabilité locale des engagements définie aux paragraphes 1^o et 2^o précédents sera, à partir du 1er janvier 1956, tenue provisoirement selon les modalités que je vous laisse le soin de préciser en liaison avec le contrôleur des dépenses engagées près votre département, en s'inspirant étroitement, étant donné les courts délais impartis, des pratiques qui peuvent être en vigueur dans vos services.

  Votre attention est appelée sur l'urgence de la diffusion dans vos services extérieurs des instructions dont il s'agit et vous êtes priés de bien vouloir adresser copie en deux exemplaires de ces instructions sous le timbre de la direction du budget, 3e bureau.

  D'autre part, il y aura lieu également, mais seulement dans le courant des premiers mois de l'année 1956, d'étudier quelles réformes et simplifications pourraient être apportées à la comptabilité des ordonnancements.

  Nos services examineront corrélativement les problèmes posés par l'établissement d'une nouvelle comptabilité des crédits.

  Les systèmes mis en œuvre dans les différents départements présenteront sans doute des particularités et ce n'est qu'après quelques mois qu'il sera possible de procéder à un rapprochement des résultats obtenus et de mettre en place dans le courant du deuxième semestre de 1956 une comptabilité arrêtée dans tous ses détails en vue de sa mise en vigueur au 1er janvier 1957.

1.2. Engagements pris sur le budget 1955 et non exécutés au 31 décembre 1955. (4)

.................... 

2. Prescriptions diverses pour l'application du système de la gestion.

2.1. Recettes.

L'article premier du décret du 14 novembre 1955 indique expressément que le budget au titre duquel la recette doit être constatée est celui de l'année de l'encaissement de cette recette par un comptable public.

Il en résulte que toute recette budgétaire encaissée par un comptable au cours d'une année doit en principe recevoir une imputation définitive dans les écritures du trésorier-payeur général ou du comptable principal centralisateur au titre du budget de la même année. En outre, si la recette doit donner lieu, postérieurement à l'encaissement, à l'émission d'un titre de perception, ce titre doit être également établi à la date du 31 décembre et compris à cette date dans la comptabilité administrative de l'ordonnateur de la recette. Il doit en être ainsi notamment pour les recettes encaissées par les régisseurs de recettes jusqu'au dernier jour de l'année.

De même, les recettes budgétaires d'ordre constatées par l'emploi de mandats émis entre le 1er et le 20 janvier sur le budget de l'année précédente doivent faire l'objet d'une imputation définitive dans les écritures complémentaires de la gestion et par conséquent donner lieu à l'émission de titres de perception datés du 31 décembre.

Dans le cas où il serait impossible d'imputer définitivement la recette avant la clôture de la période prévue pour les opérations de régularisation par l'article 3 du décret du 14 novembre 1955, l'imputation définitive devrait bien entendu être donnée par le comptable dans la gestion courante.

2.2. Dépenses effectuées sur ressources affectées.

Pour l'application du dernier alinéa de l'article 2 du décret du 14 novembre 1955, il est précisé que les dépenses imputables sur les crédits du titre VIII: dépenses effectuées sur ressources affectées sont considérées comme des dépenses ordinaires.

2.3. Dépenses effectuées par les régisseurs d'avances.

Les régisseurs d'avances ne pourront effectuer aucun paiement sur les crédits du budget de 1955 après le 31 décembre de cette année.

A cette date, ils arrêteront leur comptabilité et, dans le plus bref délai possible, adresseront au service ordonnateur dont ils relèvent les justifications qu'ils détiennent.

Les ordonnateurs devront prendre des dispositions utiles pour que l'ordonnancement ou le mandatement de régularisation intervienne le 20 janvier suivant au plus tard. Les ordonnancements ou mandatements de régularisation qui, exceptionnellement, ne pourront intervenir avant cette date seront effectués sur les crédits du budget de l'année courante.

Il va de soi que les ordonnateurs devront demander suffisamment à temps le déblocage des crédits correspondant à l'avance pour leur permettre de procéder à l'ordonnancement ou au mandatement des dépenses payées par les régisseurs.

Les comptables sont invités à refuser d'admettre à l'appui des ordonnances ou mandats émis au titre du budget d'une année toutes justifications relatives à des paiements effectués en totalité ou en partie après le 31 décembre de cette année.

La comptabilité des régisseurs étant arrêtée à la date du 31 décembre, des instructions sont données aux comptables pour que les comptes de dépôt de fonds du Trésor ouverts au nom des régisseurs soient crédités dans leur écriture du mois de janvier le jour même du visa des ordonnances ou mandats.

2.4. Apurement des dépenses de nature budgétaire imputées provisoirement à un compte d'attente.

Les écritures des comptables principaux du Trésor font apparaître en solde à des comptes d'attente certaines dépenses de nature budgétaire, qui, pour des raisons diverses n'ont pu être imputées, lors de leur règlement, sur les crédits du budget.

L'attention des ordonnateurs est appelée sur le caractère exceptionnel et provisoire que doivent présenter ces opérations.

Aussi, dans toute la mesure du possible, les ordonnateurs devront procéder, pendant la période du 1er au 20 janvier, à la régularisation de ces dépenses sur les crédits du budget de l'année précédente.

Les comptables sont invités à faire connaître à la direction de la comptabilité publique, après l'arrêté définitif des écritures de la gestion, les motifs pour lesquels les soldes qui apparaîtront à des comptes d'imputation provisoire ne sont pas régularisés.

Il est rappelé à cette occasion qu'en application des dispositions des articles 43 et 44 de la loi de finances du 30 avril 1921, sont nuls et sans valeur obligatoire tous ordres ou instructions prescrivant à des comptables, en dehors des cas prévus par les lois ou par des décrets publiés au Journal officiel, de faire des paiements au titre d'avances à régulariser par ordonnancement ou mandatement ultérieur sur les crédits du budget général de l'Etat. Les comptables doivent refuser d'acquitter de telles dépenses, même sur réquisition de l'ordonnateur ⁽⁵⁾.

2.5. Accord entre les écritures des ordonnateurs et celle des comptables. (6)

Les écritures du mois de décembre devront être arrêtées par les ordonnateurs et par les comptables dans les mêmes conditions que celles des autres mois.

En conséquence, les ordonnances ou mandat émis par les ordonnateurs jusqu'au 31 décembre au soir seront comptabilisés par les comptables dans leurs écritures du mois de décembre.

Quant aux ordonnancements et mandatements intervenus après le 31 décembre sur les crédits de l'année précédente, ils feront l'objet, tant chez les ordonnateurs que chez les comptables, d'une comptabilité distincte de celle du mois de décembre. Tous les titres de paiement correspondants (ordonnances, mandats, ordres de paiement et de virement, avis d'émission de chèques sur le Trésor et chèques) seront datés du jour de leur émission, bien qu'émis sur les crédits de l'année précédente, et les bordereaux d'émission seront revêtus de façon apparente de la mention «complément de la gestion 19».

Les ordonnances et mandats et les pièces justificatives qui sont soumis trimestriellement au contrôle de la cour des comptes feront l'objet, par les soins des comptables, de deux envois correspondant, le premier, aux ordonnancements et mandatements intervenus du 1er octobre au 31 décembre au soir, le second, aux ordonnancements et mandatements intervenus du 1er au 20 janvier sur les crédits de l'année précédente.

L'accord entre les ordonnateurs et les comptables devra être assuré pour chacune de ces deux périodes.

L'insertion de la présente lettre au Journal officiel, comme celle du 24 novembre 1955, permettra aux ordonnateurs secondaires d'avoir immédiatement connaissance des prescriptions qu'elle contient et notamment de celles qui font l'objet du titre II. En ce qui concerne ces dernières, d'ailleurs, elles sont commentées dans une circulaire aux trésoriers-payeurs généraux, qui sont invités à se mettre en rapport avec les ordonnateurs secondaires habilités auprès d'eux pour les leur signaler.