Le ministre des affaires étrangères et le ministre des finances et des affaires économiques sont convenus d'adopter un certain nombre de mesures destinées à améliorer l'exécution des opérations financières publiques à l'étranger.

Ces mesures ont été sanctionnées par deux décrets qui viennent d'être publiés au Journal officiel du 6 septembre 1964 ⁽¹⁾ et concernent :

• d'une part, les procédures d'exécution des dépenses assignées sur la caisse de l'agent comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires ⁽²⁾ ;

• d'autre part, l'institution en Belgique et en Inde d'une procédure expérimentale d'exécution des opérations financières publiques dans ces deux pays ⁽³⁾.

La présente lettre-commune a pour objet de préciser les conséquences qu'entraîne l'application de ces deux textes, en ce qui touche les modalités d'exécution à l'étranger des opérations financières imputables au budget des différents départements ministériels.

1.

1.1. Procédures d'exécution des dépenses assignées sur la caisse de l'agent comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires.

Le décret n^o 64-915 du 3 septembre 1964 pose, dans son article premier, le principe de l'ordonnancement préalable des dépenses assignées sur la caisse de l'agent comptable des chancelleries, le paiement, avant ordonnancement, dans les pays étrangers, tel qu'il est organisé par le décret du 3 janvier 1936 portant règlement sur la comptabilité des chancelleries diplomatiques et consulaires, étant désormais limité à certaines catégories de dépenses urgentes ou imprévues.

Par ailleurs, il est prévu à l'article 2 du même décret que les dépenses de fonctionnement des services français à l'étranger, telles celles des missions permanentes, sont payables par des régies d'avances instituées auprès de ces services dans le cadre du décret n^o 64-486 du 28 mai 1964 relatif aux régies de recettes et aux régies d'avances des organismes publics, ce régime se substituant à la procédure de paiement sur provisions résultant de l' instruction des ministères des finances et des affaires étrangères 30-525 du 12 août 1947 .

Enfin, l'article 5 du texte laisse à une instruction conjointe des départements des affaires étrangères et des finances le soin de fixer les modalités d'application de la procédure de l'ordonnancement préalable des dépenses à exécuter par l'agent comptable des chancelleries et par les agents percepteurs des postes diplomatiques et consulaires, ainsi que les conditions de règlement par ces agents percepteurs des dépenses payables avant ordonnancement, mais qui doivent donner lieu à ordonnancement de régularisation provoqué par l'agent comptable des chancelleries.

Les développements qui suivent reprennent à l'usage des différents départements ministériels les principales dispositions de ladite instruction, étant observé qu'aucune modification n'est apportée aux règles actuellement applicables en ce qui concerne :

• le contrôle des dépenses à l'étranger fixé par les décret-loi du 18 novembre 1939 et décret-loi du 28 février 1940, en vertu desquels le paiement de ces dépenses est subordonné à une autorisation de la direction des finances extérieures du ministère des finances, ou des contrôleurs financiers près les différents départements ministériels agissant sur délégation de cette direction, et dans le cadre des instructions qui leur sont notifiées par cette direction. A cet égard, les paiements au crédit de comptes étrangers en francs convertibles ouverts en France, chez des intermédiaires agréés, au nom de créanciers non résidents, sont assimilés entièrement à des paiement à l'étranger ou en devises étrangères ;

• l'assignation des dépenses d'achats et de fonctionnement des missions permanentes à l'étranger exécutées par l'agent comptable des avoirs du Trésor à l'étranger, dans le cadre des instruction 33582-5138 /F du 01 septembre 1948 sur les paiements à l'étranger, instruction n^o 3580 du 31 décembre 1946, instruction n^o 27620-8513/F du 10 décembre 1951 et instruction n^o 1862-655/C/2 du 18 juillet 1952, concernant les missions permanentes en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis ;

• l'exécution des dépenses assignées sur les comptables principaux du Trésor, installés dans certains Etats étrangers : Allemagne, Etats d'Afrique du Nord, Etats africains et malgache, Etats de l'ex-Indochine.

1.1.1. Dépenses payées après ordonnancement.

Selon qu'elles peuvent ou non faire l'objet d'une liquidation en France par les services ordonnateurs principaux, les dépenses assignées sur l'agent comptable des chancelleries donnent lieu à application de la procédure normale d'ordonnancement ou de la procédure d'ordonnancement provisionnel inspirée de celle fixée par l'instruction précitée, du 1er septembre 1948.

1.1.1.1. Dépenses ordonnancées selon la procédure normale.

Les dépenses dont les pièces justificatives peuvent être produites avant paiement, telles que marchés, subventions… font l'objet d'ordonnances de paiement établies sur les imprimés prévus par l' instruction du ministre des finances du 18 septembre 1961 (BO/G, p. 4410) ⁽⁴⁾.

Ces ordonnances, accompagnées soit d'ordres de paiement pour les règlements à exécuter en devises, soit d'ordre de virement-avis de crédit pour les règlements à exécuter en francs intérieurs ou convertibles, sont revêtues des signatures réglementaires de l'ordonnateur et du contrôleur financier. En outre, un visa supplémentaire est donné par le contrôleur financier (ou par la direction des finances extérieures du ministère des finances si le contrôleur financier n'a pas reçu délégation à cet effet), sur les ordres de paiement lorsqu'il y a règlement en devises, sur les ordonnances lorsqu'il y a règlement en francs convertibles.

Lorsque la créance est liquidée en francs, l'ordonnance et l'ordre de paiement qui l'accompagne ne portent que le montant de la dépense en monnaie française. Le paiement est effectué pour la contrevaleur en devises au taux en vigueur au jour du paiement : taux bancaire pour les règlements directs de l'agent comptable, ou taux de chancellerie pour les règlements effectués par les agents percepteurs. Ce taux et le montant payé en devises sont portés sur l'ordre de paiement par l'agent comptable, ou par l'agent percepteur au moment du règlement au créancier.

Lorsque la créance à régler est liquidée en devises, l'ordonnance et l'ordre de paiement qui l'accompagne sont émis en francs, pour la contre-valeur, au taux de chancellerie au jour de l'ordonnancement, de la somme à payer en devises. L'ordonnateur indique sur ces deux documents le taux de conversion et le montant de la créance en devises. Toute différence résultant soit d'un changement du taux de parité de la devise entre le jour de l'ordonnancement et le jour du paiement, soit de l'application du taux bancaire pour les règlements directs de l'agent comptable de chancelleries, est imputé par cet agent comptable au compte « pertes et bénéfices de change ».

Que la créance soit liquidée en francs ou en devises, les ordres de virement-avis de crédit sont établis uniquement en francs.

Les ordonnances, ordres de virement et ordres de paiement sont adressés par l'ordonnateur principal à l'agent comptable des chancelleries qui passe l'ordonnance en dépense. Ce comptable exécute directement les ordres de virement par voie bancaire ou postale ou bien transmet les ordres de paiement aux agents percepteurs des postes diplomatiques et consulaires pour règlement sur place.

Dans le cas où l'exécution des règlements bancaires entraîne des frais et commissions, l'agent comptable en demande, au service dépensier, la couverture par ordonnancement sur le chapitre qui a supporté la dépense.

La procédure normale de l'ordonnancement est également applicable aux dépenses qui doivent donner lieu à paiement en totalité ou pour partie en francs français. Il en est ainsi notamment pour le règlement des rémunérations des agents français en service à l'étranger, lesquelles sont susceptibles d'être payées :

• partie en francs intérieurs (délégations, traitements de congé…) et, dans certains pays, en francs convertibles ;

• partie en monnaie locale.

1.1.1.2. Dépenses soumises à la procédure de l'ordonnancement provisionnel.

Les dépenses qui ne peuvent être liquidées définitivement en France avant paiement, sont soumises à une procédure d'ordonnancement provisionnel. Il en est de même des dépenses qui, bien que susceptibles d'être liquidées en France (loyers, bourses d'enseignement supérieur…), doivent donner lieu à des règlements fractionnés pour un seul ordonnancement.

Dans ces cas sont établis, en une ou plusieurs fois, en cours d'année, les documents ci-après libellés en francs pour la contrevaleur, au taux de chancellerie, du montant approximatif de la ou des dépenses à régler en devises :

• une « autorisation de paiement de dépenses à l'étranger ou en devises étrangères » en quatre exemplaires (modèle annexe n^o 1) ⁽⁵⁾ ;

• une « ordonnance de paiement à l'étranger ou en devises étrangères » en deux exemplaires (modèle annexe n^o 2) ⁽⁶⁾.

Ces documents indiquent :

• le ministère et service dépensier ;

• le lieu de paiement et la monnaie de paiement ;

• le numéro d'ordre de présentation et la date de la demande d'autorisation de paiement de dépenses à l'étranger ;

• la gestion, le ou les chapitres et, éventuellement, le ou les articles d'imputation de la dépense ou le compte spécial du Trésor auquel est imputée la dépense ;

• le chef de poste diplomatique ou consulaire chargé par le ministère ou service d'émettre les ordres de paiement ⁽⁷⁾ ;

• l'objet de la dépense ;

• le montant de la dépense en monnaie locale, le taux de conversion, le montant de la contrevaleur en francs français (s'il s'agit d'une dépense exprimée en francs français, le taux de conversion et la contrevaleur en monnaie locale sont indiqués par l'agent percepteur sur l'autorisation de paiement) ;

• éventuellement, le nom et l'adresse du fournisseur étranger, les caractéristiques du compte à créditer et les modalités de paiement (pièces à exiger au moment du règlement).

Les autorisations de paiement comportent, en outre, un cadre dans lequel sont annotés les paiements, au fur et à mesure qu'ils sont effectués.

Plusieurs autorisations de paiement concernant des dépenses de même objet, imputées sur le même chapitre et payables dans divers pays étrangers, peuvent être groupées à l'appui d'une même ordonnance. Il peut être établi une seule autorisation de paiement récapitulative (modèle annexe n^o 1 bis) ⁽⁸⁾ et des extraits de cette autorisation, par agent percepteur. Ces extraits (modèle annexe n^o 1 ter) ⁽⁹⁾, qui peuvent être établis par le service gestionnaire des crédits, porteront référence au numéro du visa de règlement en devises apposé sur l'autorisation récapitulative. Ces autorisations ou extraits sont récapitulés dans le cadre aménagé au verso de l'ordonnance, qui est établie pour le total des montants en monnaie française des autorisations.

L'autorisation de paiement et l'ordonnance sont adressées par l'ordonnateur principal au contrôleur financier près son département ministériel appuyées, le cas échéant, de pièces justificatives, telles que décisions, devis…

Le contrôleur financier, après avoir bloqué les crédits nécessaires à l'exécution de l'opération, vise l'ordonnance ; il vise ou soumet au visa de la direction des finances extérieures du ministère des finances l'autorisation de paiement (éventuellement récapitulative) pour règlement de la dépense en devises. Le dossier de paiement est ensuite adressé à l'agent comptable des chancelleries.

Ce dernier prend en charge les dossiers de paiement, renvoie à l'ordonnateur un exemplaire de l'autorisation de paiement (éventuellement récapitulative) et adresse deux autres exemplaires de cette autorisation (ou extraits d'autorisation) à l'agent percepteur chargé du paiement.

L'agent percepteur remet l'un de ces exemplaires au chef de poste diplomatique ou consulaire compétent. Ce dernier peut, dans la limite du montant en devises de l'autorisation ⁽¹⁰⁾ ou de l'extrait d'autorisation récapitulative, émettre sur la caisse de l'agent percepteur, des ordres de paiement (modèle annexe n^o 3) ⁽¹¹⁾ qui portent les mêmes indications que l'ordonnance et sont appuyés des pièces justificatives de la dépense.

Après avoir vérifié la régularité des pièces de dépenses versées par les agents percepteurs, l'agent comptable des chancelleries en impute le montant au débit du compte de dépenses intéressé et émarge l'ordonnance à due concurrence des paiements admis pour chaque autorisation ou extrait, de manière à faire apparaître le solde disponible sur cette autorisation ou extrait. Il établit, par duplication, les trois documents ci-après :

• extrait d'ordonnance ;

• un avis d'admission en dépense à l'étranger (modèle annexe n^o 4) ⁽¹²⁾ ;

• un bordereau-journal des ordonnances et extraits d'ordonnances (modèle annexe n^o 5) ⁽¹³⁾.

Il adresse :

• à la cour des comptes : l'extrait d'ordonnance appuyé des justifications correspondantes (au premier extrait est, en outre, joint l'ordonnance de paiement) ;

• à l'ordonnateur : un exemplaire de l'avis d'admission en dépense à l'étranger et deux exemplaires du bordereau-journal, l'un de ces exemplaires lui étant renvoyé à titre d'accusé de réception ;

• au contrôleur financier : un exemplaire du bordereau-journal et, éventuellement, sur sa demande, un avis d'admission.

Dans l'hypothèse où l'agent comptable des chancelleries estimerait ne pouvoir prendre en charge dans ses écritures certaines opérations, par suite d'une insuffisance ou d'une absence de justification, il les rejetterait, aux fins de régularisation, au chef de poste à l'initiative duquel elles ont été effectuées. En cas d'impossibilité ou de refus de régularisation, l'agent comptable des chancelleries saisit le ministre pour le compte duquel les dépenses ont été payées, pour provoquer l'application de l'article 55 du décret du 3 janvier 1936.

1.1.2. Dépenses payées avant ordonnancement.

A titre exceptionnel certaines dépenses peuvent, en raison de leur nature, de leur urgence ou de leur caractère imprévu, être payées ainsi qu'il est prévu à l'article premier du décret n^o 69-915 du 3 septembre 1964, sans avoir fait l'objet d'un ordonnancement préalable sur la caisse de l'agent comptable des chancelleries.

La liste de ces dépenses a été établie dans le cadre du premier alinéa de l'article 5 de ce décret, en vue de limiter le nombre et le volume des opérations à imputer ou à régulariser dans les écritures de l'agent comptable des chancelleries.

Outre certaines dépenses qui sont imputables au budget du ministère des affaires étrangères, il s'agit des dépenses ci-après :

Armées.

Section « terre » :

• visites médicales pour le recrutement ;

• mise en route des recrues.

Section « marine » : dépenses d'escale des bâtiments de la marine nationale.

Section « air » : avances aux équipages immobilisés à la suite de pannes ou d'arrêts forcés.

Marine marchande.

Avances aux chalutiers, frais d'expertises, soins médicaux aux marins délaissés.

Tous départements ministériels.

Frais de missions temporaires et d'inspections.

Ces dépenses sont payées par les agents percepteurs au vu d'ordres de paiement émis par les chefs de postes diplomatiques et consulaires et précisant le ministère ou service intéressé, la gestion concernée, le nom et l'adresse du créancier, la nature et le montant de la dette en monnaie locale et en francs.

Après centralisation des pièces justificatives par les agents percepteurs, l'agent comptable des chancelleries provoque l'émission à son profit, par le service ordonnateur intéressé, d'une ordonnance de paiement de régularisation assignée sur sa caisse.

Les dépenses qui ne se trouvent pas comprises dans la liste ci-dessus sont obligatoirement payées, soit selon l'une des deux procédures d'ordonnancement prévues aux alinéas 111 et 112, soit par régies d'avances visées au paragraphe 13.

1.1.3. Dépenses payées par régies d'avances instituées auprès des missions permanentes à l'étranger.

Les dépenses de fonctionnement des missions permanentes à l'étranger sont actuellement réglées par les chefs de missions au moyen de provisions mises à leur disposition au début de chaque trimestre en exécution de l' instruction du 12 août 1947 .

La cour des comptes a constaté que la gestion de ces provisions ne pouvait être tenue pour satisfaisante en raison des retards constatés dans la régularisation des opérations et des conditions d'utilisation des provisions.

En effet, certains chefs de mission disposent de plusieurs provisions affectées chacune au règlement d'une catégorie particulière de dépenses et produisent, pour chacune d'elles, un compte d'emploi séparé. Une telle procédure est contraire au principe de l'unité de caisse et ne peut que créer des difficultés sur le plan comptable.

En outre, les chefs de missions, ou les agents de leur poste chargés de gérer les fonds, se comportent comme de véritables régisseurs, sans que toutefois aucun cautionnement ne garantisse leur gestion.

En conséquence, l'article 2 du décret n^o 64-915 du 3 septembre 1964 modifie les règles actuellement en vigueur en la matière.

Du fait de l'application des procédures prévues à l'article premier de ce décret et aux paragraphes 11 et 12 ci-dessus, les chefs de missions permanentes n'auront plus à régler directement que les dépenses de moindre importance et notamment les menues dépenses de matériel et les rémunérations des personnels payés sur une base horaire ou à la vacation, ainsi que les frais de tournées ou avances sur ces mêmes frais.

A cet effet, une régie d'avances, instituée dans le cadre des dispositions du décret n^o 64-486 du 28 mai 1964 relatif aux régies de recettes et aux régies d'avances des organismes publics, sera créée auprès de chaque mission permanente à l'étranger.

Dans les pays où n'est pas installé un comptable principal du Trésor français ou un correspondant de l'agent comptable des avoirs du Trésor à l'étranger, le régisseur effectue ses opérations pour le compte de l'agent comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires de ce comptable fera verser aux régisseurs par les agents percepteurs, après blocage par les contrôleurs financiers des crédits budgétaires correspondants, une avance égale au quart du montant prévisible des dépenses annuelles.

Les fonds mis à la disposition du régisseur devront être versés à un compte bancaire ouvert « ès qualité » et auquel ne pourra être imputée aucune autre recette que le montant des avances.

Le régisseur transmettra, au service ordonnateur du département ministériel intéressé, les pièces justificatives des dépenses payées par ses soins. Cette transmission devra intervenir au plus tard dans le délai d'un mois à compter de la date du paiement.

Les dépenses reconnues régulières seront ordonnancées sur la caisse de l'agent comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires qui, après vérification des justifications, reconstituera, à concurrence des pièces admises, l'avance consentie au régisseur et imputera définitivement les dépenses dans ses écritures.

Il appartiendra à chaque département ministériel de préparer sur la base du modèle figurant en annexe n^o 6 ⁽¹⁴⁾, un projet d'arrêté portant création de régies d'avances auprès des missions permanentes relevant de son autorité. Ce projet sera revêtu de l'avis du contrôleur financier et adressé, dès que possible, au ministère des finances sous le timbre de la présente lettre-commune.

1.1.4. Date de mise en application des dispositions de la section 1.

Les procédures définies aux paragraphes 11, 12 et 13 sont, en principe, applicables le 1er octobre 1964, en exécution du premier alinéa de l'article 5 du décret n^o 64-915 du 3 septembre 1964. Toutefois, afin de permettre à chacun des départements ministériels de prendre les mesures nécessaires à la mise en vigueur desdites procédures, l'application des dispositions de la section I est fixée au 1er janvier 1965.