L'article 2 du décret-loi du 25 juin 1934 relatif à l'organisation de la comptabilité publique prévoyait que « la période d'engagement des dépenses de matériel est close au 15 décembre de l'année, sauf le cas de nécessité dûment justifiée ».

Désormais, conformément à l'article 4 du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955 ⁽¹⁾ pris en exécution de l'article 11, alinéa premier, de la loi n^o 53-611 du 11 juillet 1953 et portant application du système de la gestion, « sauf le cas de nécessité dûment justifiée, la période d'engagement des dépenses ordinaires, autres que les dépenses de personnel est close le 30 novembre ».

Le même texte précise que les engagements de dépenses s'imputant sur le budget de l'année en cours stipulent, en ce qui concerne les dépenses ordinaires, l'exécution du service le 31 décembre au plus tard de cette même année.

De ces nouvelles dispositions, il résulte que :

• la date limite des engagements de dépenses continue d'être fixée au 31 décembre pour les dépenses de personnel ;

• cette date est avancée du 15 décembre au 30 novembre pour les autres dépenses ordinaires ;

• la notion de dépenses ordinaires autres que les dépenses de personnel est substituée à celle de dépenses de matériel ;

• les engagements de dépenses ordinaires correspondant à des services à exécuter après le 31 décembre ne s'imputent pas sur les crédits du budget de l'année en cours.

Il me paraît utile de préciser les conditions d'application des règles ainsi fixées par l'article 4 du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955, précité.

1. Champ d'application.

1.1.

En vue de répondre aux questions qui ont été posées à ce sujet, il est tout d'abord précisé que la date limite des engagements constitue le terme en-deçà duquel, afin d'être imputée au budget de l'année considérée, une dépense doit à la fois avoir été inscrite dans la comptabilité des engagements et avoir donné naissance à une obligation juridique à la charge de l'Etat.

1.2.

La date limite du 30 novembre est applicable, tant pour le budget général que pour les budgets annexes, aux dépenses autres que de personnel des titres I à IV.

Toutefois, la date limite du 30 novembre ne sera pas appliquée aux dépenses ci-après qui seront provisoirement assujetties à la date limite du 31 décembre, savoir :

• 1. Dépenses afférentes à des indemnités pour frais de déplacement, missions ou tournées ;

• 2. Dépenses payées par l'intermédiaire de régisseurs d'avances ;

• 3. Dépenses imputables aux chapitres ouverts au titre VIII du budget général ainsi qu'aux comptes spéciaux du Trésor.

En outre, les dépenses imputables aux chapitres du titre III, qui se trouvent assortis d'autorisations de programme ne sont pas soumises à la date limite du 30 novembre, car ils sont, à cet égard, considérés comme des chapitres de dépenses en capital.

2. Dérogations à la règle.

La règle posée par l'article 4 du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955 doit être rigoureusement respectée et, à partir du 1er décembre, les engagements de dépenses ordinaires autres que de personnel, tels qu'ils sont déterminés au paragraphe précédent, ne peuvent qu'être systématiquement écartés et renvoyés à la gestion suivante.

Cependant, des engagements de dépense peuvent se révéler nécessaires dans les cas de « nécessité dûment justifiée », qui se trouvent limitativement énumérés ci-après :

2.1. Crédits ouverts après le 30 novembre.

On peut admettre que le fait pour l'autorité compétente d'ouvrir les crédits après le 30 novembre vaut implicitement autorisation de procéder à des engagements de dépenses sur ces crédits après cette date et jusqu'à la date de clôture de la période d'émission des ordonnances ou mandats (20 janvier), étant bien entendu que le délai d'ordonnancement ou de mandatement n'est en aucune façon prorogé.

Il est précisé que, par crédits ouverts après le 30 novembre, il faut entendre les crédits ouverts au ministre après le 30 novembre au moyen d'une loi, d'un décret ou d'un arrêté ministériel. Lorsque, dans cette hypothèse, la dépense doit faire l'objet d'un mandat de paiement émis par un ordonnateur secondaire, la délégation d'autorisation d'engagement ou l'extrait d'ordonnance de délégation spéciale comportera en observation une mention « délégation imputable sur les crédits ouverts par la loi (le décret ou l'arrêté ministériel) du … ».

Cette procédure s'appliquera, en particulier, aux crédits compris dans le projet de loi n^o 3230 portant :

• 1. Ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1956 ;

• 2. Ratification de décrets.

2.2. Engagements de régularisation.

Il est rappelé que les engagements de dépenses doivent être inscrits dans la comptabilité administrative le plus tôt possible, et normalement avant même que l'Etat n'ait contracté vis-à-vis d'un tiers une obligation juridique. A cet instant qui précède la naissance de la dette de l'Etat, le montant de celle-ci ne peut être toujours exactement déterminé. Le chiffre qui est porté dans la comptabilité des engagements de dépenses au moment de l'inscription initiale constitue donc fréquemment une simple prévision, qui doit être ajustée au fur et à mesure de la réalisation effective de la dépense. Ces ajustements, en plus ou en moins, donnent lieu à des engagements modificatifs inscrits dans la comptabilité dès que les éléments en sont connus et, au plus tard, lors de la liquidation définitive de la dépense ou de son mandatement.

Or, à la date de clôture de la période d'engagement des dépenses fixées par l'article 4 du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955, les ajustements d'engagement de dépenses applicables à des services à faire ou à achever dans les dernières semaines de l'année n'ont pas encore pu être inscrits dans la comptabilité des engagements. Il peut, d'ailleurs, en être de même pour des services qui, faits peu avant la date précitée, n'ont pas encore donné lieu à liquidation.

Il est donc normal qu'à titre de régularisation, ces ajustements puissent être portés dans la comptabilité des engagements après la date de clôture de la période d'engagement des dépenses et jusqu'à la date de clôture de la période d'émission des ordonnances ou mandats (20 janvier).

Mais il est bien précisé qu'il ne peut s'agir ici d'ajouter dans la comptabilité des engagements des dépenses nouvelles qui n'y auraient pas figuré jusqu'alors, mais seulement d'opérer des mises au point permettant de mettre en concordance pour une dépense donnée, la somme déjà inscrite dans la comptabilité des engagements avec celle qui figurera dans la comptabilité des ordonnancements ou mandatements.

Si les ajustements en augmentation entraînaient un dépassement des crédits ou des délégations d'autorisation d'engagement accordées aux fonctionnaires des services extérieurs, on se trouverait en présence d'une mauvaise administration des crédits et la régularisation devrait être renvoyée à la gestion suivante, sans préjudice des responsabilités encourues.

Enfin, dans la mesure où il serait nécessaire de rectifier les écritures d'engagement au moment où sont émises par l'ordonnateur primaire, entre le 21 janvier et le dernier jour de février, les ordonnances de régularisation, il pourrait être procédé, si les crédits le permettent, à des rectifications analogues dans les écritures de l'administration centrale. La même possibilité est ouverte aux fonctionnaires des services extérieurs dans le cas de mandats émis, à titre de régularisation, du 21 au 31 janvier par application de l'article 10 de l'arrêté du 28 février 1956 relatif aux opérations de régularisation.

2.3. Cas d'urgence.

Il s'agit essentiellement de besoins nés après le 30 novembre et dont la couverture ne peut attendre le 1er janvier suivant. Cette exception n'a évidemment pas lieu d'être appliquée à des dépenses de personnel. D'autre part, elle n'est pas applicable au-delà du 31 décembre.

Une précédente circulaire n^o D. 12-B./54.12.02/65/7 du 14 décembre 1954 ⁽²⁾ a précisé que les dérogations à la date limite d'engagement motivées par l'urgence ne peuvent être accordées qu'à titre tout à fait exceptionnel et doivent être appuyées de toutes les explications nécessaires. J'insiste sur le caractère exceptionnel de la dépense seul susceptible de justifier, en cas d'urgence, les dérogations à la règle. Il en résulte, notamment, que de telles dérogations ne peuvent être admises que pour des dépenses nettement individualisées et qu'elles ne sauraient être envisagées, d'une manière générale, pour des catégories de dépenses.

3. Procédure à suivre en cas de dérogation à la règle.

Ces précisions apportées, il semble souhaitable d'introduire dans la procédure d'appréciation et de contrôle des cas de dérogation un certain assouplissement.

Il convient de distinguer, d'une part, les décisions prises à l'échelon central, d'autre part, les engagements des fonctionnaires des services extérieurs.

Dans le système actuellement en vigueur, le contrôleur financier, pour les décisions prises à l'échelon central et le trésorier-payeur général lors du visa du titre de paiement, pour les engagements des fonctionnaires des services extérieurs, sont respectivement compétents pour apprécier le bien-fondé de la nécessité dûment justifiée, telle qu'elle est invoquée dans un certificat administratif qui est établi dans les deux cas.

Désormais, lorsque le paiement de la dépense donnera lieu à l'émission d'une ordonnance directe, les ordonnateurs seront dispensés de la production d'un certificat administratif, le visa de l'ordonnance directe par le contrôleur financier valant reconnaissance de la nécessité dûment justifiée.

Bien entendu, les services sont invités à fournir au contrôleur financier tous les renseignements que ce dernier jugerait utile de leur demander pour examiner en toute connaissance de cause la réalité de la nécessité invoquée à l'appui de la demande de dérogation.

Lorsque le paiement donne lieu à l'émission d'un montant, la production d'un certificat administratif demeure obligatoire.

Cette pièce devra, suivant les cas, comporter les énonciations suivantes :

3.1. Crédits ouverts après le 30 novembre :

— reproduction par l'ordonnateur secondaire de la mention afférente à la date du texte d'ouverture des crédits consignée en observation sur la délégation d'autorisation d'engagement ou l'extrait d'ordonnance de délégation spéciale.

3.2. Engagements de régularisation :

• montant et date d'inscription de l'engagement initial dans la comptabilité des engagements ;

• date de l'acte ayant donné naissance à l'obligation juridique ;

• montant et date d'inscription de l'engagement modificatif de régularisation dans la comptabilité des engagements.

3.3. Cas d'urgence :

• explications sur l'imprévibilité de la dépense au 30 novembre et sur l'urgence de la réaliser avant le 1er janvier ;

• éventuellement, attestation du caractère automatique de la dépense, si elle s'engage sans intervention de l'administration.

Il paraît inutile d'insister sur l'intérêt que présente, en vue d'une saine gestion des finances publiques, le respect des dispositions de l'article 4 du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955 et je suis persuadé que vos services veilleront à ce que leurs engagements de dépenses se maintiennent dans les limites fixées par ce texte.

Il est d'ailleurs rappelé que, parallèlement aux mesures qui précèdent et en vertu de l'article 5, premier alinéa du décret n^o 55-1487 du 14 novembre 1955, les ministres disposent depuis le 1er novembre dernier de la faculté d'engager, dans la limite du quart des crédits de l'année 1956, des dépenses ordinaires autres que de personnel imputables par anticipation sur le budget de l'année 1957. Des délégations d'autorisation d'engagement établies par anticipation peuvent permettre aux fonctionnaires des services extérieurs de bénéficier de la même facilité, réservée à des dépenses qui ne doivent pas donner lieu à exécution du service avant le 1er janvier 1957.