L'Etat concourt directement ou indirectement au développement de la vie associative, soit pour promouvoir des activités d'intérêt général, soit pour favoriser l'action conjuguée de partenaires privés et de services administratifs publics.

La part souvent prépondérante des financements publics dans le budget de certaines associations et le fait qu'elles contribuent fréquemment à des missions d'intérêt général justifient que l'Etat s'assure que les concours qu'il apporte, directement ou par l'intermédiaire de ses établissements publics, soient utilisés en conformité avec les objectifs qu'il poursuit.

La cour des comptes a cependant relevé à de nombreuses reprises la mauvaise application des principes et des règles applicables en ce domaine ou l'insuffisance des dispositifs de contrôle du bon emploi des deniers publics.

Je souhaite donc rappeler et préciser ces principes, ces règles et réaffirmer la nécessité de ces contrôles.

Ce rappel ne doit pas être considéré comme l'institution de contraintes nouvelles, mais bien comme le moyen de favoriser une meilleure collaboration entre personnes publiques et privées, dans l'esprit de la loi de 1901 ⁽¹⁾ et avec le souci de garantir l'intérêt général et d'assurer l'efficacité des financements publics.

Seront évoqués successivement les principes fondamentaux du contrôle des associations bénéficiaires de financements publics, les conditions d'une normalisation des modalités d'attribution de l'aide de l'Etat et le problème particulier des associations « para-administratives ».

1. Les principes fondamentaux du contrôle des associations bénéficiaires de financements publics.

Le suivi de l'emploi des fonds dont bénéficie un organisme subventionné incombe au premier chef à l'ordonnateur, principal ou secondaire, qui a accordé la subvention, même si sont également compétents à cet égard, chacun pour ce qui le concerne, les contrôleurs financiers, les comptables du Trésor, les membres de l'inspection générale des finances et des corps de contrôle ministériels et les magistrats de la cour des comptes.

Pour ce faire, des textes anciens, mais toujours en vigueur, ont instauré l'obligation pour toute association, société ou collectivité privée qui reçoit une subvention de l'Etat de fournir ses budgets et comptes à l'autorité administrative. L'organisme peut, en outre, être invité à présenter les pièces justificatives des dépenses effectuées [décret-loi du 25 juin 1934 ⁽²⁾, modifié par celui du 2 mai 1938 ⁽³⁾ et confirmé par l'article 112 de la loi de finances n^o 45-0195 du 31 décembre 1945 ⁽⁴⁾].

Je rappelle, par ailleurs, la possibilité d'instituer dans les conditions du décret du 30 octobre 1935 ⁽⁵⁾ et de la loi validée du 14 janvier 1943 ⁽⁶⁾ le contrôle financier de l'Etat sur les organismes privés, de toute nature, recevant une subvention.

Ces règles s'appliquent quelle que soit la forme du financement public : subvention, mais également contrats d'étude ou de prestations de services. Elles doivent par ailleurs être respectées lorsque, exceptionnellement, une association est financée par un établissement public de l'Etat.

2. La normalisation des modalités d'attribution de l'aide de l'Etat.

Au-delà des textes législatifs et réglementaires, la collaboration entre les pouvoirs publics et les associations devra se concrétiser désormais dès lors que le montant de la subvention excédera le seuil prévu pour l'application des marchés publics de fournitures, par l'établissement d'une convention déterminant clairement les objectifs poursuivis et les obligations réciproques.

Ce document comportera au minimum la définition précise de l'objectif général ou des actions dont l'association s'assigne la réalisation, l'ensemble des moyens qu'elle mettra en œuvre à cet effet, et notamment les personnels, l'indication de son budget total ou de celui de l'opération subventionnée ainsi que la désignation de tous les autres moyens publics. En contrepartie, seront indiqués le montant de la subvention ou de la rémunération correspondant à la prestation fournie, le calendrier et les modalités de son versement.

Par ailleurs, afin de permettre le suivi de l'exécution de la convention, celle-ci comportera les modalités et délais de production des comptes, ainsi que les comptes rendus d'exécution, l'organisation du contrôle et les règles de dénonciation de la convention.

Enfin, vous voudrez bien, d'une manière générale et compte tenu notamment des avantages fiscaux récemment décidés, inviter les associations subventionnées au titre de votre département à développer leurs ressources propres (cotisations de leurs membres, dons, rémunérations de services rendus, etc.). Il convient en effet que l'effort d'autofinancement soit pris en compte pour l'attribution ou le renouvellement d'une subvention, notamment chaque fois que vous constaterez que le montant des frais généraux d'une association subventionnée est en progression.

3. Le problème particulier des associations para-administratives.

Cette catégorie d'association ne peut être définie par des critères simples. Elles se caractérise néanmoins en général par un financement d'origine publique très important, les crédits publics en provenance de l'Etat ou de ses établissements publics atteignant ou dépassant fréquemment 75 p. 100 du total des ressources de l'association, sans préjudice d'autres financements publics éventuels (collectivités locales, CEE…). On y note par ailleurs une présence majoritaire ou un pouvoir prépondérant de fait d'agents de l'Etat ou de ses établissements publics dans les organes dirigeants.

A plusieurs reprises la cour des comptes a souligné les dangers de recours à ce type d'associations qui constituent un démembrement de l'administration dès lors que leur création peut être interprétée comme une façon de tourner les règles de gestion administrative en vigueur, qu'il s'agisse des normes fixées en matière d'emplois publics et de rémunération d'agents de l'Etat ou des procédures et règles de la comptabilité et des marchés publics. Il va de soi par ailleurs que, dans ce cas, la pérennisation de telles situations ne peut qu'être préjudiciable à l'image qui est donnée des relations entre l'Etat et le monde associatif.

L'Etat peut en revanche accepter l'existence d'associations de ce type destinées à assurer certaines activités en collaboration avec les usagers, une profession ou les collectivités locales.

Je vous invite en conséquence à procéder à un recensement des associations para-administratives relevant de votre département, qui devra déboucher, chaque fois que cela apparaîtra souhaitable, sur des propositions visant à engager, en liaison avec le ministère du budget et le ministère de la réforme administrative, une procédure de retrait de l'Etat ou de dissolution.

Pour l'avenir, il n'y a aucune raison, sauf exception, de créer de nouvelles associations para-administratives dès lors que les missions qui leur seraient attribuées pourraient être assurées par les services de l'Etat. Je vous demande de veiller personnellement au respect de ce principe.

L'ensemble de ces mesures, auxquelles j'attaque une grande importance, doit permettre une clarification nécessaire des relations entre les associations et l'Etat, dans le respect de la liberté d'association et le souci de garantir l'intérêt général.