La nécessité est apparue de mieux définir le service en coopération et, pour maintenir un recrutement satisfaisant, de garantir de manière plus efficace les agents contre les risques particuliers de ce service. Le gouvernement a donc été conduit à proposer au parlement des mesures législatives qui ont fait l'objet de la loi n^o 72-659 du 13 juillet 1972. Ces mesures ont été complétées par trois décrets :

• Décret n^o 72-1247 du 29 décembre 1972 portant application de l'article 7 de la loi n^o 72-659 du 13 juillet 1972 (sécurité sociale des agents non fonctionnaires).

• Décret n^o 72-1249 du 29 décembre 1972 fixant les conditions d'application des dispositions de l'article 8, premier alinéa de la loi n^o 72-659 du 13 juillet 1972 (allocation pour perte d'emploi).

• Décret 73-321 du 15 mars 1973 portant fixation, en ce qui concerne les fonctionnaires de l'Etat et des établissements publics de l'Etat et les magistrats de l'ordre judiciaire, des modalités d'application de la loi n^o 72-659 du 13 juillet 1972.

Enfin, un quatrième décret doit rendre applicables aux agents titulaires des collectivités locales et aux agents permanents des organismes publics à caractère industriel ou commercial, les dispositions régissant les fonctionnaires de l'Etat.

1. Objet de la loi.

Elle définit les principes du service en coopération et précise les obligations des agents et les garanties qui leur sont accordées en raison du caractère temporaire de leur service hors de France, et des sujétions qui découlent de leur mission. Elle tend également à permettre de disposer à tout moment du personnel nécessaire pour répondre aux besoins de la coopération. Ses dispositions concilient la précarité de l'emploi en coopération et la permanence d'un véritable service public de la coopération.

2. Champ d'application.

• 1. Le personnel militaire et les appelés au service national actif sont exclus du champ d'application de la loi. En revanche, elle concerne tous les agents civils servant dans les conditions exposées ci-après, qu'ils soient fonctionnaires, magistrats, agents des collectivités locales ou des établissements publics, ou sans lien avec une administration ou un organisme public ou para-public.

• 2. Sont soumis à la loi des agents auxquels l'Etat français fait appel pour accomplir hors du territoire français une mission de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'un Etat étranger. Cette mission doit donc avoir été définie comme telle et confiée à l'agent par le ministère de la coopération ⁽⁶⁾.

• 3. La mission de coopération doit répondre aux deux critères suivants :

  • a).  Pour l'accomplissement des fonctions qui lui sont confiées dans le pays où il est affecté, l'agent ne relève pas d'une autorité française, mais se conforme aux directives du service public étranger ou de l'organisme étranger auprès duquel il est placé.

  • b).  Les conditions de son emploi doivent être fixées au préalable et d'un commun accord par le gouvernement français et les autorités compétentes de l'Etat étranger considéré.

• 4. Ne sont donc pas concerné les personnels civils relevant des catégories suivantes :

  • a).  Agents des services français et des établissements français et franco-étrangers fonctionnant à l'étranger.

  • b).  Agents des instituts, sociétés, services et établissements publics français métropolitains, servant à l'étranger pour le compte de ces organismes ou dans des organismes qui leur sont rattachés.

  • c).  Agents des organisations internationales.

  • d).  Agents recrutés directement par un gouvernement ou un organisme étranger.

  Les fonctionnaires et magistrats ainsi exclus du champ d'application de la loi, demeurent, le cas échéant, régis par les dispositions du décret n^o 61-421 du 2 mai 1961.

3. Conditions du service en coopération.

Les agents de coopération sont mis à la disposition d'un Etat étranger pour concourir au fonctionnement des services publics de cet Etat ou accomplir une tâche déterminée et former les nationaux qui les remplaceront.

La notion de « mission de coopération » exclut celle de permanence de l'emploi et, par voie de conséquence, de carrière. La seconde notion essentielle est celle du recours au volontariat. La mission de coopération s'effectue pour le compte d'un Etat étranger sous l'autorité du gouvernement de cet Etat, et au nom de la France, dans les conditions arrêtées entre le gouvernement français et les autorités étrangères intéressées, ce qui justifie son caractère de service public.

4. Devoirs des agents de coopération.

Servant sous l'autorité du gouvernement de l'Etat étranger auprès duquel ils sont placés, les agents de coopération sont soumis, d'une part, aux obligations définies par la loi et qui résultent d'un service auprès d'Etats étrangers et souverains, d'autre part, aux obligations particulières qui peuvent figurer dans les conditions arrêtées entre le gouvernement et les autorités étrangères intéressées (cf. ci-dessus) et qui sont généralement incluses dans les accords de coopération.

Le manquement aux obligations du service en coopération, telles qu'elles sont définies par la loi et qui englobent celles qui figurent dans les accords de coopération, peut conduire le gouvernement français à mettre fin immédiatement et sans formalités préalables à la mission de coopération. Cette décision ne constitue pas en elle-même une sanction. Il s'agit d'une mesure de sauvegarde qui peut être rendue nécessaire par des motifs d'opportunité liés au contexte international dans lequel se situe la mission de coopération. Une telle mesure peut donc être prise dans l'intérêt de l'agent, sans que ce dernier ait manqué à ses obligations.

Si les motifs qui ont conduit à mettre fin à la mission de coopération peuvent donner lieu à des sanctions disciplinaires, ces dernières ne doivent s'appliquer que dans le cadre de la procédure prévue à cet effet, soit par le régime statutaire de l'agent, soit par son contrat d'engagement.

5. Obligations des administrations.

• 1. Parmi les obligations des administrations, deux résultent des garanties accordées aux fonctionnaires détachés en coopération : celle d'assurer un déroulement normal de la carrière, et celle d'assurer une réinsertion convenable à l'expiration du détachement. Sur ces deux points, le décret 73-321 du 15 mars 1973 a prévu des procédures dont le respect conditionne l'application des garanties accordées par la loi. Ces dispositions font l'objet d'un commentaire particulier au point VI de la présente instruction. Ces deux obligations essentielles n'incombent pas seulement aux administrations de l'Etat, mais également, selon les modalités qui seront définies par brevet en conseil d'Etat, aux diverses administrations des collectivités locales ainsi qu'aux services, établissements et entreprises publics à caractères industriel ou commercial.

• 2. Mais la loi impose désormais aux administrations de l'Etat une autre obligation tout aussi essentielle : celle de fournir aux services chargés de la coopération les fonctionnaires nécessaires aux besoins de la coopération. L' ordonnance 59-244 du 04 février 1959 portant statut général des fonctionnaires avait déjà prévu un élargissement de la vocation des corps de fonctionnaires en précisant que « le fonctionnaire peut être appelé à servir hors du territoire européen de la France, notamment dans un service français ou pour l'accomplissement d'une tâche de coopération technique ». Le caractère particulièrement temporaire des missions de coopération ne permettant pas d'envisager la création de corps de fonctionnaires spécialisés, il convient, d'une part que les administrations de l'Etat fournissent les fonctionnaires volontaires qui sont nécessaires à l'accomplissement de ces missions, d'autre part que ces administrations puissent répondre à cette obligation sans mettre en cause leur fonctionnement interne.

Les diverses administrations, compte tenu des mouvements prévisibles (détachements, réintégrations) devront donc intégrer dans leurs prévisions de recrutement la satisfaction des demandes des services chargés de la coopération. Ces derniers doivent ainsi faire connaître, en temps utile, aux directions du personnel des divers ministères leurs besoins en personnels. Toutefois, les agents n'étant pas toujours utilisables en coopération dès leur entrée dans la fonction publique ou dès leur sortie d'une école de formation, des procédures particulières pourront être élaborées entre chaque ministère et les services chargés de la coopération en accord avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique. Les difficultés qui pourront se présenter à ce sujet devront être soumises à la direction des personnels civils, sous-direction de la coordination et de la réglementation générale.

Les services chargés de la coopération doivent, d'une manière générale, assurer une bonne gestion d'emploi des agents pendant la durée de mise à leur disposition et, à cet effet, demeurer en liaison étroite pour cette gestion avec les administrations dont relèvent ces agents :

• pour permettre à ces dernières d'assurer le déroulement normal de la carrière des fonctionnaires détachés en coopération, il est indispensable que soit effectuée correctement la notation de ces fonctionnaires ;

• pour faciliter une réinsertion convenable des agents à l'issue des missions de coopération, il est nécessaire que la remise à disposition de chacun d'entre eux soit portée à la connaissance de son administration d'origine sans retard, de manière à pouvoir disposer de délais raisonnables pour la recherche de l'affectation à un poste en France. Il devra être tenu compte dans toute la mesure du possible, lors des réintégrations, de l'expérience acquise par les intéressés pendant la durée de leur détachement en coopération, les renseignements à ce sujet étant fournis par les services chargés de la coopération.

Les fonctionnaires ayant servi en coopération peuvent bénéficier, lors de leur réintégration, des actions de formation prévues par la loi n^o 71-575 du 16 juillet 1971, portant organisation de la formation professionnelle continue et par le décret n^o 73-563 du 27 juin 1973 pris pour l'application de cette loi. En raison de leur éloignement de l'administration métropolitaine, pendant plusieurs années généralement, ces fonctionnaires doivent pouvoir, par priorité, participer à ces actions de formation.

6. Garanties et avantages accordés aux agents au titre du service en coopération.

6.1. Règles applicables aux fonctionnaires de l'État et aux magistrats.

6.1.1.

L'Etat garantit à ses fonctionnaires servant ou ayant servi en coopération un déroulement normal de carrière, tant en ce qui concerne l'avancement que l'accès à des débouchés satisfaisants en fonction de l'expérience acquise pendant la durée des services en coopération.

Les coopérants ne doivent pas être lésés par rapport à leur collègues restés dans leur administration d'origine.

Le décret 73-321 du 15 mars 1973 a apporté dans ce domaine des éléments nouveaux, soit en permettant le jeu normal des règles du statut général des fonctionnaires (en matière de notation), soit en accordant aux coopérants des avantages et des garanties supplémentaires dérogatoires au droit commun statutaire (en matière d'avancement).

6.1.1.1. La notation.

Les fonctionnaires servant en coopération sont normalement placés dans la position de détachement dès lors que la durée de leur mission excède six mois. Or, aux termes du décret 59-308 du 14 février 1959 , les fonctionnaires sont notés par le chef du service dans lequel ils sont détachés.

En conséquence, l'article 6 du décret 73-321 du 15 mars 1973 prévoit que la notation sera arrêté par le ministre auprès duquel l'agent est détaché, c'est-à-dire le ministre de la coopération ^{(7) (8)}. Celui-ci est en effet mieux placé pour juger de l'efficacité du fonctionnaire qui sert sous son autorité et dans des fonctions qui peuvent être sensiblement différentes de celle qui sont normalement dévolues dans les emplois du corps d'origine.

Toutefois, l'autorité gestionnaire du corps d'origine reçoit tous les documents qui d'une manière ou d'une autre sont susceptibles d'avoir une incidence sur la carrière des intéressés afin qu'ils ne soient, à aucun moment, « oubliés ».

6.1.1.2. Les avancements.

Les fonctionnaires servant en coopération bénéficient de l'octroi de majorations pour le calcul de l'ancienneté requise pour les avancements de grade ou d'échelon.

Lorsque la durée de la mission de coopération dépasse six mois, le décret 73-321 du 15 mars 1973 , dans son article 8, prévoit que la quotité de ces majorations sera fixée au quart du temps effectivement passé hors du territoire français sans qu'elle puisse excéder dix-huit mois. Pendant la durée de la mission, les services du ministre de la coopération (8) établissent à la date du 31 décembre de chaque année un état des majorations acquises par l'agent durant l'année écoulée et communiquent cet état à l'administration gestionnaire du corps auquel appartient l'agent.

Les majorations acquises sont immédiatement prises en compte dans le grade et l'échelon du corps d'origine ou, à défaut, elles sont mises en réserve pour être prises en compte lors du plus prochain avancement de grade.

Le point de départ des services ouvrant droit aux majorations d'ancienneté ne peut être antérieur à la publication de la loi au Journal officiel, soit le 14 juillet 1972. Il faut donc, pour pouvoir prétendre à l'octroi de bonifications, avoir accompli à partir de cette date six mois de services effectifs au sens de ce même article 8. La première liquidation des majorations sera effectuée à la date du 31 décembre 1973 ⁽⁹⁾.

Les périodes de congés, quel que soit le lieu où le fonctionnaire les passe, n'ouvrent pas droit à majorations. Ces périodes s'apprécient en fonction du régime de congé de l'emploi occupé.

Les services de coopération sont pris en compte comme services effectifs notamment lorsqu'un avancement est subordonné à l'accomplissement d'une certaine durée de services dans le corps, dans le grade ou d'une manière générale « dans certaines positions ou affectations » requises par le statut (art. 9, al. 3).

Par ailleurs, l'inscription des coopérants au tableau d'avancement peut intervenir en dehors de la limite fixée à l'article 18 du décret 59-308 du 14 février 1959 ; le nombre des candidats inscrits au tableau peut excéder de plus de 50 p. 100 le nombre des vacances prévues.

Pour la préparation des tableaux d'avancement, le représentant du ministre de la coopération (6) participe de plein droit, avec voix consultative, aux travaux de la commission administrative paritaire. Il reçoit, en temps utile, pour lui permettre de les étudier, les mêmes documents que les membres de la commission. Cette participation implique l'assistance à l'intégralité des séances des commissions relatives à l'avancement considéré. Le représentant du ministre de la coopération (6) doit, en outre, être invité à participer aux réunions dites « préparatoires » susceptibles d'être tenues.

Enfin et surtout, la proportion des fonctionnaires qui, accomplissant une mission de coopération et réunissant les conditions pour l'avancement de grade (les avancements de classe sont assimilés à des avancements de grade), bénéficient de cet avancement, ne peut, à notation équivalente, être inférieure à la proportion de ceux qui, titulaires du même grade, en fonction dans l'administration d'origine et réunissant les mêmes conditions, ont obtenu cet avancement.

Il ne s'agit donc pas seulement d'une obligation d'inscrire les coopérants en nombre suffisant sur le tableau d'avancement, mais bien d'une obligation de les y inscrire en rang utile pour que la proportion minimum soit respectée.

Lorsque l'avancement a été prononcé, l'agent promu peut, à la demande du ministre de la coopération (6) continuer sa mission sans être tenu de rejoindre l'emploi au titre duquel il a bénéficié de cet avancement.

6.1.2. Autres garanties.

6.1.2.1. Réintégration.

A l'issue de la mission de coopération les fonctionnaires intéressés bénéficient d'une priorité de réintégration dans les emplois de leur corps d'origine. Il est, bien sûr, précisé que cette priorité s'exerce sauf nécessité du service, mais cet argument ne doit être invoqué que pour motif grave et doit rester, en tout état de cause, exceptionnel. La portée de cette garantie est précisée par l'article 4 du décret 73-321 du 15 mars 1973 , qui organise la réintégration, au besoin en surnombre, sans que puissent y faire obstacle les dispositions du décret n^o 59-309 du 14 février 1959 relatives aux positions des fonctionnaires. Il doit être tenu compte lors de la réintégration, de l'expérience acquise par les intéressés pendant leur détachement en coopération.

6.1.2.2. Garanties disciplinaires.

Les sanctions qui pourraient être prises à l'encontre d'un coopérant par l'autorité étrangère n'ont aucune conséquence automatique en matière disciplinaire au regard du statut de la fonction publique française. Toutefois, l'autorité française peut estimer qu'il y a lieu d'entraîner une procédure disciplinaire. Dans ce cas, les agents restent soumis, en la matière, aux dispositions statutaires de leur corps d'origine et bénéficient de l'intégralité des garanties qui leur sont accordées par le statut général et leur statut particulier.

6.1.2.3. Maintien du régime de couverture sociale.

Le décret 73-321 du 15 mars 1973 maintient en vigueur les dispositions de l'article 16 du décret n^o 61-421 du 2 mai 1961 : ces dispositions assurent aux fonctionnaires servant en coopération les mêmes garanties en matière de sécurité sociale que celles qui sont prévues en faveur des autres fonctionnaires servant à l'étranger.

Lorsqu'ils sont reconnus inaptes à la reprise de leurs fonctions, les fonctionnaires ayant servi en coopération conservent les garanties dont ils bénéficiaient précédemment en matière de congés de maladie, de longue durée ou de longue maladie. Le remboursement des honoraires et frais exposés par le malade s'effectue dans les conditions de l'article 36 (2e al. 4) du statut général des fonctionnaires.

6.2. REGLES APPLICABLES AUX AGENTS NON FONCTIONNAIRES.

Il s'agit :

• des agents titulaires des collectivités locales et de leurs établissements publics ;

• des agents permanents des services publics industriels et commerciaux ;

• des agents provenant du secteur privé.

6.2.1. Cas des agents titulaires des collectivités locales de leurs établissements publics et des agents permanents des services publics industriels et commerciaux.

Ces agents bénéficient de garanties analogues à celles prévues pour les fonctionnaires de l'Etat. Un décret précisera les modalités d'application de cette règle. En ce qui concerne la sécurité sociale (art. 7 de la loi), deux cas doivent être distingués :

• les agents bénéficient d'un régime spécial de sécurité sociale, et ils le conservent ;

• les agents ne bénéficient pas d'un régime spécial et ils sont alors affiliés au régime général.

En matière d'accidents du travail, les agents, y compris les agents titulaires des collectivités locales, bénéficient des dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale.

En outre, les agents qui n'étaient pas affiliés à un régime complémentaire de retraite bénéficient du régime de l'IRCANTEC.

Les conditions d'application de l'article 7 de la loi sont définies par le décret n^o 72-1247 du 29 /12/1972.

6.2.2. Cas des agents provenant du secteur privé.

Outre les avantages qui peuvent figurer à leur contrat, les garanties suivantes leur sont accordées :

• Affiliation obligatoire à la sécurité sociale. Les principes rappelés ci-dessus pour les agents des collectivités et services publics s'appliquent également aux agents provenant du secteur privé.

• Réparation des accidents du travail. Selon les dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale dans les mêmes conditions que les agents non titulaires de l'Etat.

• Garanties en cas de perte d'emploi. Les agents intéressés bénéficient des garanties prévues en faveur des agents publics non titulaires privés d'emploi. En l'état actuel de la réglementation, cette disposition donne droit aux garanties de ressources instituées par l'ordonnance n^o 67-580 du 13 juillet 1967 : allocation d'aide publique prévue par le titre I de l'ordonnance et allocation pour perte d'emploi résultant du titre III de l'ordonnance et du décret n^o 68-1130 du 16 décembre 1968. Les conditions d'octroi de l'allocation pour perte d'emploi ont été fixées par le décret n^o 72-1249 du 29 décembre 1972 compte tenu du caractère spécifique du service en coopération, mais le taux de cette allocation est le même que celui qui est déterminé par le décret du 16 décembre 1968.

• Assimilation des services accomplis en coopération à des services accomplis en France. Chaque fois que des dispositions légales ou réglementaires, et notamment des statuts particuliers, prévoient la prise en compte de services de non titulaires ou de non permanents, les services accomplis en coopération se voient reconnaître cette qualité. Il en est ainsi en particulier lorsqu'il s'agit de remplir les conditions pour une nomination ou une titularisation ou lorsqu'il est prévu une durée de services (ou de « services effectifs ») pour se présenter à un concours interne ou à un examen professionnel. Il en est de même en ce qui concerne les droits des agents au regard des régimes de retraite.

  Sont alors pris en compte, tous les services accomplis réellement au titre de la coopération, ce qui exclut les services accomplis par les agents recrutés directement par les Etats étrangers. Les services antérieurs à la loi du 13 juillet 1972 sont également assimilés à des services de non titulaires s'ils répondent aux mêmes conditions.

  Les mêmes règles s'appliquent, mutatis mutandis, en ce qui concerne les collectivités locales, leurs établissements publics, les services, établissements et entreprises publics à caractère industriel ou commercial.

  En définitive, les nouvelles dispositions relatives à la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'Etats étrangers apportent, d'une part, une définition du service en coopération, fondée sur les principes généraux qui ont pu être dégagés de l'expérience au cours de ces dernières années et, d'autre part un renforcement des garanties dont doivent bénéficier les agents qui consacrent une partie de leur carrière à ce service. Mais, elles doivent aussi conduire les administrations et services publics français à participer beaucoup plus activement que par le passé à la coopération : d'abord en fournissant les agents destinés à servir à ce titre au nom de la France, ensuite en se préoccupant de la carrière de ces agents, enfin, en ayant le souci de maintenir en leur sein un certain nombre d'experts qualifiés et expérimentés prêts à assurer, en cas de besoin, des missions ponctuelles de coopération pour des objectifs déterminés.