CIRCULAIRE INTERMINISTÉRIELLE N° 76-78N° 30-385/DEF/DAAJC/MD relative à la situation des immeubles militaires dans les documents d'urbanisme.
Du 22 juin 1976NOR
LE MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR,
LE MINISTRE DE L'ÉQUIPEMENT,
LE MINISTRE DE LA DÉFENSE,
à MM. les préfets de région ;
MM. les préfets ;
MM. les chefs de service régional de l'équipement ;
MM. les directeurs départementaux de l'équipement ;
MM. les généraux commandant les régions militaires ;
MM. les généraux commandants supérieurs Réunion et Antilles-Guyane.
La présente circulaire a pour objet de compléter la circulaire 154 30-251 /MA/DAAJC/MD du 07 mai 1974 (1) relative à la participation des autorités militaires à l'élaboration des documents d'urbanisme. Cette participation semble maintenant convenablement assurée, dans l'ensemble, au sein des commissions locales d'aménagement et d'urbanisme chargées de l'élaboration des SDAU et dans les groupes de travail chargés de l'étude des POS.
Sans revenir sur les précisions apportées par la circulaire du 07 mai 1974 , il convient cependant de rappeler qu'il appartient au préfet d'avertir le général commandant la région militaire dès lors qu'un POS a été prescrit même si le périmètre de ce POS ne comporte aucune installation militaire ; en effet, il est toujours possible que les armées aient conçu un projet d'implantation qui intéresse ce territoire et il convient que le futur POS prenne en compte cette opération. Il est rappelé par ailleurs que si le général commandant la région militaire estime que son représentant doit participer à l'ensemble du travail d'élaboration d'un POS, il convient de procéder sans délai à la nomination de ce représentant comme membre du groupe de travail.
La présente circulaire a, quant à elle, pour objet de traiter du contenu des documents d'urbanisme en ce qui concerne le domaine militaire. Il est en effet apparu, à l'occasion de l'élaboration de certains de ces documents, que la prise en compte des immeubles militaires dans les SDAU et dans les POS soulevait parfois certaines difficultés. Il convenait donc d'apporter des précisions sur ce point.
1. Immeubles militaires et SDAU
1.1. Utilisation du schéma directeur des armées.
L'utilisation future, par les autorités militaires, de leur domaine foncier figure, lorsqu'il existe, dans le schéma directeur des armées (2). Ce document, interne à l'administration des armées, distingue les immeubles que les armées entendent conserver dans leur actuelle affectation, les immeubles éventuellement amodiables, les immeubles qui pourraient faire l'objet d'une désaffectation ainsi que certains projets de réimplantation.
Dans la mesure où ces informations intéressent le contenu du SDAU en préparation, il convient que le représentant des armées à la commission locale d'aménagement et d'urbanisme les communique aux administrations locales pour leur permettre de savoir quelles sont, à plus ou moins long terme, les intentions du ministère de la défense en matière foncière. Le document en préparation devra prendre en considération les opérations les plus importantes susceptibles de figurer à l'échelle du SDAU.
a). Si la désaffectation d'un terrain militaire est envisagée à court terme, le SDAU pourra éventuellement prévoir la réutilisation de ce terrain à d'autres fins en inscrivant par exemple ce terrain comme équipement public ou comme zone de loisirs…
b). Si une désaffectation est prévue à long terme ou seulement envisageable, il est préférable de considérer le terrain comme un terrain restant militaire. Toutefois l'éventualité d'une réutilisation ultérieure pourra le cas échéant être mentionnée dans le rapport de présentation.
c). Si aucune désaffectation n'est prévue, le terrain apparaîtra naturellement inscrit comme terrain militaire, s'il convient de le faire apparaître.
d). Enfin, si les autorités militaires envisagent une implantation nouvelle importante il convient que le SDAU localise ce projet.
1.2. Représentation des terrains et des servitudes militaires dans le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme.
A. Les documents graphiques.
Un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme comporte trois documents graphiques :
le schéma de l'état actuel ;
le schéma d'ensemble à long terme à l'échéance du SDAU (une trentaine d'années) ;
le schéma correspondant à la première phase de réalisation du SDAU (une quinzaine d'années).
1. État actuel.
Le schéma de l'état actuel fait figurer les équipements structurants existants, l'urbanisation actuelle et les différentes protections ou contraintes naturelles ou créées qui affectent l'occupation du sol.
A ce titre les emprises militaires doivent y être portées sous une figuration particulière : trame coloriée ou non suivant le mode de rendu des documents graphiques pour les vastes emprises ou signe symbolique pour les ouvrages ponctuels.
Les servitudes d'origine militaire n'ont pas à être reportées sauf si les documents graphiques représentent l'ensemble des servitudes ; par contre les ouvrages qui sont à l'origine de ces servitudes doivent figurer (forteresses, aérodromes, champs de tir, etc.). Il est cependant bien entendu que seuls les ouvrages les plus importants susceptibles d'apparaître à l'échelle qui est celle du SDAU seront reportés. Toutefois si les servitudes prenant leur origine sur ces ouvrages sont figurées sur le document graphique, ils seront représentés par le signe symbolique des ouvrages ponctuels.
2. Schéma d'ensemble.
Le schéma fait tout d'abord apparaître les grands équipements à créer. Les projets importants d'équipements de caractère militaire doivent donc y figurer ainsi que les contraintes qui y sont attachées. Il peut notamment s'agir :
de l'implantation de gazoducs ou d'oléoducs ;
des installations radio-électriques : centres émetteurs, centres récepteurs, faisceaux hertziens… ;
de l'implantation ou de l'agrandissement d'aérodromes et des servitudes de dégagement qui y sont liées ;
de la création d'emprises militaires nouvelles ou de l'extension des emprises existantes ;
du développement d'installations portuaires ;
etc.
Il fait également apparaître le développement souhaité de l'urbanisation, c'est-à-dire la répartition du territoire du SDAU en zones destinées à l'urbanisation et en espaces qui doivent conserver leur caractère naturel. La figuration particulière des terrains militaires ne préjuge pas de leur insertion dans l'un ou l'autre de ces types d'espaces. Il convient cependant de veiller à ce que les projets envisagés par l'autorité militaire soient compatibles avec la destination qui est définie par le schéma pour l'espace en question notamment lorsque ces projets sont liés à la désaffectation de certains immeubles militaires.
Les vastes terrains militaires dans les espaces ruraux ou naturels où aucun développement important d'installations nouvelles n'est envisagé peuvent sans inconvénient être classés en zone naturelle ou en espaces boisés.
3. Première phase de réalisation du schéma.
Les observations faites ci-dessus pour le schéma d'ensemble sont valables pour le schéma relatif à la première phase de réalisation à cette différence près que seuls les équipements destinés à être mis en service au cours des dix ou quinze premières années seront représentés sur cette planche.
B. Le rapport de présentation du SDAU.
Le rapport de présentation devra traiter, s'il y a lieu, des problèmes posés par l'existence des installations militaires et par leurs perspectives d'évolution. Seront en particulier analysées les conséquences économiques et spatiales des implantations militaires nouvelles et des désaffectations d'immeubles militaires envisagées. Il pourra également être éventuellement fait mention des procédures d'échanges compensés de terrains entre les collectivités locales et l'autorité militaire bien que la mise en œuvre de cette procédure ne soit pas subordonnée à l'existence d'un SDAU.
2. Le domaine militaire et les plans d'occupation des sols
Lors de l'élaboration des plans d'occupation des sols, documents juridiques opposables aux tiers, des difficultés peuvent surgir du fait du caractère particulier du domaine militaire. Il convient de résoudre ces problèmes de façon satisfaisante tant pour assurer une bonne cohésion des services de l'État que pour ne pas entraver l'élaboration des POS.
La question peut être analysée de la façon suivante :
principe général ;
distinction des terrains et immeubles militaires suivant leur nature et leurs caractéristiques spatiales ;
problème des servitudes militaires dans les POS.
2.1. Le principe général.
Le principe général est le suivant :
Le 3e alinéa de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme dispose que « le plan d'occupation des sols rendu public est opposable à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux… ».
Il est cependant indispensable que le document d'urbanisme n'entrave pas le fonctionnement du service public militaire, en particulier lorsque la vocation militaire des terrains considérés est confirmée par un schéma directeur des armées s'il en existe un.
Dans un certains cas il n'y a pas d'incomptabilité entre le droit commun applicable à l'ensemble d'une zone et l'utilisation militaire de terrains situés à l'intérieur de cette zone.
Il en est ainsi :
pour des terrains situés en zone naturelle et dont l'utilisation à des fins militaires ne remet pas en cause le caractère naturel de la zone (champ de manœuvre…) ;
pour des terrains situés en zone urbaine et dont l'utilisation à des fins militaires est comparable à une utilisation de caractère privé (bureaux, logements, ateliers, casernes…).
En revanche dans d'autres cas, le caractère particulier du domaine et de l'activité militaire rend difficile l'application pure et simple du droit commun. Dans cette hypothèse des dispositions spécifiques doivent être prévues par le plan d'occupation des sols. Ces dispositions seront sélectives et sommaires.
Sélectives dans la mesure où le règlement ne doit pas faire obstacle à l'utilisation normale et à la réalisation des installations techniques nécessaires au fonctionnement du service public militaire. C'est notamment le cas pour toutes les installations de génie militaire à proprement parler couvertes ou non par le secret militaire tels que PC enterrés, installations de lancement d'engins, centres d'essais, dépôts de munition, etc. Cela ne signifie pas, par ailleurs que n'importe quelle construction puisse être autorisée.
Sommaires dans la mesure où les règles à prévoir définissent seulement les objectifs généraux qu'il convient que l'autorité militaire respecte afin notamment que les installations militaires ne portent pas d'atteintes dommageables au voisinage.
Ces principes établis, il convient d'analyser en détail les différents types de terrains militaires suivant leur nature et leurs caractéristiques spatiales.
2.2. Distinction entre les différents terrains et immeubles militaires.
2.2.1. Les grands terrains militaires et grands champs de manœuvre.
Le ministère de la défense dispose sur certains territoires de superficies très étendues. Ces grands terrains de plusieurs milliers d'hectares (camps de Mourmelon, de Mailly, de Canjuers, etc.) sont utilisés pour l'évolution de plusieurs unités à la fois et pour l'entraînement sur des matériels lourds. Ils sont généralement ruraux et destinés à le rester. Dans la mesure où ces terrains sont gérés par la puissance publique et ne sont pas susceptibles d'être touchés par une urbanisation diffuse, il ne semble pas très utile d'y établir des plans d'occupation des sols.
S'il se révèle néanmoins indispensable d'établir un POS pour un village situé à proximité d'une de ces grandes emprises, le périmètre de ce POS devrait normalement exclure les terrains militaires.
2.2.2. Les terrains militaires situés dans un espace naturel et ne comportant pas de constructions.
Outre l'hypothèse visée au 2.2.1. ci-dessus, les armées peuvent disposer de terrains de moindre ampleur situés souvent en zone naturelle. Il convient alors de définir leur statut dans les POS.
Certains de ces terrains peuvent sans inconvénient être classés en zone naturelle protégée, voire en espace boisé.
C'est le cas :
des petits terrains de manœuvre destinés à l'entraînement quotidien des unités (de 20 à 100 ha) ;
des terrains de manœuvre de dimensions moyennes (de 100 à 1 000 ha) ;
des champs de tir, etc.
Toutefois, les armées peuvent avoir besoin d'édifier dans les espaces classés en zone naturelle certaines constructions légères destinées à l'entretien ou à la surveillance. Le règlement du plan d'occupation des sols devra alors en prévoir la possibilité à l'article 2 du règlement de la zone naturelle considérée.
2.2.3. Les terrains militaires situés dans un espace naturel et comportant des constructions ou étant destinés à en recevoir.
Certains terrains militaires situés dans un espace naturel comportent d'ores et déjà des constructions et sont même susceptibles de voir ces constructions s'étendre ou se créer à l'occasion d'aménagements nouveaux, de changement de matériel ou de regroupement d'unités.
a). Terrains déjà construits.
En application des principes définis au 2.1 ci-dessus il convient de prévoir pour ce type d'espaces un règlement particulier de zone urbaine (zone U) pour la partie construite. Ce règlement devra permettre à l'autorité militaire de répondre à ses besoins. Il n'est notamment pas utile de fixer de COS car, appliqué à de vastes superficies, il ne constitue pas une contrainte et risque au contraire de compliquer l'application du plan.
b). Terrains destinés à être construits.
Sur des espaces situés en zone naturelle et encore non construits l'autorité militaire peut envisager à terme de construire ou souhaiter se ménager la possibilité de construire notamment pour l'extension d'installations existantes ainsi que pour la réinstallation ou le regroupement d'unités actuellement casernées en zone urbaine ou dans d'autres régions militaires.
Il convient dans ce cas d'étudier la possibilité de prévoir pour ce type d'opérations en zone NA destinées à l'urbanisation future si une telle urbanisation n'est pas incompatible avec le SDAU, les contraintes de site et les possibilités d'équipement de la commune.
Il convient de classer ce type d'espaces en zones NA destinées à l'urbanisation future.
2.2.4. Les terrains militaires situés en zone urbaine et en zones péri-urbaines.
La prise en compte des installations militaires à l'intérieur et au voisinage immédiat des agglomérations doit être étudiée avec soin dans la mesure où ces installations jouent souvent un rôle très important tant en ce qui concerne l'activité de la ville que son organisation spatiale.
a). Les immeubles militaires situés dans les zones urbanisées.
Dans la plupart des cas, il s'agit de casernements, de bureaux, parfois d'ateliers ou de lieux de stockage de matériel.
Le droit qui doit s'appliquer à ces terrains, bâtis ou non, est normalement celui de la zone environnante. Il convient en effet que ces espaces soient intégrés de façon cohérente dans l'ensemble urbain auquel ils appartiennent.
Toutefois, dans certains cas, des nuances doivent être apportées à certaines règles (implantation, hauteur, densité…). Il convient alors soit de prévoir un secteur particulier de la zone si les adaptations nécessaires sont de caractère mineur soit d'inclure ces terrains dans une zone urbaine spécifique dotée d'une réglementation adaptée s'il s'agit de différences notables par rapport au droit commun.
b). Les petits champs de manœuvre situés dans le voisinage immédiat des agglomérations.
Ces terrains non bâtis, sont en général utilisés pour l'entraînement quotidien des unités établies en zones urbaines. Du point de vue de l'urbanisme, ils constituent, qu'ils soient ou non ouverts au public, des espaces verts ou libres utiles à l'équilibre de l'agglomération. Il importe de classer ces espaces en zone naturelle ce qui permet de les protéger pour l'avenir tout en ne gênant pas l'activité militaire.
c). Les ouvrages de génie militaire, forts, forteresses.
Ce cas particulier doit être étudié avec attention. Ces ouvrages parfois anciens ont souvent un aspect architectural intéressant donnant un caractère certain à beaucoup de nos villes. Ils sont, de plus, souvent entourés de glacis boisés ou constituant des espaces verts qu'il importe de conserver. Par contre, l'activité militaire continue de s'exercer à l'intérieur de ces ouvrages et les nécessités du service peuvent conduire l'autorité militaire à procéder à des aménagements d'ailleurs d'autant plus importants que l'ouvrage est ancien.
Chaque cas doit être étudié avec le représentant de l'autorité militaire eu sein du groupe de travail. Le plus souvent, il conviendra de protéger strictement les espaces verts ou boisés. Par contre une réglementation particulière devra être prévue pour la partie intérieure de l'ouvrage de façon à rendre possibles les aménagements souhaités par l'autorité militaire. Cette réglementation sera soit celle de la zone environnante, soit une réglementation spécifique ; dans ce dernier cas, il conviendra de prévoir dans le POS un secteur particulier.
2.2.5. Les aérodromes militaires.
(Modifié : 1er mod. du 04/06/1982.)Un aérodrome militaire, comme un aérodrome civil, doit constituer une zone du plan d'occupation des sols avec son règlement particulier, dans les mêmes conditions que celles définies par la circulaire no 79-7167 AC du 10 juillet 1979 (n.i. BO) relative à la situation des aérodromes civils dans les documents d'urbanisme.
Ce règlement devra rendre possible la réalisation de toute installation liée au fonctionnement de la base. Pour les abords de l'aérodrome, les instructions contenues dans la circulaire no 74-38 du 24 février 1974 (n.i. BO) relative aux modalités d'application de la directive d'aménagement national faisant l'objet de la circulaire du 30 juillet 1973 (n.i. BO) du Premier ministre, relative à la construction autour des aérodromes, restent valables.
2.2.6. Les installations de la marine nationale sur le littoral.
a). Les ports militaires.
Un port militaire constitue un ensemble vaste et complexe qui mérite une attention particulière. Le plus souvent juxtaposé voire intégré à une agglomération importante, il représente cependant une entité autonome par rapport à cette agglomération.
A ce titre, il peut constituer une ou plusieurs zones spécifiques du POS dotées d'un règlement particulier et adapté.
Les constructions annexes (bureaux, casernements, ateliers…) sont soumises à une réglementation établie dans un souci de continuité et d'intégration à l'agglomération voisine.
Les installations portuaires à proprement parler doivent pouvoir être réalisées en fonction des seuls impératifs techniques.
b). Autres installations de la marine nationale.
Les installations de la marine nationale situées en dehors des ports (batteries, sémaphores, etc.) ressortissent suivant les cas aux dispositions prévues pour les terrains militaires en zone urbaine ou en zone naturelle, telles qu'elles ont été exposées aux paragraphes 222, 223 et 224 ci-dessus. Il faut veiller néanmoins tout particulièrement à ce que l'aménagement de ces espaces soit compatible avec les objectifs généraux de protection des littoraux.
2.3. Emplacements réservés.
Des emplacements réservés pour équipements publics peuvent être inscrits dans les POS au titre de la réglementation en vigueur rappelée par la circulaire du 07 mai 1974 .
Il est précisé à cet égard que la suppression ou la réduction d'un emplacement réservé peut avoir lieu à la demande du général commandant la région militaire, qu'il y ait eu ou non mise en demeure du propriétaire. Cette demande de suppression ou de modification d'un emplacement réservé entraîne toutefois la mise en œuvre de la procédure de modification du POS prévue à l'article L 123-4 du code de l'urbanisme.
2.4. Les servitudes militaires dans les POS (3)
Les servitudes liées à l'existence d'installations militaires doivent comme toute servitude d'utilité publique affectant l'utilisation ou l'occupation du sol figurer en annexe du plan d'occupation du sol.
Le représentant de l'autorité militaire est tenu de communiquer au groupe de travail chargé de l'élaboration du POS toute information d'ordre juridique et technique sur les servitudes d'utilité publique existantes ou prévisibles dont les armées sont bénéficiaires. Si ces servitudes, sans interdire la construction, supposent des conditions particulières de réalisation des constructions, ces conditions particulières doivent être reprises dans le règlement de la zone intéressée.
Les servitudes instituées postérieurement à la date où le plan a été rendu public ou approuvé devront être reportées sur l'annexe « servitudes » du POS suivant la procédure de mise à jour prévue à l'article R. 123-36 du code de l'urbanisme.
Il est rappelé que les principales servitudes intéressant les armées sont les suivantes (4) :
Servitudes concernant les postes électrosémaphoriques, les amers et les phares du département de la marine militaire (Ar 1).
Servitudes relatives aux postes militaires assurant la défense des côtes et la sécurité de la navigation (Ar 2).
Servitudes concernant les magasins à poudre de l'armées et de la marine (Ar 3).
Servitudes concernant l'établissement de terrains d'atterrissage destinés en partie ou en totalité à l'armée de l'air (Ar 4).
Servitudes relatives aux fortifications, places fortes, postes et ouvrages militaires (Ar 5).
Servitudes aux abords des champs de tir (Ar 6).
Servitudes relatives aux transmissions radioélectriques concernant la protection des centres de réception contre les perturbations électromagnétiques (PT 1).
Servitudes relatives aux transmissions radioélectriques concernant la protection contre les obstacles des centres d'émission et de réception (PT 2).
Servitudes relatives aux communications téléphoniques et télégraphiques (PT 3).
Servitudes concernant les hydrocarbures liquides et liquéfiés sous pression (I 1).
Servitudes relatives à l'établissement des canalisations de transport et de distribution de gaz (I 2).
Servitudes relatives à l'établissement des canalisations électriques (I 3).
Les préfets, les représentants locaux du ministère de l'équipement et ceux du ministère de la défense sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'application des dispositions de la présente circulaire. La doctrine ainsi définie doit permettre d'aboutir à une meilleure coordination des services de l'État dans le domaine de l'insertion des immeubles militaires dans les documents d'urbanisme en évitant que le nécessaire établissement de ces documents soit de nature à gêner l'accomplissement de la mission de défense des armées Le ministère de la défense gère d'importantes portions du territoire national. Il est donc amené à assumer une grande responsabilité dans l'aménagement de l'espace et dans la sauvegarde des intérêts collectifs. Il appartient aux collectivités locales et aux services de l'équipement de l'assister dans cette tâche de façon à concilier les exigences de la défense et celle d'un aménagement bien compris dans le cadre des documents d'urbanisme.
Notes
Pour le ministre d'État, ministre de l'intérieur :
Le préfet, directeur général des collectivités locales,
Pierre Bolotte.
Pour le ministre de l'équipement et par délégation :
Pour le directeur de l'aménagement foncier et de l'urbanisme :
L'adjoint au directeur,
Michel Arrou Vignod.
Pour le ministre de la défense et par délégation :
Le directeur des affaires administratives, juridiques et contentieuses,
P. Dambeza.