LE MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE, CHARGÉ DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DES RÉFORMES ADMINISTRATIVES, À MMES ET MM. LES MINISTRES ET SECRÉTAIRES D'ÉTAT.

Le Parlement vient d'adopter, sur proposition du gouvernement, une loi portant amnistie.

Comme vous le savez, l'amnistie est une mesure légale qui fait disparaître le caractère répréhensible de faits accomplis et, en conséquence, non seulement s'oppose à l'ouverture ou à la poursuite de l'action répressive, mais encore efface les peines prononcées. La loi 81-736 du 04 août 1981 ⁽¹⁾, tout comme la plupart des lois d'amnistie qui sont intervenues depuis la fin de la dernière guerre, amnistie aussi bien des faits qui constituent des infractions pénales que des faits qui constituent des fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles. C'est uniquement à ce dernier aspect de l'amnistie que je m'attacherai car il me paraît opportun de préciser les mesures qu'appellent les articles 13, 16, 19, 22, 23 et 25 de la nouvelle loi.

1. Portée de l'amnistie disciplinaire.

Aux termes de l'article 13 de la loi du 04 août 1981 , « sont amnistiés les faits commis antérieurement au 22 mai 1981 en tant qu'ils constituent des fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles ».

Toutefois, si ces mêmes faits ont donné lieu à une condamnation pénale, l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles est subordonnée à l'amnistie de la condamnation pénale.

Sauf mesure individuelle accordée par décret du Président de la République, sont exceptés du bénéfice de l'amnistie prévue par le présent article les faits constituant des manquements à la probité, aux bonnes mœurs ou à l'honneur. La demande d'amnistie peut être présentée par toute personne intéressée dans un délai d'un an à compter soit de la publication de la présente loi, soit de la condamnation définitive.

Il est à noter que l'abaissement de la notation, qu'il soit ou non consécutif à une sanction, ne constitue pas une sanction disciplinaire (tribunal administratif de Bordeaux, 26 décembre 1977, RAYOU, Lebon, p. 659) et n'entre donc pas dans le champ d'application de la loi d'amnistie. Par contre, la radiation des cadres pour abandon de poste entre dans le champ d'application de cette loi (CE, 10 mai 1972, sieur DUFOND, Lebon, p. 352).

Il résulte des dispositions de l'article 13 de la loi que deux types d'amnistie doivent être distingués en matière disciplinaire et professionnelle : l'amnistie par mesure générale et l'amnistie par mesure individuelle.

1.1. L'amnistie par mesure générale.

L'amnistie par mesure générale s'applique si les conditions suivantes sont réunies :

• a).  Les faits ont été commis antérieurement au 22 mai 1981.

• b).  Ils ne constituent pas des manquements à la probité, aux bonnes mœurs ou à l'honneur.

• c).  Ils n'ont pas donné lieu à condamnation pénale ou, s'ils ont entraîné une telle condamnation, celle-ci a été amnistiée sur le plan général. En effet, si les mêmes faits ont donné lieu à une condamnation pénale et à une sanction disciplinaire ou professionnelle, le second alinéa de l'article 13 subordonne l'amnistie de la sanction disciplinaire ou professionnelle à l'amnistie préalable de la condamnation pénale.

C'est à l'autorité administrative qu'il appartient de vérifier, dans chaque cas, si ces trois conditions se trouvent remplies. Vous devrez notamment, avant d'accorder le bénéfice de l'amnistie disciplinaire, vous assurer que les faits incriminés ne sont pas contraires à la probité, aux bonnes mœurs ou à l'honneur.

En l'absence de définition par la loi des notions de probité, de bonnes mœurs et d'honneur, vous disposez d'un pouvoir d'appréciation sous le contrôle du juge administratif.

Il résulte de l'examen de la jurisprudence que le juge a notamment considéré :

• comme contraire à l'honneur, le fait :

  • pour un sous-brigadier de police, d'avoir abandonné son poste et son arme sans attendre d'être relevé (CE, 13 juillet 1963, préfet de police c./Laisney, Lebon, p. 822) ;

  • pour un inspecteur des impôts, d'avoir fourni des renseignements confidentiels sur un contribuable à un conseiller fiscal qui s'en est servi pour faire pression sur l'intéressé (CE, 6 novembre 1963, CHEVALLIER, Lebon, p. 524) ;

  • pour un inspecteur central des impôts d'avoir tenu, moyennant rémunération, les écritures comptables de redevables relevant de la circonscription où il exerçait ses fonctions (CE, 12 juillet 1969, ministre des finances c./sieur HAUTCASTEL, Lebon, p. 387) ;

• comme contraire à la probité, le fait :

  • pour un agent du service d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes, d'avoir dissimulé des stocks (CE, 29 novembre 1961, BARBIER, Lebon, p. 935) ;

  • pour un candidat à un emploi public, d'avoir faussement prétendu être titulaire d'un diplôme (CE, 10 mai 1957, demoiselle TAMPUCCI, Lebon, p. 300) ;

• comme contraire aux bonnes mœurs, le fait : pour un professeur, d'avoir eu avec une élève des relations ayant porté atteinte à l'honneur de l'université et compromis la dignité et l'autorité de la fonction professorale (CE, 20 juin 1958, LOUIS, Lebon, p. 368) ;

• comme contraire à l'honneur et à la probité, le fait : pour un fonctionnaire des finances, d'avoir octroyé irrégulièrement des facilités à des sociétés et exercé un contrôle insuffisant sur celles-ci, alors qu'il entretenait des relations personnelles avec les dirigeants qui ont pu ainsi se livrer à des opérations frauduleuses (CE, 13 juillet 1966, ministre des finances et des affaires économiques c/GARRIGUE, Lebon, p. 472).

Si la décision prise, en matière d'amnistie disciplinaire ou professionnelle, par l'autorité administrative fait l'objet d'un recours administratif ou d'un recours contentieux, l'exécution de la sanction disciplinaire ou professionnelle est suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur ce recours (art. 16, 4^e al. de la loi du 04 août 1981 ). Le législateur a, en effet, entendu déroger au principe traditionnel du droit public français selon lequel un recours administratif ou un recours contentieux engagé contre une décision administrative ne suspend pas l'exécution de cette décision. Toutefois, en vertu du dernier alinéa de l'article 16, « l'autorité ou la juridiction saisie de la demande ou du recours peut, par décision spécialement motivée, ordonner l'exécution provisoire de la sanction ».

1.2. L'amnistie par mesure individuelle.

En matière disciplinaire et professionnelle, l'amnistie par mesure individuelle concerne les faits commis avant le 22 mai 1981 qui sont contraires à la probité, aux bonnes mœurs ou à l'honneur.

Dans cette hypothèse, « la demande d'amnistie peut être présentée par toute personne intéressée dans un délai d'un an à compter soit de la publication » de la loi (5 août 1981), « soit de la condamnation définitive ».

Par « toute personne intéressée », il faut entendre l'agent public sanctionné ou, à défaut, ses ayants droit.

Il n'y a pas lieu d'attendre l'expiration du délai d'un an pour instruire les demandes d'amnistie individuelles qui vous seront présentées. Il vous appartiendra donc de me transmettre ces demandes, sous le timbre de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, bureau FP/3, 32, rue Babylone, 75700 Paris, au fur et à mesure que vous les recevrez.

Elles devront être accompagnées, dans chaque cas, de la décision disciplinaire, du procès-verbal du conseil de discipline et d'un rapport justifiant la suite que vous proposerez de réserver à la demande. Lorsque les conclusions de ce rapport seront favorables à l'intéressé, il conviendra de joindre un projet de décret signé portant amnistie établi conformément au modèle figurant en annexe de la présente instruction.

En ce qui concerne la portée de l'amnistie il convient enfin d'observer que l'article 19 de la loi du 04 août 1981 dispose que « l'amnistie entraîne la remise de toutes les peines principales, accessoires et complémentaires, ainsi que de toutes les incapacités ou déchéances subséquentes ». Se trouvent notamment visées par cette disposition la perte des droits civiques (art. L. 5 à L. 7 du code électoral) ainsi que l'interdiction, pour une durée limitée ou à vie, d'exercer un emploi public (art. 42 du code pénal).

2. Effets de l'amnistie disciplinaire.

L'amnistie produit ses effets, selon les règles de droit commun, à compter de la date de publication de la loi (5 août 1981), sauf pour les mesures individuelles qui portent effet à partir du jour où l'intéressé est admis au bénéfice de l'amnistie par décret du Président de la République. C'est à compter de cette date d'effet que les droits résultant de l'amnistie sont ouverts et que les situations doivent éventuellement être réexaminées.

Par conséquent, si la sanction disciplinaire ou professionnelle n'a pas été prononcée avant la date d'effet de l'amnistie, les faits commis avant le 22 mai 1981 ne peuvent plus être imputés à la charge de leur auteur. Aucune procédure disciplinaire ne peut donc être engagée sur leur base (CE, 16 mai 1956, dame ABDESSELEM, Revue de droit public, 1956, p. 1168 ; CE, 6 mai 1970, dame AUXIRE, Lebon, p. 302). Si une telle procédure est en cours, elle doit être abandonnée. Tout agent public suspendu provisoirement de fonctions en application de l'article 32 de l'ordonnance du 4 février 1959 ⁽²⁾ relative au statut général des fonctionnaires doit être immédiatement réadmis en service et obtenir le remboursement des retenues éventuellement effectuées sur son traitement. L'article 32, 5^e alinéa, de l'ordonnance du 4 février 1959 stipule, en effet, qu'un tel remboursement doit être effectué lorsque l'agent public provisoirement suspendu n'a subi aucune sanction.

Si la sanction a été prononcée avant la date d'effet de l'amnistie, l'amnistie produit des effets différents selon que cette sanction a été ou non exécutée.

La sanction non exécutée à la date d'effet de l'amnistie ne peut plus l'être. Toute trace de cette sanction doit disparaître des documents concernant l'agent public amnistié. Si l'agent a été suspendu, il doit être réadmis en service. Mais, dans ce cas, il ne peut prétendre au remboursement des sommes dont il a été éventuellement privé du fait de sa suspension. Toutefois, un tel remboursement pourra être décidé dans le cas où la suspension prononcée s'inscrit dans le cadre des sanctions prononcées contre les agents publics du fait de leurs opinions ou activités syndicales ou politiques. Le traitement des dossiers de demandes de remboursement sera opéré conformément à la procédure définie au chapitre III de la présente circulaire.

Lorsque la sanction a été exécutée, il convient, d'une part, de faire disparaître de tout document quelconque la mention de cette sanction et, d'autre part, de prendre, au regard de la situation administrative de l'agent public en cause, les mesures que l'amnistie est susceptible d'entraîner.

L'article 25 de la loi du 04 août 1981 « interdit à toute personne en ayant eu connaissance de rappeler sous quelque forme que ce soit ou de laisser subsister dans tout document quelconque les condamnations pénales, les sanctions disciplinaires ou professionnelles et les déchéances effacées par l'amnistie. Les minutes des jugements, arrêts et décisions échappent toutefois à cette interdiction, mais des expéditions ne pourront en être délivrées qu'à la condition de porter en marge la mention de l'amnistie ».

En application de cette disposition, qui figure traditionnellement dans les lois d'amnistie intervenues depuis la fin de la dernière guerre, le conseil d'État a annulé un tableau d'avancement au motif que le dossier de l'un des fonctionnaires ayant eu vocation à être inscrit sur ce tableau comportait des pièces faisant mention de poursuites et de sanctions disciplinaires amnistiées (CE, 5 mai 1958, CHANTRE, RPDA 1958, n^o 227).

Cependant, selon la jurisprudence administrative, seule la mention de la sanction prononcée doit être obligatoirement effacée et non celle des faits qui l'ont entraîné (CE, 28 juillet 1952, NITHOLLON, Lebon, p. 408 ; CE, 6 novembre 1963, CHEVALLIER, Lebon, p. 524).

Par ailleurs, l'administration n'est pas tenue de détruire les pièces du dossier disciplinaire. La destruction des pièces du dossier mettrait le juge administratif, saisi d'un recours contre une sanction dont l'amnistie n'aurait pas fait disparaître tous les effets, dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de la légalité de ladite sanction. Il ne pourrait, en conséquence, que condamner l'administration (CE, 13 juin 1952, COCHET, Lebon, p. 307 ; CE, 6 juillet 1956, MORANE, Lebon, p. 620).

En pratique, il y a donc lieu de prendre deux mesures afin de respecter l'interdiction édictée par l'article 25 de la loi du 04 août 1981 .

La première consiste à rendre définitivement illisible la mention des sanctions disciplinaires et des condamnations pénales figurant sur les pièces qui ne peuvent pas être retirées du dossier de l'agent public concerné. Si la sanction a eu sur la situation du fonctionnaire des conséquences qui doivent être expliquées, la mention effacée doit être remplacée par cette explication. Ainsi, par exemple, la mention d'une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de six mois doit être effacée et remplacée par l'indication suivante : « hors des cadres pendant six mois ».

La deuxième mesure consiste à extraire du dossier individuel toutes les pièces relatives à une sanction disciplinaire ou à une condamnation pénale amnistiée lorsque ces pièces ne contiennent aucun autre élément devant continuer à figurer dans le dossier. Les pièces ainsi retirées du dossier ne doivent pas être détruites mais classées en un lieu d'où elles pourront être retirées en cas de recours contentieux et auquel personne ne pourra avoir accès hormis le cas de la nécessité de production de ces pièces dans le cadre d'une instance contentieuse.

Toute trace de sanction doit également être effacée des fichiers de gestion, qu'ils soient manuels ou informatisés.

Outre l'obligation d'effacer les sanctions, l'amnistie peut amener l'administration à mettre fin à certains de leurs effets.

À cet égard, l'article 22 de la loi du 04 août 1981 précise, dans son premier alinéa, que « l'amnistie n'entraîne de droit ni la réintégration dans les fonctions, emplois, professions, grades, offices publics ou ministériels, ni la reconstitution de carrière ».

Par conséquent, la loi ne vous oblige pas à réintégrer les agents publics bénéficiaires de l'amnistie. Tout comme les précédentes lois d'amnistie, elle vous laisse toutefois la possibilité de procéder à cette réintégration par mesure de bienveillance.

Dans le même ordre d'idée, je vous rappelle que l'amnistie d'une condamnation pénale ayant entraîné la perte de la qualité de fonctionnaire permet éventuellement de prononcer la réintégration de l'intéressé (avis du conseil d'État n^o 269-974 du 1^er août 1956).

En revanche, alors que les lois d'amnistie précédentes avaient toujours formellement exclu la reconstitution de la carrière des agents publics amnistiés, la présente loi a supprimé cette interdiction. Le libellé de l'article 22, premier alinéa (« l'amnistie n'entraîne de droit ni la réintégration dans les fonctions, ni la reconstitution de carrière ») signifie, en effet, que l'administration a la faculté — il ne s'agit en aucun cas d'une obligation — de reconstituer la carrière des bénéficiaires de l'amnistie, quelle que soit la sanction dont ces derniers ont fait l'objet.

Il résulte toutefois de l'article 23, premier alinéa, de la loi que le fait de procéder, par mesure de bienveillance, à la réintégration et à la reconstitution de carrière de certains agents publics bénéficiaires de l'amnistie ne doit pas porter préjudice aux droits des tiers.

Par ailleurs, le second alinéa de l'article 22, reprenant les termes des lois d'amnistie précédentes, dispose que l'amnistie « entraîne la réintégration dans les divers droits à pension à compter de la date de publication » de la loi « en ce qui concerne l'amnistie de droit et à compter du jour où l'intéressé est admis à son bénéfice en ce qui concerne l'amnistie par mesure individuelle ».

Des problèmes particuliers risquent de se poser dans le cas où un fonctionnaire sanctionné disciplinairement par son ministre gestionnaire a engagé, avant l'entrée en vigueur de la loi l'amnistie, un recours devant le conseil supérieur de la fonction publique en application de la procédure régie par le titre IV du décret n^o 59-306 du 14 février 1959 ⁽³⁾ relatif au conseil supérieur de la fonction publique.

Si le fonctionnaire sanctionné a bénéficié de l'amnistie, qu'il s'agisse de l'amnistie par mesure générale ou de l'amnistie par mesure individuelle, la procédure engagée devant le conseil supérieur de la fonction publique devient sans objet. Dans le cas contraire, cette procédure se poursuit normalement.

3. Cas des sanctions prononcées contre des agents publics et qui découlent incontestablement de leurs opinions ou activités syndicales ou politiques.

Lors de la discussion du projet de loi, le Premier ministre et le garde des sceaux se sont engagés à faire en sorte que soient annulées les conséquences de telles sanctions pour les agents publics qui en ont été l'objet. Afin que soient évitées, dans toute la mesure du possible, des disparités dans le traitement des dossiers des agents concernés, le Premier ministre m'a chargé d'assurer la coordination des opérations d'instruction et de règlement des dossiers qui vous seront soumis et qui semblent relever de ce cas de figure. J'ai chargé M. Marcel Piquemal, professeur des universités, de m'assister dans ce domaine.

Vous voudrez bien m'indiquer le nom de celui de vos collaborateurs que vous aurez décidé de charger d'une telle mission et qui sera le correspondant de mon cabinet pour ces problèmes.

Je vous rappelle également qu'aux termes de la loi les demandes de réintégration, de reconstitution de carrière ou de réparation financière concernant des faits antérieurs au 22 mai 1981 sont recevables dans le délai d'un an, soit de la publication de la loi (5 août 1981), soit de la condamnation définitive, mais qu'il n'y a pas lieu d'attendre l'expiration de ce délai pour instruire les demandes et prendre les mesures correspondantes.

Il va de soi que les services de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (bureau FP/3) sont à votre disposition pour vous fournir toute précision supplémentaire qui pourrait vous paraître nécessaire.