Les lois dites de décentralisation, c'est-à-dire la loi du 2 mars 1982 ⁽¹⁾ modifiée par celle du 22 juillet 1982 ⁽²⁾ et la loi du 7 janvier 1983 ⁽³⁾ modifiée et complétée par celle du 22 juillet 1983 ⁽⁴⁾ ont institué un nouveau régime des droits et libertés reconnues aux communes, aux départements et aux régions et une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cette réforme modifie profondément les principes antérieurs qui régissaient notamment l'urbanisme et l'aménagement du territoire.

Les armées en tant qu'elles exercent les prérogatives de propriétaires fonciers et du fait de l'importance et de l'évolution de leurs missions et de leurs moyens sont donc très directement concernées par les nouvelles dispositions intervenues en la matière qui sont entrées en vigueur le 1er octobre 1983.

Par ailleurs, les impératifs de la défense obligent également les armées à imposer des contraintes aux propriétés privées par la voie des servitudes administratives pour la protection et l'utilisation des installations militaires.

Il est donc particulièrement important pour les armées de connaître les nouvelles règles de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire ainsi que les conditions suivant lesquelles elles seront appelées à participer à leur mise en œuvre pour permettre aux collectivités locales d'assurer la maîtrise de l'urbanisation et de l'utilisation des sols tout en respectant les intérêts de la défense.

Tel est l'objet de la présente instruction provisoire qui se substitue à l'instruction interarmées n^o 30-255/MA/DAAJC/MD du 8 mai 1974 relative à la participation des armées à l'élaboration des documents d'urbanisme.

L'instruction traite successivement :

• 1. Des considérations générales.

• 2. Des dispositions communes aux documents d'urbanisme.

• 3. Des schémas directeurs et des schémas de secteur.

• 4. Des plans d'occupation des sols.

• 5. Des modalités de la participation des armées.

• 6. De l'information à rassembler.

1. Considérations générales.

1.1. Analyse des textes concernant la décentralisation et l'urbanisme.

La loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983, complétée par la loi n^o 83-663 du 22 juillet 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, ainsi que les textes pris pour son application (notamment quatre décrets du 9 septembre 1983 ⁽⁵⁾, introduit en matière d'urbanisme un principe fondamental : la maîtrise du sol et la responsabilité de l'élaboration des documents d'urbanisme, notamment des schémas directeurs, des schémas de secteur, et des plans d'occupation des sols (POS), appartiennent aux communes.

Les schémas d'aménagement régionaux, quant à eux, sont élaborés par les régions.

La loi donne compétence aux communes dans trois domaines qui se complètent :

• 1. La planification urbaine : chartes intercommunales.

• 2. L'élaboration des documents d'urbanisme : schémas directeurs et schémas de secteur, plans d'occupation des sols.

• 3. La délivrance des autorisations de construire : certificats d'urbanisme, permis de construire, certificats de conformité.

En outre les communes disposeront ultérieurement de la maîtrise des outils de l'aménagement : création de lotissements, de zones d'aménagement concerté (ZAC), de zones d'intervention foncière (ZIF), taxes et redevances.

L'exercice de ces compétences est subordonné à l'existence d'un POS approuvé. En l'absence de document d'urbanisme approuvé, le commissaire de la République (direction départementale de l'équipement) continuera à délivrer les autorisations de construire ou d'aménager, dans les conditions actuelles en ce qui concerne « les parties actuellement urbanisées de la commune ». S'agissant des autres zones, à partir du 1er octobre 1984, il ne pourra le faire, pour les communes dépourvues de POS, qu'en appliquant le principe de constructibilité limitée défini par l'article 38 de la loi du 7 janvier 1983.

Toutefois, sont exemptées de permis de construire :

• les constructions couvertes par le secret de défense nationale ainsi que les installations figurant sur une liste fixée par arrêté conjoint du ministre de l'urbanisme et du ministre de la défense (art. R. 422.1 du CU) ;

• les permis de construire des constructions et installations réalisées pour le compte de l'Etat seront délivrés par l'Etat après avis du maire (art. L. 421.2.1. a) du CU).

Ainsi la loi nouvelle incite les élus locaux à élaborer de tels documents d'urbanisme, les autres personnes publiques (dont l'Etat-défense) étant simplement associées aux procédures d'élaboration.

En conséquence, l'attention des généraux commandants de région militaire et des généraux commandants supérieurs est appelée sur la nécessité de suivre de très près l'élaboration des documents d'urbanisme dont le nombre est susceptible d'augmenter en raison des mesures incitatives de la nouvelle législation.

1.2. Respect des sujétions imposées par la défense nationale en matière d'urbanisme.

Conformément à l'article 35 de la loi du 7 janvier 1983, l'Etat (défense) garde ses compétences propres mais devra harmoniser avec les autres collectivités les décisions d'utilisation de l'espace.

S'il résulte de l'article 6 du décret 82-389 du 10 mai 1982 (BOC, p. 2604 ; BOEM 105*) ⁽⁶⁾ décret 82-390 du 10 mai 1982 (BOC, p. 2598) que le commissaire de la République n'a pas compétence à l'égard de l'administration militaire, notamment en matière de gestion du domaine militaire (cf.  circulaire du Premier ministre du 12 juillet 1982 ⁽⁷⁾ Circulaire du 12 juillet 1982 (JO des 12 et 13, p. 2209, extrait BOC, p. 4602) décrets du 10 mai 1982, il est cependant, par application de l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberté des communes, des départements, et des régions, le représentant unique de chacun des ministres. A ce titre, il est tenu informé par l'autorité militaire de toutes les affaires qui peuvent avoir une importance particulière dans le département. Le commissaire de la République est, légalement, le seul garant de la prise en compte par les communes des prescriptions d'intérêt général qui s'imposent aux schémas directeurs et schémas de secteur ainsi qu'aux POS : en effet, le décret 83-321 du 20 avril 1983 ⁽⁸⁾ relatif aux pouvoirs des commissaires de la république en matière de défense de caractère non militaire dispose en son article 5 :

« Le commissaire de la République concourt à la liberté d'action des forces armées et contribue à leur soutien… Un délégué militaire départemental (DMD) est le représentant permanent du général commandant la division militaire auprès du commissaire de la République. »

Par ailleurs, en application de l'article 26 de la loi du 7 janvier 1983, l'article 6 du décret du 20 avril 1983 susvisé précise que le commissaire de la République assure le respect par les communes et le département des sujétions imposées par la défense nationale, notamment en matière d'aménagement du territoire, d'urbanisme, de construction… ⁽⁹⁾. Mais le décret ne contient aucune disposition concernant le mode de représentation des armées en matière d'élaboration des documents d'urbanisme.

Ainsi le commissaire de la République, représentant unique de l'Etat auprès des autorités communales, tenu informé des intérêts de la défense, est seul compétent pour traiter avec les communes dans le cadre de l'élaboration associée.

2. Dispositions communes aux documents d'urbanisme.

2.1. Références principales dans le code de l'urbanisme :

• les articles L. 111.1.1, L. 121.2, L. 121.9, L. 121.10, L. 121.12, L. 122.1, L. 122.1.1, L. 122.1.3, L. 122.1.4, L. 123.1, L. 123.3.2, L. 123.7.1, L. 124.3, L. 141.1, L. 144.1 ainsi que les articles 29 et 30 de la loi du 7 janvier 1983 (non insérés au code de l'urbanisme et relatifs aux chartes intercommunales) pour la partie législative ;

• les articles R. 121.2 à R. 121.12, R. 121.13, R. 122.25 e), R. 122.27, R. 122.35.1, R. 123.17 pour la partie réglementaire.

2.2. Règles auxquelles sont assujettis les documents d'urbanisme.

2.2.1.

La loi du 7 janvier 1983 prévoit que les schémas directeurs, les schémas de secteur, les POS et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent « être compatibles » avec les lois d'aménagement et d'urbanisme et les prescriptions nationales ou particulières prises pour leur application (art. L. 111.1.1 du CU).

Au titre de ces lois d'aménagement et d'urbanisme, l'attention est appelée sur l'article L. 121.10 du CU qui constitue la première de ces lois. Ses dispositions posent le grand principe de l'équilibre entre les deux impératifs de protection et d'aménagement que doit respecter tout document d'urbanisme et qui pourront fonder le contrôle de légalité du commissaire de la République.

Doivent encore être mentionnés les futures lois d'aménagement et d'urbanisme sur le littoral, la montagne, le renouveau de l'aménagement, les prescriptions d'aménagement (prescriptions nationales ou particulières) destinées par exemple à remplacer la directive d'aménagement national du 22 septembre 1977 ⁽¹⁰⁾ Décision de caducité du 21 décembre 1987 BOC, p. 6833 relative à la construction dans les zones de bruit des aérodromes, ainsi que le décret à prendre en application de l'article 57 de la loi du 7 janvier 1983 concernant les schémas de mise en valeur de la mer ⁽¹¹⁾.

Il appartiendra aux autorités militaires de veiller à ce qu'il soit fait application de ces règles au domaine privé de la défense ⁽¹²⁾.

2.2.2.

Compte tenu des compétences nouvelles imparties aux communes, l'Etat a entendu réserver sa liberté d'action, pour faire prévaloir les intérêts nationaux par l'institution des projets d'intérêt général (PIG). Les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de ces PIG (par exemple emplacements réservés) sont communiquées par le commissaire de la République à l'autorité locale compétente en matière d'urbanisme et doivent « être respectées » par les documents d'urbanisme ⁽¹³⁾.

Le non-respect des dispositions 2.2.1 et 2.2.2 autorise le commissaire de la République à se substituer aux autorités locales défaillantes, conformément aux dispositions des articles L. 122.1.4, L. 123.3.2 et L. 123.7.1 du CU.

Lorsqu'existent des chartes intercommunales de développement et d'aménagement, les schémas directeurs et schémas de secteur ou les POS devront « prendre en considération » leur périmètre ou leurs orientations.

2.2.3. Création d'une instance de conciliation.

Il est institué dans chaque département une commission de conciliation en matière d'élaboration des schémas directeurs, des schémas de secteur, des POS et tout document d'urbanisme opposable aux tiers. S'il est en désaccord avec le projet de schéma directeur ou de POS arrêté par l'organe délibérant compétent, le représentant de l'autorité militaire pourra, au titre des personnes associées, demander à être entendu par la commission, laquelle formulera en tant que de besoin des propositions alternatives ; le décret n^o 83-810 du 9 septembre 1983 précise les conditions d'application de ces dispositions.

2.3. Modification du rôle de l'Etat et des attributions des directions départementales de l'équipement (DDE).

Auparavant, certains services de l'Etat (dont la défense) pouvaient s'exprimer dans le cadre des négociations de la commission locale d'aménagement et d'urbanisme pour l'élaboration d'un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) ou du groupe de travail pour l'étude d'un projet de plan d'occupation des sols (POS), les autres services étant consultés ensuite sur la base d'un projet de SDAU ou de POS.

La nouvelle législation prévoit des relations formalisées entre l'Etat et les communes : tous les services de l'Etat associés (y compris la défense) sont tenus d'exprimer leurs besoins à compter de la date de transmission de la délibération prescrivant l'établissement d'un schéma directeur (qui se substitue au SDAU), d'un schéma de secteur ou d'un POS et avant l'élaboration de ces documents, dans un délai, lors de l'élaboration proprement dite, seuls peuvent être pris en compte les éléments nouveaux.

Dans ce laps de temps relativement bref les exigences et les informations des armées, comme celles des autres services de l'Etat, sont collectées par la DDE qui est chargée de préparer les arbitrages interservices nécessaires ⁽¹⁴⁾ : dans les délais prescrits le représentant de l'Etat porte alors à la connaissance de l'autorité communale désormais compétente l'ensemble des dispositions d'intérêt général qui s'imposent aux documents d'urbanisme. Lors de l'élaboration proprement dite, les services de l'Etat participent aux travaux : leur rôle est d'expliciter les intentions formulées précédemment à l'occasion du « porter à la connaissance ».

Les services de l'équipement sont mis gratuitement à la disposition des communes qui le demandent pour les aider à élaborer, modifier, et réviser les documents d'urbanisme ; les communes peuvent également demander le concours des services de l'Etat pour instruire les permis de construire.

Ainsi, au sein d'une même DDE, une partie des services chargés de l'urbanisme pourra agir pour le compte des communes selon les directives reçues du (ou des) maire(s), tandis qu'une autre partie assurera, dans le cadre de l'élaboration associée, la prise en compte des intérêts supra-communaux ⁽¹⁵⁾.

2.4. Dispositions transitoires.

Jusqu'au 1er octobre 1985, les directives d'aménagement national relatives au littoral, à la montagne, aux zones de bruit des aérodromes valent prescription d'aménagement au titre de l'article L. 111.1.1 du CU ; dans ce même délai, les POS peuvent être rendus compatibles avec ces directives dans les conditions prévues à l'article L. 123.7.1 du CU.

Selon l'article L. 124.3 du CU, les schémas directeurs, les schémas de secteur et les POS dont la procédure est en cours sont rendus publics, approuvés, modifiés, ou révisés suivant les modalités résultant de la loi nouvelle, sans remettre en cause les actes intervenus au titre de la législation antérieure.

Sont validés les POS rendus publics ou approuvés et les SDAU approuvés avant le 9 janvier 1983, pour lesquels le groupe de travail (ou la commission locale d'aménagement et d'urbanisme) comprenait des élus en plus de ceux légalement habilités à y participer.

Le représentant de l'Etat est tenu de porter à la connaissance de l'autorité désormais compétente pour continuer les procédures engagées soit les prescriptions prises en application de l'article L. 111.1.1 et les dispositions visées à l'article L. 122.1.1, soit les prescriptions, servitudes et dispositions visées à l'article L. 123.1.

3. Schémas directeurs et schémas de secteur.

3.1. Références principales dans le code de l'urbanisme :

• les articles L. 121.1 et L. 121.2, L. 121.4 à L. 121.12, L. 122.1 à L. 122.4, L. 124.3 pour la partie législative ;

• les articles R. 121.1 à R. 121.13, R. 122.1 à R. 122.27 pour la partie réglementaire.

3.2. Champ d'application.

Les schémas directeurs et les schémas de secteur fixent les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires des communes, parties ou ensembles de communes comprises dans des agglomérations ou des ensembles géographiques présentant une communauté d'intérêts économiques et sociaux ; ils prennent en compte les programmes de l'Etat et ceux qui résultent de chartes intercommunales. Ils les orientent et les harmonisent pour l'organisation de l'espace.

Les schémas directeurs et les schémas de secteur sont élaborés ou révisés à l'initiative des dites communes représentées obligatoirement par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). L'Etat (dont la défense) est associé à cette élaboration.

3.3. Contenu.

Le schéma directeur se compose :

• d'un rapport de présentation qui comprend :

  • une analyse de la situation et les principales perspectives d'aménagement ;

  • la définition du parti d'aménagement adopté et sa justification ;

  • les principales phases de réalisation ;

  • l'analyse de l'état initial de l'environnement et la mesure dans laquelle le schéma prend en compte le souci de sa préservation ;

  • la justification de la comptabilité des dispositions du schéma directeur avec les articles L. 121.10 et L. 111.1.1 et la justification que ces dispositions ne compromettent pas la mise en œuvre des projets d'intérêt général ;

• de documents graphiques pour lesquels un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme détermine la légende.

3.4. Elaboration.

3.4.1. Etablissement des schémas directeurs et des schémas de secteur par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Selon l'article R. 122.2 du CU le périmètre du schéma directeur ou du schéma de secteur, proposé par les conseils municipaux, est fixé par arrêté du commissaire de la République. Il tient compte des périmètres existants, en particulier en matière de SDAU. L'élaboration ou la révision du schéma directeur ou du schéma de secteur est décidée par délibération de l'EPCI qui y associe l'Etat et les personnes publiques et organismes prévues aux articles L. 121.4 et L. 121.7 du code de l'urbanisme ; l'EPCI choisit l'organisme d'étude chargé de l'élaboration.

Dans les deux mois suivant cette délibération le commissaire de la République :

• définit avec l'EPCI les modalités d'association de l'Etat et lui fait connaître la liste des services de l'Etat (dont la défense) qui seront, à ce titre, associés à cette élaboration. La DDE assure la collecte des informations et la conservation des documents fournis par le représentant de l'autorité militaire ;

• porte à la connaissance de l'EPCI les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d'intérêt général de l'Etat (dont ceux de la défense) et communique toutes informations utiles à l'élaboration du schéma directeur. Passé ce délai, seuls les éléments nouveaux seront pris en compte.

Le projet de schéma est arrêté par délibération de l'EPCI et soumis pour avis au commissaire de la République, aux conseils municipaux et aux autres personnes associées qui peuvent saisir la commission de conciliation ou le tribunal administratif en cas de recours contentieux. Trois mois après, le projet, comportant en annexe les avis des personnes publiques associées conformément à l'article R. 122.10 est mis pendant un mois à la disposition du public.

Eventuellement modifié à la suite de ces différents avis et du résultat de la conciliation, le schéma est arrêté par l'EPCI. La délibération de l'EPCI approuvant le schéma directeur ou le schéma de secteur est exécutoire 60 jours après sous réserve du pouvoir de notification du commissaire de la République, dans les conditions fixées à l'article L. 122.1.3 du CU.

3.4.2. Etablissement des schémas directeurs et des schémas de secteur décidés par l'Etat.

Pour permettre l'application des prescriptions de l'article L. 111.1.1 ou la réalisation d'un projet d'intérêt général défini par l'article L. 121.12 du CU, le représentant de l'Etat peut demander l'élaboration ou la modification du schéma directeur ou de secteur.

Si, dans un délai de deux ans, le schéma n'est pas approuvé selon la procédure prévue ci-dessus en 3.4.1, le représentant de l'Etat peut, par arrêté motivé, décider son élaboration selon la procédure prévue aux articles R. 122.15 à R. 122.24, très proche de l'ancienne élaboration conjointe exposée dans l'instruction interarmées n^o 30255/MA/DAAJC/MD du 8 mai 1974 (abrogée le 18 janvier 1984, BOC, p 521). Il faut noter que, dans ce cas, il n'y a pas de mise à la disposition du public.

3.5. Incidences des sujétions militaires autres que les servitudes.

Le schéma directeur est un document de caractère très général sur lequel ne figurent que les grandes masses et la trame des voies de communication intéressant le développement futur de l'agglomération. Les implantations militaires ne doivent y figurer que pour autant que leur importance entraîne la neutralisation d'une zone importante. Sans qu'il puisse être assigné de limites précises, entrent dans ce cas les aérodromes, les casernements et champs de manœuvres d'une superficie supérieure à 25 hectares, les établissements industriels d'une superficie supérieure à 10 hectares ou entraînant des sujétions particulières pour le rejet ou le traitement des effluents (bains de traitement par exemple). Il doit être apporté une attention particulière à la classe des itinéraires en rappelant, si elle est applicable, la procédure de l'instruction mixte. La contexture du tissu urbain, la répartition et la nature des espaces verts peuvent également être examinés du point de vue d'implantation d'unités ou de formations militaires.

Ces diverses sujétions d'ordre domanial ou militaire doivent figurer dans le rapport de présentation et très exceptionnellement dans les documents graphiques, car lorsqu'une implantation figure sur ceux-ci, elle doit être obligatoirement réalisée à cet emplacement et suivant la destination qui lui a été assignée.

Le schéma directeur est contraignant par rapport aux POS qui l'explicitent. Conçu pour une perspective à long terme, il convient donc de vérifier que ses horizons lointains, qui sont à peine esquissés, ne lèsent pas les intérêts militaires présents ou futurs.

3.6. Association obligatoire de l'autorité militaire.

La circulaire interministérielle 154 /AF/UP/1 30251 /MA/DAAJC/MD du 07 mai 1974 ⁽¹⁶⁾ relative à la participation des autorités militaires à l'élaboration des documents d'urbanisme rend obligatoire, dès le début de la procédure la participation de l'administration militaire, en la personne du général commandant la région militaire ou commandant supérieur. Celui-ci a la faculté de se faire représenter, pour chacune des deux procédures possibles d'établissement des schémas directeurs ou des schémas de secteur, suivant des modalités précisées en 5 ci-après, et le cas échéant, si le schéma directeur ou le schéma de secteur n'intéresse pas les armées, de décliner officiellement l'offre de participation du commissaire de la République. Ce principe est maintenu dans le cadre de la procédure de l'élaboration associée.

4. Plans d'occupation des sols (P.O.S.).

4.1. Références principales dans le code de l'urbanisme :

• les articles L. 121.1, L. 121.2, L. 121.5 à L. 121.10, L. 121.12, L. 123.1 à L. 126.1 pour la partie législative ;

• les articles R. 121.1 à R. 121.13, R. 123.1 à R. 126.1 pour la partie réglementaire.

4.2. Champ d'application.

Les plans d'occupation des sols peuvent être établis pour tout ou partie d'une commune ou pour tout ou partie d'un ensemble de communes. Ils doivent être compatibles avec les prescriptions prises en application de l'article L. 111.1.1 et les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur, s'ils existent, et respecter les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol ainsi que les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de projets d'intérêt général relevant de l'Etat, de la région, du département ou d'autres intervenants. Ils prennent en considération les orientations définies par les chartes intercommunales.

4.3. Contenu.

Ils comprennent un rapport de présentation des documents graphiques, un règlement et des annexes.

Pour répondre à la spécificité des petites communes, le contenu des documents graphiques et du règlement peut être allégé ; il existe donc des POS simplifiés (art. L. 123.1 du CU, 2 premiers alinéas) et des POS plus complets (art. L. 123.1 du CU, 3^e et suivants).

Les documents graphiques découpent le territoire en zones de destinations diverses : à urbaniser, à préserver, d'activités spéciales, telles qu'elles sont définies à l'article R. 123.18 du CU.

Quel que soit le type de POS, le règlement détermine par zone l'affectation dominante, la nature des activités, les prescriptions relatives à l'implantation des constructions et aux secteurs limites. Il peut, en outre pour les OPS plus complets, déterminer des prescriptions particulières d'urbanisme, des coefficients d'occupation du sol, et éventuellement les zones et les modalités de transfert des possibilités de construction.

Les annexes comprennent notamment :

• la liste des emplacements réservés pour les voies et ouvrages publics, les installations d'intérêt général, les espaces verts ;

• la liste des opérations déclarées d'intérêt public ;

• les servitudes d'utilité publique (à annexer obligatoirement dans un délai maximum de douze mois après approbation du POS) ;

• les prescriptions nationales ou particulières visées à l'article L. 111.1.1.

4.4. Elaboration.

Le POS est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune sous réserve de l'exercice par le représentant de l'Etat de son pouvoir de notification, de substitution et de contrôle de légalité. La procédure comporte trois délibérations du conseil municipal et deux décisions du maire.

4.4.1.

Une délibération du conseil municipal prescrit l'élaboration du POS et fixe les modalités d'association des personnes publiques autres que l'Etat dont l'association est de droit. Lorsque le POS est déjà prescrit, la délibération marque la prise en charge effective de la poursuite des procédures sous la forme de l'élaboration associée.

Le représentant de l'Etat définit avec le maire les modalités d'association de l'Etat et lui fait connaître les représentants des services de l'Etat qui seront associés à l'élaboration du POS. Dans un délai de trois mois à compter de la transmission de la délibération il doit porter à la connaissance du maire :

• les prescriptions nationales ou particulières ;

• les orientations des schémas directeurs et des schémas de secteur s'ils existent ;

• les servitudes d'utilité publique existantes applicables au territoire concerné ;

• les dispositions nécessaires pour mettre en œuvre les projets d'intérêt général (art. R. 121.13 du code de l'urbanisme) ;

• et toute autre information qu'il juge utile à l'élaboration du POS,

  qui devront être pris en compte dans l'élaboration du POS ; après l'expiration de ce délai, seuls les éléments nouveaux seront pris en considération (voir 2.3, alinéa 3).

Le maire publie un arrêté avec la liste des représentants des services de l'Etat associés, la liste des communes limitrophes qui souhaitent être consultées, la liste des personnes publiques qui seront associées, l'indication des services ou organismes [bureau d'études, services de la collectivité, services de l'Etat (DDE)] chargés de réaliser les études nécessaires à l'élaboration du POS.

Le POS est élaboré sous la responsabilité de la commune avec la participation des services de l'Etat associés (voir 2.3, alinéa 3) ; le projet de POS, arrêté par délibération du conseil municipal est transmis aux personnes publiques associées (dont le représentant de l'Etat) qui donnent leur avis dans les trois mois et peuvent saisir la commission de conciliation ou le tribunal administratif en cas de retour contentieux.

Eventuellement modifié le projet de POS est rendu public par arrêté du maire avec en annexe les avis formulés et devient exécutoire trente jours après sous réserve des dispositions définies en 4.4.2, alinéa 4.

Le projet est ensuite soumis, pendant au moins un mois à enquête publique dans les conditions fixées par la loi 83-630 du 12 juillet 1983 ⁽¹⁷⁾ relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement (cette loi dispose que « le déroulement de l'enquête doit s'effectuer dans le respect du secret de défense nationale, du secret industriel et du tout secret protégé par la loi »).

Enfin, le POS éventuellement modifié est approuvé par délibération du conseil municipal et devient exécutoire trente jours après sous réserve des dispositions définies en 4.4.2, alinéa 4.

4.4.2.

Le représentant de l'Etat est le garant de la prise en compte dans les POS des intérêts supracommunaux.

Il donne son avis sur le projet de POS arrêté.

Lorsqu'il constate que le projet de POS arrêté ne permet pas la mise en œuvre d'un projet d'intérêt général déjà communiqué à la commune, il prescrit par arrêté les dispositions nécessaires à sa mise en œuvre (art. R. 123.9 du CU).

Dans les communes non couvertes par un schéma directeur ou schéma de secteur approuvé le POS rendu public ou le POS approuvé ou modifié devient exécutoire dans le délai d'un mois suivant sa transmission au représentant de l'Etat sauf, si dans ce délai, celui-ci a notifié à la commune les modifications prévues à l'article L. 123.3.2 du CU. Les dispositions du POS rendu public ou approuvé ou modifié sont inopposables aux tiers tant que la commune n'a pas apporté les modifications demandées.

L'article L. 123.7.1 du CU permet au représentant de l'Etat, après mise en demeure de la commune non suivie d'effet dans le délai de six mois, de prescrire et d'approuver la révision ou la modification du POS afin de la rendre compatible avec les intérêts supracommunaux.

Enfin en ce qui concerne l'inscription au POS des servitudes d'utilité publique, le commissaire de la République, après l'expiration d'un délai de trois mois suivant notification demeurée sans effet à la commune, peut procéder d'office à leur report au plan (art. R. 123.36 du CU).

4.5. Modification, révision des POS et dispositions diverses.

4.5.1. Modification et révision des POS.

Un POS approuvé peut être modifié par délibération du conseil municipal après enquête publique à condition qu'il ne soit pas porté atteinte à son économie générale, et que la modification ne concerne pas les espaces boisés classés ou ne comporte pas de graves risques de nuisances. Comme dans l'ancienne procédure, la modification en cours ne permet pas de surseoir à statuer.

La procédure de révision est analogue à celle d'élaboration mais il n'y a plus publication du POS révisé. Les mesures de sauvegarde actuelles (art. R. 123.25 du CU) demeurent (possibilité de surseoir dès la prescription de la révision) mais il n'y a plus aucune possibilité de délivrer des permis de construire par anticipation.

L'article L. 124.5 du CU définit les conditions d'opposabilité aux tiers d'un POS approuvé mis en révision, et rendu public avant le 1er octobre 1983.

4.5.2. Dispositions diverses.

Le POS devient l'unique document d'urbanisme opposable aux tiers ; en effet, à compter du 1er octobre 1985 les cartes communales et les zones d'environnement protégé (ZEP) sont supprimées.

Un POS ne peut être abrogé. En cas d'annulation par voie juridictionnelle, l'autorité compétente doit élaborer sans délai un nouveau POS (art. L. 123.4 du code de l'urbanisme.

Les dispositions concernant la constructibilité limitée visées à l'article L. 111.1.2 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables jusqu'au 1er octobre 1987 dans les communes qui ont arrêté un projet de POS avant le 1er octobre 1984.

4.6. Conditions d'application aux armées.

Le POS est un document qui s'insère dans le cadre général du schéma directeur ou du schéma de secteur. Celui-ci donne des orientations générales, valables à long terme, alors que le POS est un document à moyen terme marqué par un aspect contraignant.

En effet, dès que son établissement ou la révision d'un POS approuvé est décidé, il peut justifier des sursis à statuer pour des demandes de permis de construire ; rendu public le projet de POS arrêté, avant d'être approuvé, est opposable aux tiers pour une période de trois ans. Il constate l'utilité publique d'expropriations visant les équipements publics, et réserve des espaces pour les équipements. Les décisions relatives à ces opérations sont également valables pour trois ans seulement, le propriétaire d'un terrain réservé pouvant exiger de l'administration à laquelle le terrain est destiné l'acquisition du terrain.

L'article L. 123.9 du CU fixe les conditions d'indemnisation.

Les documents graphiques font apparaître les immeubles ⁽¹⁸⁾ militaires existants sans mention des équipements, ainsi que les réservations pour immeubles à acquérir. Pour les immeubles à acquérir, l'utilisation doit en être précisée, par exemple : casernement, champ de tir ou de manœuvre, et cette utilisation doit être réalisée. Ces documents graphiques doivent également prendre en compte les contraintes imposées au domaine militaire qui peuvent être des servitudes d'alignement, des servitudes non aédificandi, en bordure des autoroutes ou voies expresses, voire la traversée d'une caserne pour permettre une opération d'urbanisme.

En sens inverse, des établissements militaires, même non inclus dans le périmètre de délimitation du POS peuvent porter servitude radioélectrique, aéronautique, de vues, d'isolement, etc., à l'intérieur de ce périmètre.

Dans l'étude d'un projet de POS, il faut donc veiller à ce que tous les immeubles militaires soient représentés, que leur évolution à court terme soit précisée, et qu'ils ne souffrent pas d'atteintes graves dans leur intégrité matérielle ou fonctionnelle. De même si un terrain doit être réservé pour une utilisation militaire, il faut s'assurer de la convenance de ce terrain avant l'expiration du délai du « porter à la connaissance » ⁽¹⁹⁾.

5. Modalités de la participation des armées.

La circulaire interministérielle 154 /AP/UP/1 30251 /MA/DAAJC/MD du 07 mai 1974 (16) rend obligatoire dès le début de la procédure, la participation de l'administration militaire en la personne du général commandant la région militaire, ou commandant supérieur, représentant unique des armées.

Il a la faculté de se faire représenter et assister suivant les modalités précisées ci-après. Cette organisation ne doit pas être modifiée mais elle doit être adaptée pour tenir compte des nouvelles règles en matière d'urbanisme.

5.1. Mission du représentant unique des armées.

Sa mission est de présenter, soutenir et faire accepter le point de vue du commandement, sur l'utilisation présente et les besoins futurs du domaine de la défense avec les servitudes administratives que les installations militaires entraînent ou peuvent entraîner. Il est seul habilité à prendre les décisions en matière de documents d'urbanisme (schémas directeurs, schémas de secteur, et POS).

Il dispose des documents d'information tenus à jour définis en 6 ci-après.

Pour compléter ou préciser ceux-ci sur une affaire donnée, il doit prendre l'attache :

• du préfet maritime ;

• de la région aérienne ;

• du commandant de région de la gendarmerie ;

• du directeur d'établissement concerné ou éventuellement du service de la surveillance industrielle de l'armement (SIAr), afin d'être informé de ses problèmes.

5.2. Qualité du représentant du commandement.

Le représentant officiel est le général commandant la région militaire ou commandant supérieur ; cependant, en raison de son rang élevé, sa participation personnelle demeurera exceptionnelle.

Il désignera pour le représenter, après accord des autres autorités militaires concernées, un officier ou ingénieur de grade suffisamment élevé (officier général ou supérieur) pour équilibrer la représentation locale des autres services de l'Etat.

Suivant l'intérêt principal des armées sur le territoire concerné par le document d'urbanisme projeté, le représentant de l'autorité militaire appartiendra :

• pour la délégation générale pour l'armement à l'établissement auquel la région militaire aura adressé les documents et informations ⁽²⁰⁾ ;

• pour l'armée de terre à l'état-major de la région ou de division militaire (DMD) ;

• pour la marine à l'état-major de la région maritime, de l'arrondissement ou commandement de la marine ;

• pour l'armée de l'air à l'état-major de la région aérienne ou à une base aérienne ;

• pour la gendarmerie au commandement de région de la gendarmerie, des précisions étant données en 5.5 ci-après.

5.3. Assistants du représentant du commandement.

Le représentant unique du commandement informera le DMD (si celui-ci n'est pas déjà le représentant unique).

En outre, le représentant unique peut se faire assister suivant les intérêts des armées sur le territoires concerné :

• de représentants du commandement des autres armées, ou de la gendarmerie ;

• de représentants du ou des services immobiliers gestionnaires qui reçoivent ou provoquent les directives nécessaires du commandement ;

• de représentants du ou des services techniques ;

• de représentants du ou des établissements relevant de la DGA.

Le principe n'est pas que le représentant du commandement se présente accompagné de nombreux assistants, mais qu'il soit exactement informé par les principaux intéressés des problèmes qui risquent de se poser et des positions à soutenir. Lors des réunions des commissions communales d'élaboration, le représentant des armées a seul voix délibérative.

Indépendamment de ces réunions, le rôle des assistants devient par contre très important lorsqu'il s'agit d'élaborer, avec l'équipe d'études composée de membres des bureaux d'études, ou de fonctionnaires des services de la (des) commune(s), ou de la DDE détachés au profit et à la demande de la (des) commune(s) intéressée(s), les détails du document d'urbanisme. Afin d'alléger la tâche du représentant du commandement, celui-ci n'est pas tenu d'assister aux travaux de l'équipe d'étude, mais les assistants désignés doivent le tenir au courant de l'évolution des études, et solliciter son accord ⁽²¹⁾ sur les initiatives ou les réserves qu'ils peuvent être amenés à prendre ou à exprimer.

5.4. Différents types possibles d'interventions pour les armées.

Dans le cadre de la procédure de l'élaboration associée les armées demanderont systématiquement, de préférence à être associées, ou au moins à être consultées une fois le projet arrêté. Dans les études en cause deux cas peuvent se présenter :

5.4.1.

Les armées ne sont pas intéressées car le domaine militaire n'est pas touché et, en outre, le territoire concerné est en dehors des zones réservées au titre de la procédure d'instruction mixte, ou n'est pas affecté par des servitudes liées à des immeubles extérieurs à ce territoire, ou enfin ne fait pas l'objet de PIG.

Le général commandant la région ou commandant supérieur informe la commissaire de la République que les armées ne sont pas intéressées et qu'il ne désigne pas de représentant. Il pourra demander que le projet, lorsqu'il aura été arrêté par délibération du conseil municipal, lui soit communiqué pour information.

Si le territoire concerné se trouve dans une zone réservée, au titre de la procédure d'instruction mixte et que les armées ne soient pas intéressées au point de vue domanial, il attire l'attention du commissaire de la République sur ce point, dans les délais prévus pour le « porter à la connaissance », et demande que le projet lui soit communiqué pour avis une fois arrêté ; il rappelle alors, s'il y a lieu, l'obligation de recourir à la procédure d'instruction mixte.

5.4.2.

Les armées sont intéressées par des immeubles particuliers et par l'orientation générale des documents, notamment dans le cas des zones réservées au titre de la procédure d'instruction mixte.

Le général commandant la région militaire ou commandant supérieur désigne un représentant et en informe le commissaire de la République.

S'il s'agit d'un schéma directeur ou d'un schéma de secteur, ce représentant fait inscrire les sujétions militaires dans le dossier communiqué au commissaire de la République (DDE) dans le délai de deux mois prévu pour « porter à la connaissance » ⁽²²⁾ et, si les immeubles sont importants, délègue un ou des assistants pour participer, sous la direction de l'EPCI, à l'élaboration des documents graphiques.

La représentation aux différentes séances de travail de la commission est soit épisodique, soit permanente en fonction de l'importance des problèmes à régler. Le représentant doit assister à la séance de clôture et vérifier personnellement qu'il a été tenu compte dans le projet soumis à l'organe délibérant de l'EPCI des exigences des armées annoncées en temps voulu ainsi que des éléments nouveaux communiqués en cours d'élaboration. Il vérifie ensuite que le projet de schéma directeur ou de schéma de secteur arrêté par l'EPCI, transmis pour avis à toutes les personnes publiques associées, prend bien en considération les intérêts des armées.

S'il s'agit d'un POS, ce représentant délègue un ou des assistant pour participer à l'élaboration du dossier communiqué au commissaire de la République dans les trois mois prévus pour « porter à la connaissance » (22), compte tenu du fait qu'il s'agit, à ce stade, de recenser de façon exhaustive tous les projets d'intérêt général et les servitudes, ces dernières étant précisées lors de l'élaboration proprement dite.

Le représentant des armées participe soit à une partie soit à toutes les réunions de travail de la commission dirigées par la commune. Il vérifie personnellement le projet de POS arrêté par le conseil municipal.

5.4.3.

Il est précisé que l'autorité recevant pour avis le projet de POS arrêté, recueille à nouveau, s'il l'estime utile et très rapidement, compte tenu du délai imposé par l'autorité locale compétente en matière d'urbanisme, l'accord des armées ou services. Le projet de décision d'accord ou de refus motivé est adressé pour signature au général commandant la région militaire ou au général commandant supérieur.

5.5. Cas de la gendarmerie.

La gendarmerie représente un cas particulier, car elle peut être implantée sur des emprises non militaires. Le commandant de région de la gendarmerie nationale sera donc systématiquement consulté lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et notamment des POS.

Si la gendarmerie est seule concernée par le document d'urbanisme à élaborer, le représentant du général commandant la région militaire ou commandant supérieur est un officier de gendarmerie assisté éventuellement du DMD :

• si la réservation est à faire au nom du ministère de la défense, l'officier de gendarmerie sera assisté par un officier du génie qui pourra saisir directement l'échelon hiérarchique correspondant de la gendarmerie sous réserve de tenir informé l'autorité militaire territorialement compétente ;

• si la réservation est à faire au nom d'une collectivité locale, l'assistance d'un officier du génie est facultative et le commandant de région de la gendarmerie informe la région militaire des résultats obtenus.

Si la gendarmerie est intéressée en même temps que l'une ou l'autre des armées ou la DGA l'officier de gendarmerie sera, suivant l'intérêt principal :

• soit le représentant des armées défini en 5.2 ;

• soit l'un des assistants défini en 5.3.

5.6.

Pour l'application de l'article R. 125.5 du CU l'autorité militaire participant à l'élaboration des documents d'urbanisme devra s'assurer, si le PIG ne peut donner lieu à réalisation dans le délai de trois ans imposé, qu'une nouvelle décision de l'autorité compétente soit prise en temps opportun.

5.7. Compte rendu.

Après intervention de l'arrêté portant approbation de chaque document d'urbanisme, le général commandant la région militaire (ou commandant supérieur) en adressera copie aux états-majors et directions intéressés, en tant qu'il touche à leur domaine militaire. Au reçu de cette information, il appartient aux services immobiliers gestionnaires d'obtenir de la commune un exemplaire du document d'urbanisme.

6. Information à rassembler.

6.1. Autorités détentrices de l'information.

6.1.1. En matière de programmation des équipements et des investissements.

Indépendamment de l'information relative aux documents d'urbanisme qui leur sont nécessaires, les généraux commandant les régions militaires, les généraux commandant les régions aériennes et les préfets maritimes doivent pouvoir disposer de toutes les informations leur permettant de tenir régulièrement informé le commissaire de la République de région des programmes d'équipement et des investissements arrêtés dans la région par le ministre de la défense (art. 20 du décret 82-390 du 10 mai 1982 ).

6.1.2. En matière d'urbanisme.

Compte tenu des délais relativement courts prévus dans la nouvelle procédure d'élaboration des documents d'urbanisme d'une part, des attributions du DMD ⁽²³⁾ d'autre part, cette information, constituée de manière permanente auprès de la région militaire et tenue à jour par les états-majors et services intéressés, est retransmise au DMD.

Des précisions sur cette information et les informations complémentaires à rassembler en tant que de besoin sont données ci-après.

6.2. Information domaniale.

6.2.1.

La base de cette information est constituée par les fiches immobilières (FIM) mises en place pour l'ensemble des armées auprès du général commandant la région militaire dans les conditions définies par l'instruction du 9 mai 1974⁽²⁴⁾ Instruction interarmées n^o 30259/MA/DAAJC/MD du 9 mai 1974, et aussi auprès des services immobiliers gestionnaires dans le cadre de la gestion automatisée du domaine immobilier des armées. Celles-ci donnent les mêmes renseignements que les fiches du TGPE (tableau général des propriétés de l'Etat) détenues entre autres par les services locaux des affaires foncières et domaniales.

Elles donnent, en outre, des renseignements sur les servitudes non fournis par les fiches TGPE, les « atteintes » des documents d'urbanisme et les opérations domaniales en cours.

Les fiches immobilières seront éventuellement complétées par des documents détaillés, tels que assiette d'immeuble, assiette générale de place, etc., tenus par les services immobiliers gestionnaires et apportés en tant que de besoin par les représentants de ces services immobiliers assistant le représentant des armées.

Pour le cas où, dans le périmètre intéressé par l'étude, existeraient des établissements privés soit sous tutelle des armées, soit dont l'activité est principalement orientée, dès le temps de paix, vers la fabrication de produits à usage militaire, le S.I.Ar. fournira une liste de ces établissements avec leur localisation.

6.2.2.

Les schémas directeurs d'implantation des armées et des aérodromes militaires, en raison de leur ancienneté ne peuvent constituer des documents de références suffisants. Il convient donc de se reporter au plan d'emploi du domaine (PED) mis à jour annuellement ⁽²⁵⁾ d'une part, aux fiches de synthèse incluses dans les travaux de programmation des états-majors, d'autre part. Ils ne constituent pas juridiquement un document d'urbanisme. Ils sont destinés, en effet, à traduire la politique immobilière des armées et à servir notamment de guide aux échelons militaires locaux pour faire valoir les droits et défendre les projets des armées vis-à-vis des collectivités territoriales compétentes en matière d'urbanisme.

Le PED fournit à la fois, à travers les catégories 1, 2 et 3, des informations sur les immeubles et servitudes militaires existants, et une vue prospective sinon à long terme, du moins à moyen terme grâce à la catégorie 4 (immeubles à acquérir). A titre d'orientation, un préambule fait apparaître, notamment, l'analyse comparée par armée des besoins et des existants à la date de mise à jour du PED ; il y est fait mention des projets d'acquisition non encore concrétisés et qui ne figurent donc pas en catégorie 4.

Il y a lieu de souligner l'importance de la catégorie 4 du PED qui répond à la définition des projets d'intérêt général, au sens du décret n^o 83-811 du 9 septembre 1983, exception faite des mesures de publicité, puisque en l'état actuel, le PED, classé « diffusion restreinte », n'est diffusé qu'aux autorités militaires concernées ⁽²⁶⁾.

Toutefois, chaque DMD doit être en mesure de fournir, à partir de ce document, les renseignements nécessaires à la prise en compte des projets d'intérêt général, au représentant de l'Etat (DDE). Ces informations, relatives au(x) seul(s) document(s) d'urbanisme concerné(s), pourront être publiées, sans que cela nuise aux intérêts des armées. A cet effet, elles devront garder un caractère suffisamment général pour ne pas nécessiter une mention de protection.

6.3. Information fonctionnelle.

Les documents énumérés ci-dessus sont de nature foncière ou technique. Les renseignements d'ordre fonctionnel sont à fournir par les états-majors ou les directions de service à la région militaire qui retransmettra au DMD. Ils concernent les effectifs numériques pour la troupe, les personnels civils et les personnels ouvriers, l'importance de la production pour les établissements. Il y a avantage à ce que ces renseignements soient connus avec précision par le représentant des armées et ses assistants.

Il apparaît cependant préférable, lors des entretiens avec les autorités civils et pour ménager l'avenir, de ne faire état que d'ordres de grandeur. Pour certaines fabrications il ne sera pas donné d'autre indication qu'une équivalence, telle que la puissance installée.

L'importance de la population relevant de la défense (famille) est encore à connaître, car elle retentit sur les programmes de logements, permet de conserver ou de revendiquer des terrains à cet usage et de prévoir des programmes d'équipements, scolaires, culturels et sportifs pour la collectivité.

Le SIAr fournira des renseignements analogues pour les établissements privés de son ressort travaillant pour l'armement et dans la mesure où ce service le jugera utile aux travaux des commissions élaborant les documents d'urbanisme.

6.4. Servitudes.

Les servitudes engendrées ou subies doivent être connues avec exactitude au niveau du général commandant la région militaire et retransmises au DMD. La fiche immobilière et le PED signalent la présence de servitudes ⁽²⁷⁾. Le représentant des armées demandera au service immobilier gestionnaire de lui préciser la nature, l'origine et l'étendue des servitudes. L'attention est attirée sur le fait qu'un établissement contigu au domaine d'un POS peut porter servitude à l'intérieur de celui-ci sans y être inclus.

L'attention est également attirée sur le caractère évolutif de certaines catégories de servitudes et sur le fait qu'elles ne sont pas toujours définies de façon réglementaire. Dans un tel cas, le représentant des armées sera informé du volume général de la servitude envisagée, afin de ne pas laisser élaborer un règlement de construction qui interdirait ultérieurement la prise en compte de la servitude ⁽²⁸⁾.

6.5. Protection de l'environnement.

Compte tenu de l'attention apportée aux questions d'environnement, le département de la défense, sans méconnaître ses propres objectifs, doit avoir le souci d'une stricte application des textes en la matière ; à ce sujet, deux instructions de portée générale fixent la conduite à tenir :

• l' instruction interarmées du 12 décembre 1980 traite principalement des procédures à suivre lors de la création d'espaces naturels (parcs nationaux, réserves naturelles ⁽²⁹⁾ ;

• l'instruction générale du 30 mars 1981 précise le régime juridique propre aux installations de la défense, en cas d'autorisation ou de déclaration de ces dernières ⁽³⁰⁾.

Il est demandé aux autorités destinataires de bien vouloir faire connaître à la direction de la fonction militaire et des affaires juridiques les difficultés éventuelles rencontrées dans l'application de la présente instruction qui sera insérée au Bulletin officiel des armées.