LETTRE N° CD/3249/L/C/272 du secrétaire d'Etat chargé du budget concernant les intérêts moratoires relatifs aux créances sur les collectivités publiques. Astreintes prévues par la loi 80-539 du 16 juillet 1980 .
Du 10 juillet 1984NOR
Les constatations faites au cours de ces dernières années, tant par la commission du rapport et des études du conseil d'Etat que par les services du ministère de l'économie, des finances et du budget, montrent que les règles concernant le calcul des intérêts moratoires dues par les collectivités publiques en toute circonstance et notamment à la suite de l'exécution des décisions de justice sont mal connues. Il en résulte un refus à exécuter les jugements, qui peut donner aux particuliers le sentiment d'une mauvaise volonté de l'administration, et des retards qui provoquent en définitive un accroissement sensible des charges pour les finances publiques, le taux des intérêts étant tel aujourd'hui qu'ils en arrivent assez rapidement à majorer considérablement le montant des sommes qui sont dues.
Je vous demande donc de veiller tout particulièrement au respect des règles qui sont rappelées ci-après et de diffuser par les moyens qui vous paraîtront les plus opportuns la présente instruction à tous les établissements publics dont vous avez la tutelle.
1. Les principaux textes applicables.
L'article 1153 du code civil énonce le principe selon lequel lorsqu'une obligation se rapporte au paiement d'une somme d'argent, le retard apporté à son exécution ouvre droit, pour le créancier, à de intérêts — dits moratoires — calculés au taux légal, déterminé par la loi 75-619 du 11 juillet 1975 (1). Il en est ainsi notamment pour les créanciers des diverses collectivités publiques.
L'article 1154 du code civil dispose en outre que les intérêts échus peuvent produire eux-mêmes des intérêts lorsqu'il sont dus au moins pour une année entière, si la capitalisation a été prévue par une convention ou a été demandée en justice.
La loi du 11 juillet 1975 prévoit, d'autre part, une majoration du taux de l'intérêt légal lorsqu'une condamnation n'a pas été exécutée dans un délai de deux mois à compter du jour où la décision de justice est devenue exécutoire.
La loi 80-539 du 16 juillet 1980 comporte des dispositions spécifiques destinées à assurer l'exécution par les collectivités publiques des décisions de justice.
2. Les solutions dégagées par la jurisprudence en ce qui concerne les créances relevant du juge judiciaire.
Les créances invoquées contre l'Etat peuvent avoir pour origine une obligation de caractère contractuel ou une obligation née d'un délit ou d'un quasi-délit.
Dans le premier cas, le montant de la créance est généralement fixé par le contrat. Dans le second, il doit être déterminé, en fonction du préjudice et des responsabilités encourues, soit par l'accord des parties, soit, en cas de litige, par la juridiction compétente.
Lorsque le montant de la créance est déterminé, soit par le contrat, soit par l'accord des parties, la somme portant intérêts peut être aisément chiffrée. En cas de litige, c'est la décision du juge qui donnera à la créance un caractère certain.
2.1. Obligations de caractère contractuel.
2.1.1. Point de départ des intérêts moratoires.
Sauf si la convention conclue entre les parties le prévoit expressément, ou si la loi en dispose autrement, pour certaines créances particulières les intérêts moratoires ne courent pas de plein droit à compter de l'échéance de la dette.
Conformément à l'article 1146 et au 3e alinéa de l'article 1153 du code civil, ils ne sont dus par le débiteur qu'à partir du jour où le créancier l'a mis en demeure de s'acquitter.
En matière civile, la mise en demeure résulte d'une sommation de payer par acte d'huissier ou de tout autre acte équivalent : commandement, assignation en justice (cf. cour de cassation, chambre civile, section sociale, 17 octobre 1957 — Dalloz 1958, p. 206).
En matière commerciale, il est admis que la sommation à payer résulte de toute manifestation de volonté du créancier réclamant le paiement, par exemple de l'envoi d'une lettre recommandée (cour de cassation, chambre civile, section sociale, 13 mars 1958 — bulletin civil no 385, p. 280).
Il n'est pas nécessaire que la sommation de payer contienne expressément une demande d'intérêts moratoires : la demande de paiement du principal est considérée comme incluant implicitement une demande d'intérêts moratoires (cour de cassation, chambre sociale, 17 octobre 1957 précité).
2.1.2. Taux des intérêts.
A défaut de dispositions expresse de la convention des parties, les intérêts moratoires sont calculés au taux légal fixé conformément aux articles 1er, 2 de la loi 75-619 du 11 juillet 1975 par référence au taux d'escompte pratiqué par la banque de France le 15 décembre de l'année précédente ou, s'il est différent de plus de 3 points, au taux d'escompte pratiqué le 15 juin suivant.
La situation hebdomadaire de la banque de France, publiée chaque vendredi, permet de trouver commodément le taux d'escompte applicable.
Lorsque la période productive d'intérêts s'étend sur un laps de temps au cours duquel le taux d'intérêts légal a varié, le montant total des intérêts doit être calculé selon le procédé suivant :
la période est divisée en tranches d'après les différents taux d'intérêts successivement applicables.
l'intérêt est calculé pour chaque tranche ;
les résultats partiels sont additionnés.
2.1.3. Capitalisation des intérêts.
Il ne peut y avoir capitalisation d'intérêts que si celle-ci a été prévue par une convention spéciale ou demandée au cours de la procédure et accordée par le juge (art. 1154 du code civil).
La capitalisation peut être demandée pour la première fois en appel.
En tout état de cause, la demande n'est recevable que s'il s'est écoulé plus d'une année depuis la demande initiale. Elle doit être renouvelée pour chaque période annuelle postérieure.
En ce qui concerne le point de départ de la capitalisation, il convient de se référer soit à la convention, le cas échéant, soit à la décision du juge.
2.1.4. Fin de l'obligation de payer des intérêts.
Les intérêts sont dus jusqu'au paiement de la dette.
Pour des raisons d'ordre pratique, on considère que le jour du paiement est celui de l'ordonnancement par l'administration de la somme due. Il sera ainsi possible de procéder à la fois au versement du principal et à celui des intérêts, calculés au jour de l'ordonnancement.
Cette solution implique que le délai entre l'ordonnancement et le reversement effectif par le comptable soit aussi réduit que possible.
Il est à noter qu'en cas de litige, l'administration ne peut s'exonérer du paiement des intérêts qu'à compter du jour où elle a fait au requérant des offres réelles suivies de consignation, dans les conditions prévues à l'article 1257 du code civil.
2.2. Obligations délictuelles ou quasi-délictuelles.
2.2.1. Pont de départ des intérêts.
La créance née d'un délit ou d'un quasi-délit ne peut produire d'intérêts que si elle est constatée par le juge. En effet, l'obligation de réparer le préjudice ne devient une obligation de somme d'argent qu'à compter du jugement qui alloue la réparation.
Les intérêts sont dus par le seul effet de la décision rendue sur le principal, même si le juge n'a pas statué sur les intérêts (cf. cour de cassation) 2e chambre civile — 10 décembre 1984 — bulletin civil no 260, p. 178 — cour de cassation — chambre criminelle — 1er décembre 1976 — bulletin crim, no 346, p. 887). Une sommation de payer n'est pas nécessaire.
Les intérêts moratoires ne peuvent être accordés qu'à compter du jugement :
si le juge fixe le point de départ des intérêts moratoires, soit à la date du jugement, soit à une date postérieure, il convient de se conformer à sa décision ;
si la condamnation est prononcée « avec intérêts de droit », sans autre précision, ou si elle ne fait pas mention des intérêts, ceux-ci doivent être décomptés du jour du jugement.
Lorsque le juge condamne au paiement d'intérêts prenant leur point de départ à une date antérieure au jugement, il ne peut s'agir que d'intérêts compensatoires. Ceux-ci ne peuvent être accordés que par une décision motivée.
2.2.2. Taux et capitalisation des intérêts.
Le juge judiciaire applique normalement en la matière les mêmes règles pour les créances nées d'obligations délictuelles et quasi-délictuelles que pour les créances nées d'obligations de caractère contractuel [cf. II A) et 2 et 3 ci-dessus].
2.2.3. Exigibilité des intérêts.
A cet égard, il y a lieu de distinguer suivant qu'il s'agit d'une décision rendue par une juridiction civile ou d'une décision rendue par une juridiction pénale.
2.2.3.1.
Décisions rendues par les juridictions civiles :
Aux termes de l'article 503 du nouveau code de procédure civile, « les jugements ne peuvent être exécutés contre ceux auxquels ils sont opposés qu'après avoir été notifiés, à moins que l'exécution n'en soit volontaire ».
En conséquence, le créancier ne peut poursuivre le recouvrement forcé des intérêts moratoires qu'après avoir signifié le jugement ou l'arrêt statuant sur le principal.
2.2.3.2.
Décisions rendues par les juridictions pénales :
Sauf dispositions législatives contraires, les dispositions du nouveau code de procédure civile ne sont pas applicables devant les juridictions répressives (cour de cassation — chambre criminelle — 19 janvier 1982). L'article 503 du nouveau code de procédure civile ne peut donc être invoqué en la matière ; la signification du jugement n'est pas nécessaire (cf. cour de cassation — chambre criminelle — 3 octobre 1978 — bulletin crim. no 253, p. 662).
Les intérêts sont exigibles dès que la décision est devenue exécutoire, c'est-à-dire, réserve faite du cas des procédures par défaut, après expiration du délai d'appel. Lorsqu'il s'agit d'arrêts, les intérêts sont exigibles dès leur prononcé, car dès ce moment la décision acquiert force de chose jugée et devient exécutoire (arrêt du 3 octobre 1978 précité).
En cas de jugement par défaut, la signification est alors nécessaire (art. 488 du code de procédure pénale) ; le jugement ne devient exécutoire qu'à défaut d'opposition dans les délais légaux (art. 491 et 492 du code de procédure pénale).
2.2.4. Majoration de l'intérêt légal en cas de condamnation par une juridiction.
Aux termes de l'article 3 de la loi du 11 juillet 1975 , le taux de l'intérêt légal, en cas de condamnation, est majoré de 5 points à l'expiration d'un délai de deux mois à compter du jour où la décision de justice est devenue exécutoire, fut-ce par provision.
La majoration ne concerne donc que les sommes dues en vertu d'une condamnation. La disposition légale, ayant le caractère d'une sanction motivée par le retard dans l'exécution d'une décision de justice, doit être interprétée comme s'appliquant à toute condamnation en paiement d'une somme d'argent, même si la décision ne s'est pas prononcée sur les intérêts moratoires. La majoration sera donc appliquée de plein droit, sans que le créancier ait à présenter une demande à ce sujet.
Bien qu'une controverse se soit élevée, en doctrine, sur l'interprétation des mots « du jour où la décision de justice est devenue exécutoire », en droit positif la majoration est applicable quelle que soit la nature de la décision judiciaire dès l'expiration des délais de recours suspensifs. On considérera dès lors que les règles exposées ci-dessus, pour les intérêts au taux légal, sont applicables à l'intérêt majoré :
si le jugement a été rendu par une juridiction civile, deux mois après la signification ;
si le jugement a été rendu par une juridiction pénale, dès l'expiration du délai d'appel, réserve faite du cas des procédures par défaut, et dès le prononcé du jugement en cas d'arrêt rendu par une cour d'appel.
2.2.5. Fin de l'obligation de payer des intérêts.
Les règles sont ici les mêmes que celles énoncées au II A) 4 ci-dessus.
3. Les intérêts moratoires en matière administrative.
Le fondement de la dette d'intérêt est ici le retard apporté à l'exécution d'une obligation de caractère législatif ou réglementaire ou d'une obligation de caractère contractuel ou d'une obligation née d'un quasi-délit.
En dehors de la matière des marchés publics pour laquelle des dispositions particulières relatives aux intérêts moratoires sont prévues aux articles 181, 182 et 185 du code des marchés publics, les tribunaux de l'ordre administratif appliquent en matière d'intérêts moratoires les mêmes principes que les tribunaux de l'ordre judiciaire, sous réserve des quelques modalités différentes signalées ci-après :
3.1. Point de départ des intérêts.
Lorsque le montant de la créance en principal résulte de la convention ou d'un accord amiable, il convient de faire application des dispositions de l'article 1146 et du troisième alinéa de l'article 1153 du code civil : les intérêts ne sont dus qu'à partir du jour de la mise en demeure tendant au paiement du principal. Toutefois la jurisprudence administrative admet que la demande de paiement puisse être formulée par simple lettre et non sous forme d'exploit d'huissier, procédure qui, bien sûr, ne serait pas irrégulière.
Lorsque la juridiction administrative a été saisie, il résulte de la jurisprudence du conseil d'Etat que la demande de paiement du principal n'est pas supposée contenir implicitement une demande d'intérêts moratoires. Ceux-ci doivent être expressément demandés (cf. CE 17 mai 1968 — sieur Lanson — Rec. p. 318). Si les intérêts n'ont pas été demandés, il n'y a pas lieu de les allouer.
Cette demande peut être faite en tout état de la procédure et même en appel. Il est à signaler que le conseil d'Etat a même admis que la demande d'intérêts peut être formulée postérieurement au jugement statuant sur le principal de la dette (CE 10 octobre 1962 — SE aux forces armées c/sieurs Froussard et Richard — Rec. p. 527).
Lorsque le juge statue expressément sur les intérêts, il peut en fixer de manière précise le point de départ. En règle générale, il accorde les intérêts du jour où l'administration a été saisie de la demande en principal, c'est-à-dire du jour de la demande préalable, formulée avant l'ouverture du contentieux. La jurisprudence administrative ne décide donc pas, comme les tribunaux judiciaires, que la créance naît seulement le jour du jugement.
Le juge peut aussi utiliser la formule « y compris tous intérêts à la date de la présente décision ». Les intérêts dus au jour de la demande en principal jusqu'à la date du jugement sont alors compris dans le montant de la somme allouée au requérant.
Lorsque le juge ne mentionne pas les intérêts dans le dispositif de la décision, bien que ceux-ci aient été demandés en cours d'instance, il convient de faire application de la règle retenue généralement par le conseil d'Etat et de les décompter du jour où l'administration a été saisie de la demande en principal, pour éviter que le créancier ne saisisse le juge d'une nouvelle requête.
Bien entendu, si le créancier dans sa demande a fixé lui-même pour le paiement des intérêts moratoires une date postérieure à la demande de paiement du principal, les intérêts ne seront décomptés qu'à partie de la date retenue par le créancier.
Il convient de signaler les cas particuliers suivants :
1. Lorsque le tribunal statue sur un recours en annulation, il ne se prononce jamais directement sur les intérêts financiers et renvoie les demandeurs devant l'administration pour faire liquider leurs droits. Il en résulte que dans ce cas le conseil d'Etat estime que les intérêts ne peuvent courir qu'à compter de la demande de paiement adressée à l'administration postérieurement en jugement (CE 21 mars 1973 — Sté CFI Argenson — Rec., p. 240).
2. Lorsque la demande concerne une rente qui doit être versée selon des échéances périodiques, les intérêts sont calculés aux dates respectives de ces échéances.
3. En matière fiscale, l'article L. 208 du livre des procédures fiscales fixe pour une situation particulière, le point de départ des intérêts moratoires : si le contribuable bénéficie d'un dégrèvement, les sommes qu'il avait versées et qui doivent lui être restituées portent intérêt du jour de sa réclamation ou du jour du versement, si celui-ci est postérieur à sa réclamation. Les intérêts sont alors dus jusqu'au jour du paiement effectif. Ils ne sont pas capitalisés.
3.2. Exigibilité des intérêts.
L'exécution des jugements administratifs est subordonnée à leur notification. Cette règle s'applique tant pour la condamnation au principal que pour les intérêts moratoires, mais les intérêts courent de plein droit du jour de la décision de justice qui, en vertu d'une jurisprudence constante du conseil d'Etat, constitue par elle-même un acte exécutoire.
3.3. Majoration de l'intérêt légal.
La majoration du taux de l'intérêt légal est applicable devant le juge administratif deux mois à compter de la notification.
Dans les cas relativement rares où « la signification » qui est la formalité normale de procédure civile, est prévue par les textes applicables devant la juridiction administrative, cette formalité s'ajoute à la notification, qui reste obligatoire. Il convient alors d'adopter comme point de départ du délais de deux mois la date de celle de ces deux formalités qui a été accomplie la première.
3.4. Appel ou demande de sursis à exécution.
L'appel n'étant pas suspensif en matière administrative, sauf décision expresse du juge d'appel ordonnant le sursis total ou partiel à l'exécution, la majoration de l'intérêt sera, en tout état de cause, applicable, après l'expiration du délai de deux mois, au montant de la condamnation prononcée par les premiers juges.
Une difficulté peut se présenter lorsque la décision d'appel réforme le jugement, en diminuant ou en augmentant le montant de la somme que la collectivité a été condamnée à verser, alors que la condamnation primitive n'a pas reçu exécution.
Dans ce cas, qui devrait rester exceptionnel, le calcul sera effectué, en application du principe de l'effet dévolutif de l'appel, sur le montant de la condamnation prononcée en appel, qu'il soit inférieur ou supérieur à celui de la condamnation de première instance, mais les intérêts courent du jour de cette dernière et sont majorés deux mois après qu'elle ait été notifiée.
Il peut arriver également que le juge d'appel ait accepté de surseoir à l'exécution du jugement de première instance et que le sursis n'ait été accordé qu'après l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article 3 de la loi du 11 juillet 1975 . Compte tenu de l'absence de l'effet rétroactif du sursis, la majoration du taux de l'intérêt devrait, en toute rigueur, être appliquée pendant la durée qui s'écoule entre la date d'expiration du délai prévu par l'article 3 de la loi et celle de la décision de sursis. Toutefois, il paraît plus conforme à la logique du sursis de considérer que celui-ci a pour effet d'écarter l'application de la majoration, même s'il a été ordonné plus de deux mois après la notification du jugement.
4. Application de la loi du 16 juillet 1980.
L'article premier de cette loi complétée par le décret du 9 mai 1981 précise que la procédure d'exécution d'office des décisions de toute juridiction fixant le montant de la créance sur les collectivités publiques est applicable non seulement au principal de la créance, mais également aux intérêts lorsque le juge en a fixé dans sa décision le point de départ et le taux. La procédure, par contre, ne peut s'appliquer aux intérêts nés postérieurement au jugement. Il est rappelé que cette procédure ne peut être utilisée par un créancier d'une collectivité publique que lorsqu'il peut invoquer un jugement devenu définitif.
Les articles 2 et suivants de la loi du 16 juillet 1980 traitent du problème des astreintes que le conseil d'Etat peut désormais prononcer pour assurer l'exécution d'une décision rendue par une juridiction administrative. Il convient de noter que l'astreinte ne se substitue en aucune manière aux intérêts moratoires et ne peut dispenser de s'acquitter de ceux-ci.
La présente circulaire annule et remplace la lettre-circulaire du 22 novembre 1976 relative à l'application des dispositions de la loi 75-615 du 11 juillet 1975 annexée à l'instruction no 76-162 du 20 décembre 1976.
Vous voudrez bien saisir les difficultés d'application qu'elle pourrait soulever le service juridique et de l'agence judiciaire du Trésor — division des consultations — ainsi que, en ce qui concerne l'exécution des décisions administratives, la commission du rapport et des études du conseil d'Etat.
Le secrétaire d'Etat chargé du budget :
Henri EMMANUELLI.