Le 24 avril et le 11 juillet 1985 ont été publiés plusieurs décrets d'application de la loi susvisée. Ces textes entrent en vigueur le 1er octobre 1985.

La présente circulaire a pour objet de vous en préciser les modalités de mise en œuvre. Elle précise :

• l'articulation des différents décrets ;

• le champ d'application et les dispositions générales applicables à l'ensemble des enquêtes et figurant au décret n^o 85-453 ;

• les conditions d'organisation et de déroulement des enquêtes.

I. ARTICULATION DES DÉCRETS N^o85-453 DU 23 AVRIL 1985⁽¹⁾ET N^o85-693 DU 5 JUILLET 1985⁽²⁾.

Le dispositif réglementaire arrêté du 23 avril 1985 et le arrêté du 5 juillet 1985 comprend six décrets :

• A.  Le décret n^o 85-453, qui est le décret général du dispositif.

  Il définit le champ d'application de la loi.

  Il fixe les règles générales applicables à toutes les enquêtes : articulation des réglementations (art. 3), regroupement des enquêtes (art. 4), prorogation de la durée de validité de l'enquête (art. 5).

  Il fixe la procédure d'enquête (chap. II), procédure applicable à l'ensemble des enquêtes, sous réserve des adaptations qui peuvent lui être apportées pour certaines catégories d'opérations ; ces adaptations relatives notamment à l'autorité organisatrice de l'enquête, à la durée maximum de l'enquête et aux relations entre commissaire-enquêteur et maître d'ouvrage après la clôture de l'enquête figurent soit dans le chapitre III, soit dans les autres décrets du 23 avril 1985, soit dans les décrets en préparation.

  Il fixe les dispositions transitoires, sous réserve des adaptations qui peuvent être apportées pour certaines catégories d'opérations [par exemple, art. 5 du décret 85-449 du 23 avril 1985 ⁽³⁾ en ce qui concerne les installations nucléaires de base et leurs rejets d'effluents radioactifs gazeux].

• B.  Quatre décrets traitant respectivement :

  • des modifications de dispositions prises en application du code minier (décret n^o 85-448) ⁽⁴⁾ ;

  • des installations nucléaires de base (décret n^o 85-449) ;

  • des stockages souterrains d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés (décret n^o 85-450) ⁽⁵⁾ ;

  • des modifications apportées au code de l'urbanisme (décret n^o 85-452) ⁽⁶⁾.

  D'autres décrets sont en préparation. Ils concernent notamment les ouvrages de transport d'énergie électrique, de canalisations, de transport de gaz ou d'hydrocarbures et de stockage souterrain de gaz combustible.

  L'ensemble de ces décrets partage avec le chapitre III du décret n^o 85-453 le double objet suivant :

  • assurer l'insertion des nouvelles dispositions relatives à l'enquête publique dans les procédures existantes ;

  • adapter les modalités, telles que précisées au chapitre II du décret n^o 85-453, à la spécificité de certaines catégories d'opérations.

  J'appelle votre attention sur le fait que la réforme des enquêtes publiques entre en vigueur le 1er octobre 1985 pour l'ensemble du champ d'application, dans les conditions suivantes :

  • pour les opérations qui ne font pas l'objet de dispositions spécifiques, ou pour lesquelles les textes existants n'ont pas encore été modifiés, l'enquête publique doit être organisée conformément aux dispositions du chapitre II ;

  • pour les opérations régies par des dispositions réglementaires qui ont été mises en harmonie avec la loi du 12 juillet 1983 (2), il y a lieu d'organiser l'enquête conformément aux dispositions ainsi modifiées.

• C.  Le décret déterminant les conditions de protection du secret de la défense nationale ( décret 85-693 du 05 juillet 1985 ).

  Ce décret précise les cas d'exemption d'enquêtes publiques, les mesures à prendre au cours des enquêtes pour la protection du secret de la défense nationale, ainsi que les conditions d'accès des commissaires enquêteurs dans les établissements militaires et les zones protégés.

II. CHAMP D'APPLICATION.

Le champ d'application de la loi du 12 juillet 1983 est défini :

• à l'article 2 du décret n^o 85-453, en ce qui concerne les documents d'urbanisme ;

• par le tableau annexé au décret n^o 85-453, en ce qui concerne les aménagements, ouvrages et travaux.

Ce tableau est conçu pour être évolutif et pour fonctionner comme une véritable nomenclature.

Il n'entre pas dans l'objet de cette circulaire de commenter chacune des rubriques. Des instructions particulières vous seront données, en tant que de besoin, par les ministères concernés.

Pour la mise en œuvre du champ d'application défini au tableau, il convient de tenir compte des dispositions de l'article premier (I et IV) du décret. En particulier, en cas de réalisation fractionnée d'une opération, l'enquête publique doit porter sur l'ensemble de l'opération et précéder la première tranche de celle-ci.

Les opérations qui n'entrent pas dans le champ d'application ainsi défini, et notamment celles qui n'atteignent pas les seuils figurant au tableau précité, restent régies par les textes propres qui leur sont applicables, notamment pour les enquêtes publiques auxquelles elles peuvent donner lieu.

III. REGROUPEMENT D'ENQUÊTES.

L'article 4 du décret n^o 85-453 traite du cas particulier des opérations complexes qui, en raison de leurs caractéristiques physiques et des réglementations qui leur sont applicables, devraient normalement donner lieu à plusieurs enquêtes publiques échelonnées dans le temps.

Afin de limiter le nombre d'enquêtes tout en garantissant la meilleure information du public, cet article prévoit deux mécanismes de regroupement :

• 1. Un mécanisme d'enquêtes conjointes (art. 4-I) :

  Ce mécanisme peut toujours être mis en œuvre pour regrouper des enquêtes publiques chaque fois, et c'est là la seule condition, qu'il est possible de constituer des dossiers complets.

  Il permet de mettre à l'enquête simultanément ces dossiers, les différentes enquêtes ayant alors :

  • une seule autorité organisatrice, le commissaire de la République ; votre compétence l'emporte en effet, dans ce cas, sur celle des autres autorités éventuellement compétentes (maire ou président du conseil général), sous la seule réserve que vous en ayez au préalable informé ces autres autorités ;

  • un même commissaire-enquêteur, ou une même commission d'enquête, désigné par le président du tribunal administratif.

  Chacune des enquêtes menées conjointement garde cependant son objet propre ; il s'ensuit :

  • que l'arrêté unique d'ouverture d'enquête que vous serez amené à prendre doit préciser l'objet de chacune des enquêtes regroupées ;

  • que le commissaire-enquêteur, ou la commission d'enquête, lorsqu'il émet son avis, se prononce sur chacun de ces objets.

  La procédure des enquêtes conjointes peut être utilisée pour regrouper des enquêtes régies ou non par la loi du 12 juillet 1983 .

• 2. Un mécanisme d'enquête « valant pour » (art. 4-II).

  Ce mécanisme ne concerne que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) : celle-ci, en effet, peut valoir enquête publique pour tous les aménagements, ouvrages ou travaux soumis à enquête publique en application de la loi du 12 juillet 1983 et dont les caractéristiques principales ont été décrites au dossier d'enquête.

  L'article 29 du décret n^o 85-453, les articles 7 et 11 du décret n^o 85-452 précisent les modalités d'application de cette disposition aux défrichements, aux constructions soumises à permis de construire et aux lotissements.

  Lorsque vous envisagerez de mettre en œuvre cette disposition, il vous appartiendra de préciser, dans votre arrêté organisant l'enquête préalable à la DUP, les aménagements, ouvrages ou travaux ainsi visés. Ceux-ci pourront alors être entrepris sans nouvelle enquête au titre de la loi du 12 juillet 1983 , sous les deux réserves suivantes :

  • que lors de l'engagement des travaux, il ne se soit pas écoulé plus de cinq ans depuis la déclaration d'utilité publique, sauf renouvellement éventuel sur le fondement de l'article 7 de la loi du 12 juillet 1983 ; cette disposition ne s'applique pas aux clauses qui sont contenues sans limite de validité dans les déclarations d'utilité publique prises antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi ;

  • que le projet n'ait pas subi de modifications ou compléments substantiels qui seraient de nature à en modifier l'économie.

  La notion de « caractéristiques principales des aménagements, ouvrages ou travaux » ainsi que celle de modification de leur économie sont celles qui ont été dégagées par la pratique et la jurisprudence en matière d'expropriation (application de l'art. R. 11-3-I du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique).

  Les dispositions de l'article 4-II du décret n^o 85-453 ne peuvent jouer que pour des aménagements, ouvrages ou travaux au sens strict ; elles ne peuvent conduire à dispenser d'enquête publique des autorisations de mise en fonctionnement d'aménagements ou d'ouvrages (autorisation requise au titre de la police des installations classées, par exemple).

  En pratique, cela signifie que, pour les opérations complexes, il conviendra d'examiner la possibilité d'un regroupement des enquêtes publiques autour de deux pôles :

  • un pôle de regroupement des enquêtes nécessaires à la réalisation de travaux ou de constructions et à la réalisation des acquisitions foncières indispensables. Il sera alors fait application des dispositions de l'article 4-II du décret n^o 85-453, sans préjudice de l'application éventuelle de l'article 4-I, lorsque cette application sera utile ;

  • un pôle de regroupement des enquêtes publiques nécessaires à la délivrance des autorisations de mise en fonctionnement avec utilisation des dispositions de l'article 4-I.

IV. PRINCIPALES MODALITÉS D'ORGANISATION ET DE DÉROULEMENT DE L'ENQUÊTE.

• A.  Autorité organisatrice (art. 7 du décret n^o 85-453).

  Il vous appartient d'organiser les enquêtes régies par la loi du 12 juillet 1983 et qui concernent les opérations réalisées dans votre département. Celles concernant plusieurs départements font l'objet d'un arrêté conjoint des commissaires de la République des départements concernés et sont coordonnées par l'un d'entre eux, auquel il appartient notamment de saisir le président du tribunal administratif compétent.

  Les seules exceptions à votre compétence figurent au tableau annexé à la présente circulaire.

  Je vous rappelle que votre compétence se substitue à celle de toute autre autorité lorsqu'il y a lieu de mettre en œuvre la procédure d'enquête conjointe visée à l'article 4-I du décret n^o 85-453.

• B.  Dossier d'enquête (art. 6 du décret n^o 85-453).

  Le dossier comprend les pièces prévues par la réglementation propre à chaque opération où, à défaut de cette réglementation ou dans le silence de celle-ci, les pièces énumérées au I de l'article 6.

  Dans tous les cas, le dossier mentionne les textes qui régissent l'enquête publique et indique la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative. Il convient de ne pas se borner à une simple reproduction des visas. Les informations ainsi apportées doivent être exposées sous une forme compréhensible par le public soit dans un document séparé, soit intégrées dans les autres pièces du dossier (par exemple dans la notice explicative).

  Je vous engage à apporter les précisions les plus complètes sur le déroulement de l'instruction administrative.

• C.  Saisine du tribunal administratif (art. 8, 9 et 24 du décret n^o 85-453).

  En vue de la désignation du ou des commissaires enquêteurs, le tribunal administratif doit être saisi le plus tôt possible d'une demande complète indiquant notamment l'objet de l'opération et les dates prévues pour l'enquête. Vous signalerez, le cas échéant, les difficultés dont vous pourrez être informé ainsi que les problèmes de protection du secret de la défense nationale que peut poser l'enquête, afin que le magistrat du tribunal puisse désigner, éventuellement, un commissaire enquêteur habilité au secret de la défense (cf. art. 3 du décret 85-693 du 05 juillet 1985 ).

  Lorsque l'enquête publique a pour objet la déclaration d'utilité publique d'une opération, vous attirerez l'attention du président du tribunal administratif sur la liste des personnes non susceptibles d'exercer les fonctions de commissaire enquêteur qui résulte de l'article R. 11-14-4 nouveau du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

• D.  Publicité de l'enquête.

  Les formalités et les délais de publicité sont prévus soit à l'article 12 du décret n^o 85-453, soit par des dispositions spécifiques figurant dans le chapitre III dudit décret ou dans les décrets annexes (des règles spécifiques régissent notamment l'enquête sur le projet de remembrement et les enquêtes organisées en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement ou sur le fondement du code minier).

  J'appelle votre attention sur l'importance des mesures de publicité et sur la nécessité d'informer la population le plus largement possible. A cet égard, les recommandations de ma circulaire du 31 juillet 1982 ⁽⁷⁾ relatives aux recours aux moyens modernes de diffusion conservent toute leur actualité.

• E.  Lieux, jours et heures de l'enquête (art. 11 et 14 du décret n^o 85-453).

  Le décret n^o 85-453 du 23 avril 1985 vous laisse une large marge d'appréciation quant au choix des lieux d'enquête.

  Dans les cas où il n'est pas obligatoire de recourir aux lieux habituels d'enquête (préfecture, sous-préfecture, mairie), rien ne vous interdit de recourir à d'autres lieux publics, en accord avec les autorités concernées, notamment dans les cas où une telle mesure est de nature à faciliter l'accès du public.

  Hormis l'hypothèse de grands ouvrages à caractère linéaire, je vous engage à désigner au moins un lieu d'enquête dans chacune des communes d'implantation de l'ouvrage concerné et, d'une manière générale, dans chacune des communes dont une partie importante de la population risque d'être concernée.

  Vous voudrez bien veiller à ce que le public puisse bénéficier de l'intégralité des jours et heures ouvrables habituels de chacun des locaux concernés. L'article 14 du décret n^o 85-453 réaffirme le souci que le public puisse accéder au dossier en dehors des horaires normaux de travail.

• F.  Relations avec le commissaire-enquêteur.

  La loi du 12 juillet 1983 donne aux commissaires-enquêteurs un large pouvoir d'initiative dans la conduite et l'animation des enquêtes publiques.

  Je vous demande de soutenir leur action et de leur prêter le concours des services placés sous votre autorité, lorsque cela sera nécessaire.

  C'est l'une des conditions qui permettront aux enquêtes publiques de devenir la procédure vivante de démocratie locale, autour des projets d'aménagement, que la loi a voulu en faire.

  Je vous demande de veiller personnellement à l'application de la présente circulaire et de prendre toutes dispositions dans l'organisation des enquêtes pour éviter tout allongement des délais d'instruction.

  Vous voudrez bien informer le ministre de l'environnement (délégué à la qualité de la vie) des éventuels difficultés d'application de la présente circulaire.