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DIRECTION DE LA FONCTION MILITAIRE ET DES RELATIONS SOCIALES : Sous-Direction de la prévision, des études et de la réglementation du personnel civil

CIRCULAIRE INTERMINISTÉRIELLE N° FP/5/1678 et N° B/2/B/132relative à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat.

Du 16 novembre 1987
NOR D E F P 8 7 5 9 0 6 9 C

Référence(s) : Décret N° 85-607 du 14 juin 1985 relatif à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat.

Classement dans l'édition méthodique : BOEM  250.5., 241.3.1.

Référence de publication : BOC, 1988, p. 669.

Le décret 85-607 du 14 juin 1985 relatif à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat, pris pour l'application des articles 21 et 22 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 (BOC, p. 4545) portant droits et obligations des fonctionnaires et de l'article 34-6o de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 (BOC, p. 208) portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, définit les types d'actions de formation dont peuvent bénéficier les fonctionnaires ainsi que la position et, le cas échéant, la rémunération des intéressés pendant les périodes de formation. Il prévoit en outre les conditions dans lesquelles la politique de formation professionnelle est organisée et coordonnée.

La présente circulaire a pour objet de préciser les dispositions à prendre par les administrations pour l'application du décret précité.

Néanmoins, la prise en considération de la formation dans la carrière des fonctionnaires donnera lieu à des instructions ultérieures. Celles-ci concerneront notamment les modalités d'application de l'article 29 du décret du 14 juin 1985 , instituant une fiche de formation destinée à retracer les formations auxquelles le fonctionnaire a participé dans sa carrière.

1. Actions de formation organisées par l'administration ou à son initiative.

1.1. Nature des actions.

1.1.1. Contenu

La notion d'actions organisées à l'initiative de l'administration doit être comprise de la manière la plus large. L'administration a en effet la possibilité d'organiser elle-même des cycles ou sessions de formation ; elle peut également faire participer ses agents à des actions de formation organisées soit par d'autres départements ministériels, soit par des organismes publics ou privés de formation. Dans ce cas, les fonctionnaires sont désignés pour suivre le cycle ou la session par l'autorité dont ils relèvent.

La nature des actions dont peuvent bénéficier les fonctionnaires fait l'objet de l'article 4 du décret no 85-607 : une distinction est faite entre les actions d'adaptation à un premier emploi (formation « initiale »), les actions correspondant à une obligation statutaire en vertu de l'article 22 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 et les actions de perfectionnement organisées dans l'intérêt du service. Si ces dernières peuvent être imposées aux agents dans l'intérêt du service, ceux-ci peuvent également en bénéficier à leur demande.

La définition des formations professionnelles de perfectionnement prévues au 2o de l'article 4 fait l'objet pour chaque corps d'un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé de la fonction publique. Cet arrêté peut proposer une liste d'options.

Le cinquième alinéa de l'article 7 du décret prévoit que l'autorité compétente ne peut opposer plus de trois refus successifs à un fonctionnaire demandant à bénéficier d'une action de formation de perfectionnement de même nature qu'après avis de la commission administrative paritaire.

Pour déterminer si une action de formation est de même nature qu'une autre action, il convient de retenir les deux critères suivants : objectif et contenu du stage.

1.1.2. Contenu

Conformément à l'article 12 du décret 85-607 du 14 juin 1985 , les actions de formation professionnelle choisies par les fonctionnaires peuvent prendre la forme :

  • a).  Soit d'une mise en disponibilité pour effectuer des études ou des recherches présentant un caractère d'intérêt général.

    Il convient de porter une attention particulière au respect de ce critère d'intérêt général, des études ou recherches ne présentant pas ce caractère ne pouvant être poursuivies que dans le cadre d'une disponibilité pour convenances personnelles.

    Dans la position de disponibilité pour effectuer des études ou des recherches, les intéressés peuvent demander à bénéficier d'un contrat d'études alloué par l'administration dans des conditions fixées par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de la privatisation, chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. Il convient toutefois de souligner que la reconnaissance du caractère d'intérêt général n'entraîne pas automatiquement l'attribution d'un contrat d'études.

  • b).  Soit d'un congé de formation professionnelle. Ce congé, qui se substitue à l'ancienne disponibilité pour formation avec les conséquences que ce changement entraîne pour le calcul de l'ancienneté et des droits à pension, a pour objet de permettre à un fonctionnaire de parfaire sa formation personnelle et ne doit avoir pour finalité de suivre une préparation à un concours administratif ou à un examen, qui en tout état de cause relève du titre II du décret du 14 juin 1985 . Il n'est accordé que dans la mesure où le fonctionnaire a accompli au moins trois années de services effectifs ou l'équivalent de trois années. Il faut entendre par « services effectifs dans l'administration » les services réellement accomplis, en activité ou en détachement, auprès d'une administration de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de l'Etat. On ne peut cependant pas retenir les périodes occupées par le service national ou en scolarité.

    Les services accomplis à temps partiel sont pris en compte au prorata de leur durée.

1.2. Position et rémunération des fonctionnaires.

Le fonctionnaire qui suit ou qui dispense une action de formation organisée par l'administration ou à son initiative est, en règle générale, maintenu en position d'activité ; il est alors considéré comme accomplissant des services effectifs dans son corps.

Il peut toutefois être placé en position de détachement auprès d'un établissement de formation soit en qualité d'éducateur dans une école administrative ayant recours à des professeurs permanents, soit en qualité d'élève. Le détachement peut également être prononcé pour accomplir un stage préalable à la titularisation dans un autre corps.

Pendant la durée du cycle ou de la session, le fonctionnaire maintenu en activité continue à percevoir son traitement. Un arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre chargé de la fonction publique détermine les conditions dans lesquelles le fonctionnaire peut bénéficier du maintien de ses indemnités.

La situation des stagiaires dans les écoles de formation demeure régie par les dispositions réglementaires applicables à l'établissement.

2. Actions de formation organisées ou agréées par l'administration en vue de la préparation aux examens et concours administratifs.

Les dispositions applicables en la matière font l'objet des articles 9 à 11 du décret 85-607 du 14 juin 1985 .

Trois aspects méritent cependant d'être soulignés.

2.1. Responsables des préparations.

Les préparations peuvent être organisées par l'administration responsable du concours ou de l'examen professionnel, ce qui constitue la solution normale. Toutefois, dans un souci d'efficacité et de rentabilité, il peut se révéler préférable de regrouper les préparations de plusieurs ministères ou de faire appel à un organisme spécialisé. Dans ce dernier cas, le caractère officiel de la préparation est attesté vis-à-vis des agents d'un département ministériel par un arrêté du ministre sous l'autorité duquel ils sont placés, portant agrément de cette préparation.

2.2. Forme des préparations.

Les préparations, qu'il s'agisse de cours par correspondance ou de cours oraux, peuvent revêtir la forme :

  • soit de préparations en dehors des heures de service ;

  • soit de préparations pendant les heures de service.

Il est rappelé qu'une préparation ne peut être organisée pendant les heures de service, que dans la mesure où sa nature le justifie. Il appartient à chaque administration d'apprécier dans quel cas cette solution doit être retenue.

2.3. Accès des candidats aux préparations organisées pendant les heures de service.

Le droit des intéressés à obtenir des décharges de service est strictement limité pour un même fonctionnaire à huit journées de travail à temps complet pour une année donnée et à vingt-quatre journées à temps complet pour l'ensemble de la carrière. Cependant, dans la mesure où elles sont compatibles avec le bon fonctionnement du service, des décharges supplémentaires peuvent être accordées. Il appartient à chaque ministre de fixer les conditions d'application de cette disposition au personnel de son département. En particulier, les candidats aux concours administratifs doivent être mis en mesure de se présenter sans difficulté aux épreuves. En cas de refus opposé pour la deuxième fois à une demande de décharge supplémentaire, le fonctionnaire intéressé peut saisir l'autorité hiérarchique. La commission administrative paritaire est tenue informée de la décision prise par celle-ci.

3. Actions choisies par les fonctionnaires en vue de leur formation personnelle.

3.1. Modalités d'octroi du congé de formation.

Le congé de formation étant accordé dans la limite des crédits disponibles, il en résulte que chaque administration doit prévoir de réserver, lors de l'élaboration de son budget, des crédits permettant de rémunérer les fonctionnaires susceptibles de partir en congé de formation.

Il est rappelé que l'administration peut différer la satisfaction des demandes dans l'intérêt du fonctionnement du service ; cependant elle ne peut refuser d'accorder un congé de formation au fonctionnaire qui en fait la demande tant que le volume total des congés accordés dans cette administration n'est pas égal à 0,1 p. 100 de la durée réglementaire du travail effectuée par l'ensemble de ses agents l'année précédente, congés annuels inclus.

Il appartient à chaque administration d'évaluer à l'échelon central, le nombre d'heures susceptibles d'être utilisées au titre du congé de formation. Selon le cas, elle gère à l'échelon central ou déconcentré, le contingent horaire, définissant de ce fait le chef de service compétent pour statuer sur les demandes de ce type. En cas de gestion déconcentrée, elle attribue à chaque chef de service concerné le contingent horaire disponible, au prorata du nombre d'heures de travail effectuées l'année précédente dans cette subdivision administrative.

En fonction de son mode de fonctionnement propre, chaque administration peut établir une procédure d'examen des demandes, selon une périodicité définie.

Il est donc recommandé de mettre en place, à intervalle régulier au cours de l'année, des procédures d'examen des demandes enregistrées et d'en faire connaître la périodicité aux personnels.

Lors de chaque examen, le nombre de congés accordé antérieurement permettra d'apprécier si le seuil réglementaire est atteint, ou non.

Les demandes qui parviendront entre les examens des candidatures devront, dans les trente jours, recevoir du chef de service concerné une réponse se prononçant sur leur recevabilité et indiquant la date de la prochaine session, où elles feront l'objet d'une décision.

En cas de report ou de refus de la demande, l'administration doit motiver de façon claire sa décision.

L'octroi d'un congé de formation est subordonné à la signature par le fonctionnaire d'un engagement à rester au service de l'Etat pendant une période dont la durée est égale au triple de celle pendant laquelle l'indemnité forfaitaire mensuelle est versée ou à rembourser le montant des sommes perçues en cas de rupture de l'engagement.

Par « service de l'Etat » il faut entendre les services accomplis, en activité ou en détachement, auprès d'une administration centrale de l'Etat, d'un service extérieur en dépendant ou auprès d'un établissement public administratif de l'Etat.

L'engagement ne fait cependant pas obstacle à une disponibilité pour convenances personnelles. Dans ce cas les obligations découlant de l'engagement sont suspendues jusqu'à la fin de la disponibilité.

3.2. Situation du fonctionnaire en congé de formation.

Le congé de formation professionnelle est l'un des congés prévus aux articles 21 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et 34-6o de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

La notation étant liée à la présence effective au service, il en résulte que le fonctionnaire en congé de formation ne peut faire l'objet d'une notation. Dès lors les droits à avancement de l'intéressé ne peuvent être qu'appréciés sur la base de la dernière notation connue avant son départ en congé.

Le fonctionnaire en congé de formation professionnelle conserve ses droits à concourir pour l'avancement de grade et d'échelon dans son corps d'origine.

Il conserve le bénéficie de son affiliation à la sécurité sociale, et continue de cotiser pour la retraite sur la base du traitement brut afférent à l'indice qu'il détenait au moment de sa mise en congé de formation. Pendant les douze premiers mois du congé, la retenue pour pension est précomptée sur l'indemnité versée au fonctionnaire. Au-delà, ce dernier continue d'en être redevable, la cotisation étant acquittée dans les conditions applicables aux fonctionnaires détachés dans un emploi ne conduisant pas à pension du code des pensions civiles et militaires de retraite.

De la même façon, le maintien des prestations familiales reste acquis durant toute la durée du congé.

Le fonctionnaire en congé-formation est considéré comme étant en fonctions au sens de l'article 19 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. Il peut donc faire acte de candidature à un concours de recrutement interne ou externe de la fonction publique, ainsi que l'a précisé le conseil d'Etat dans un avis no 339-667 du 26 juin 1986.

Le congé-formation n'ouvre pas la vacance de l'emploi dont est titulaire le fonctionnaire intéressé. A l'issue de son congé, il est réintégré de plein droit dans son administration d'origine.

Toutefois, l'administration peut ne pas réintégrer le fonctionnaire dans le même poste que celui qu'il occupait au moment de son départ en congé.

Au cas où le fonctionnaire souhaite interrompre le déroulement de son congé, il lui appartient de présenter sa demande en temps utile, et si possible deux mois au moins avant la date de réintégration souhaitée.

3.3. Rémunération.

Le congé pour formation professionnelle ouvre droit à une indemnité mensuelle forfaitaire égale à 85 p. 100 du traitement brut et de l'indemnité de résidence que le fonctionnaire percevrait au moment de sa mise en congé. Cette indemnité ne peut excéder le traitement et l'indemnité de résidence afférents à l'indice brut 379 d'un agent en fonction à Paris et n'est versée que pendant douze mois. Elle n'est pas revalorisée en cas de hausse générale des traitements de la fonction publique.

Durant la période indemnisée, le fonctionnaire en congé de formation conserve le droit au supplément familial de traitement. Ce dernier demeure calculé par référence au dernier traitement perçu avant le début du congé, par application des dispositions de l'article 10 du décret 85-1148 du 24 octobre 1985 (BOC, p. 6817) relatif à la rémunération des personnels de l'Etat.

Le fonctionnaire en congé de formation demeure soumis aux dispositions du décret du 29 octobre 1936 (2) relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions. Les dispositions de ce décret trouvent leur pleine application pendant la période au cours de laquelle le fonctionnaire perçoit l'indemnité mensuelle forfaitaire.

Au-delà de cette période, la notion de cumul de rémunérations n'a plus d'objet, faute d'un traitement principal venant servir de référence. Rien ne s'opposant à ce que le fonctionnaire en congé de formation exerce une activité accessoire rémunérée, dans les conditions prévues par le décret du 29 octobre 1936, il conviendra d'accorder avec souplesse les autorisations éventuellement requises, sous réserve que les activités ainsi exercées ne nuisent pas à la formation suivie. Toutefois, demeurant en position d'activité, il est rappelé que le fonctionnaire ne saurait assumer de fonctions incompatibles avec sa qualité d'agent public. Cette dernière condition doit notamment s'interpréter au regard des dispositions de l'article 25 alinéa 2 du titre premier du statut général des fonctionnaires, qui prohibent l'exercice à titre professionnel d'une activité privée lucrative.

Lorsque le congé de formation est utilisé en stages à temps plein d'une durée minimale d'un mois, il appartient au fonctionnaire de préciser à son administration le nombre de mois pendant lesquels il souhaite percevoir l'indemnité mensuelle forfaitaire. Dans le cas où le congé est fractionné en demi-journées, le décompte est fait forfaitairement sur l'ensemble de la période, en prenant la journée comme unité de compte.

4. Organisation et coordination de la politique de formation.

La politique de formation professionnelle dans la fonction publique doit être :

  • une politique coordonnée afin de lui assurer la plus grande efficacité possible ;

  • une politique concertée avec les organisations syndicales représentatives.

Les modalités de la coordination et de la concertation sont définies ci-après :

4.1. Sur le plan ministériel.

Le comité technique paritaire ministériel constitue la voie normale de la concertation entre l'administration et les organisations syndicales représentatives.

L'article 20 du décret 85-607 du 14 juin 1985 prévoit la consultation obligatoire du comité :

  • sur les problèmes posés par la mise en œuvre de la politique de formation dans le département intéressé :

  • sur les aspects généraux du programme annuel de formation.

Il doit également être informé des cycles de formation organisés au profit des agents du ministère et des résultats des actions de formation.

Ces dispositions impliquent que le comité technique paritaire ministériel soit réuni au moins une fois par an pour examiner les problèmes concernant la formation et notamment les aspects généraux du programme annuel de formation. La consultation doit intervenir avant le début de l'année à laquelle se rapporte le programme. Il serait même souhaitable que cette consultation puisse avoir lieu avant que le groupe de coordination [cf. B))] ne soit lui-même saisi.

L'attention est appelée sur le fait qu'il importe d'élargir la concertation à l'échelon local avec les comités techniques paritaires locaux.

4.2. Sur le plan interministériel.

La coordination et la concertation reposent sur trois organes : le groupe de coordination de la formation professionnelle, l'assemblée plénière du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et la commission de la formation professionnelle continue instituée au sein du conseil supérieur. Il est également prévu une coordination de la politique de la formation de la fonction publique avec celle mise en œuvre au profit des salariés du secteur privé.

4.2.1. Groupe de coordination de la formation professionnelle.

Institué auprès du ministre chargé de la fonction publique, le groupe de coordination est chargé de proposer les orientations de la politique de formation professionnelle des agents de l'Etat et des établissements publics et examine toute mesure tendant à coordonner les programmes de formation et à promouvoir les programmes interministériels de formation. Son action se développera à partir notamment des documents qui lui seront adressés par les départements ministériels, et plus particulièrement les programmes annuels de formation, et des projets concernant la création de types d'écoles ou de centres de formation destinés à former des agents de l'Etat.

4.2.1.1. Programmes annuels de formation.

L'article 22 du décret 85-607 du 14 juin 1985 prévoit que le groupe de coordination examine le programme annuel de formation de chaque département ministériel. L'examen des programmes constitue sans nul doute l'un des éléments essentiels d'une politique coordonnée de formation dans la fonction publique et doit permettre en premier lieu aux autorités responsables de s'assurer que les objectifs poursuivis par chaque administration sont conformes aux orientations générales définies par le gouvernement. Il sera également possible de vérifier que les moyens de formation sont utilisés de la manière la plus efficace et que sont évités les doubles emplois. En outre l'expérience acquise par tel ou tel service ou centre de formation doit pouvoir bénéficier à l'ensemble des départements ministériels tout en tenant compte des particularités de chaque administration.

Afin de réaliser cet objectif chaque administration veillera à faire parvenir au groupe de coordination son programme de formation dans le courant du premier trimestre de l'année pour laquelle il est établi.

4.2.1.2. Résultats des actions de formation.

Dans le cadre des missions qui leur sont confiées, le groupe de coordination comme la direction générale de l'administration et de la fonction publique doivent avoir connaissance des résultats des actions de formation professionnelle organisées dans le cadre des programmes annuels. A cet effet, en application des dispositions de l'article 27, 4e alinéa, du décret 85-607 du 14 juin 1985 , la direction générale de l'administration et de la fonction publique procédera à des enquêtes auprès des différents départements ministériels. Les modalités de ces enquêtes seront fixées par des instructions particulières du ministre chargé de la fonction publique. Elles devront avoir pour objet, outre une description des résultats des programmes annuels, l'évaluation qualitative des politiques de formation menées par chaque département ministériel.

4.2.1.3. Création d'écoles ou de centres de formation.

L'article 22 du décret 85-607 du 14 juin 1985 prévoit que le groupe de coordination est saisi de tout projet tendant à créer un nouveau type d'école ou de centre de formation professionnelle destiné principalement à des agents de l'Etat ou des établissements publics de l'Etat. Si cette création fait l'objet d'un décret en conseil d'Etat le groupe donne son avis avant l'examen du texte par la haute assemblée. Tout projet sera accompagné d'un rapport comportant l'indication de la durée des études, de la nature des enseignements envisagés et du nombre des élèves.

Il est précisé que l'intervention du groupe se limite à la création d'un type nouveau d'établissement et non à la création de tout établissement de formation qui se rattache à une catégorie déjà définie. Ainsi par exemple, le ministère de l'éducation nationale n'aura pas à transmettre au groupe des projets tendant à créer de nouvelles écoles normales d'instituteurs.

4.2.2. Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et commission de la formation professionnelle.

Sur le plan interministériel, la concertation avec les organisations syndicales représentatives sera organisée dans le cadre de l'assemblée plénière du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et de la commission de la formation professionnelle constituée au sein du conseil.

4.2.3. Coordination avec la politique de formation mise en œuvre dans le secteur privé.

Cette coordination sera assurée dans le cadre du comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

4.2.4. Rôle des commissaires de la République de région.

L'article 28 du décret 85-607 du 14 juin 1985 confie aux commissaires de la République de région la coordination des actions de formation organisées pour les agents des services extérieurs et des établissements publics administratifs de l'Etat.

Les administrations préparent leurs programmes régionaux, et le cas échéant départementaux, de formation. Elles en assurent le financement et ont la responsabilité de leur mise en œuvre. Elles les adressent chaque année au commissaire de la République de chacune des régions, lequel suscite les rapprochements nécessaires afin de promouvoir une collaboration entre les départements ministériels et de développer, lorsque cela est possible et utile, des formations communes.

En outre, dans certains domaines, le commissaire de la République de région peut se voir attribuer la responsabilité de la mise en œuvre d'actions spécifiques à caractère interministériel. A cet effet il peut requérir le concours de diverses administrations implantées dans la région.

5. Dispositions transitoires.

Les fonctionnaires qui bénéficiaient à la date d'entrée en vigueur du décret 85-607 du 14 juin 1985 publié au Journal officiel le 19 juin 1985, d'une disponibilité pour formation peuvent demander la transformation de cette disponibilité en congé de formation. Toutefois le temps passé dans la position de disponibilité viendra en déduction des trois années de congé de formation.

Le ministre délégué auprès du Premier ministre chargé de la fonction publique et du plan,

Hervé DE CHARETTE.

Le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la privatisation, chargé du budget,

A. JUPPE.