La loi du 10 août 1922 a codifié, en les renforçant sur divers point, les dispositions relatives à l'organisation du contrôle des dépenses engagées. Le règlement d'administration publique du 15 juin 1923, rendu en exécution de cette loi, a fixé les règles et la forme de la comptabilité des dépenses engagées. La présente instruction a pour objet de préciser la portée des principes contenus dans la législation nouvelle et d'indiquer, à la lumière d'une expérience de quelques mois, les moyens suivant lesquels les diverses administrations, le ministère des finances et les contrôleurs des dépenses engagées doivent, dans le cadre de la loi, concourir au résultat voulu par le parlement, c'est-à-dire la gestion de plus en plus régulière des finances publiques.

ORGANISATION DES CONTRÔLES DES DÉPENSES ENGAGÉES.

Les articles premier et 2 de la loi du 10 août 1922 fixent les règles relatives à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

Ces textes posent en principe que les contrôleurs des dépenses engagées sont placés sous la seule autorité du ministre des finances. Ce principe n'est d'ailleurs pas nouveau ; on le trouve déjà dans l'article 41 de la loi du 30 avril 1921. Mais, la loi nouvelle en précise la portée : elle exige que les contrôleurs soient choisis exclusivement parmi les fonctionnaires des administrations relevant du ministre des finances et elle leur interdit d'exercer aucune fonction en dehors de leur service de contrôle ; elle donne au ministre des finances le droit de répartir les services de contrôle entre les contrôleurs sans avoir à en référer aux ministres intéressés et d'arrêter, d'accord avec ces ministre, l'organisation de chaque contrôle, pour ce qui concerne le personnel d'exécution, les locaux et le matériel de bureau.

Le décret du 12 septembre 1923 fixe par application de l'article 101 de la loi de finances du 30 juin 1923, les conditions de recrutement et le statut des contrôleurs des dépenses engagées ⁽²⁾.

En vertu de ce texte, les contrôleurs des dépenses engagées relèvent du ministre des finances non seulement au point de vue de la nomination, mais aussi au point de vue de la rémunération, des congés et de la discipline. Le ministre des finances est donc aujourd'hui leur chef hiérarchique ; ils ont à tous égards envers lui les mêmes obligations que les autres fonctionnaires de l'administration des finances.

RÔLE DES CONTRÔLEURS DES DÉPENSES ENGAGÉES.

Le rôle du contrôleur des dépenses engagées dans chaque administration se présente sous deux aspects différents. En règle générale, toute mesure ayant pour effet d'engager une dépense doit être présentée au visa de ce fonctionnaire. En outre, toute proposition soumise à l'avis ou au contreseing du ministre des finances doit être accompagnée de l'avis du contrôleur, pour permettre à ce ministre de prendre sa décision en pleine connaissance de cause.

Les articles 4 et 5 de la loi du 10 août 1922 précisent sous ce double aspect, le rôle des contrôleurs des dépenses engagées.

Aux termes de l'article 4 : « les contrôleurs des dépenses engagées donnent, au point de vue financier, leur avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d'arrêtés, contrats, mesures ou décisions soumis au contreseing ou à l'avis du ministre des finances, ainsi que sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériel auxquels ils sont attachés. Ils reçoivent, à cet effet, communication de tous documents ou renseignements utiles. Ces avis sont transmis au ministre des finances en même temps que les projets, propositions ou demandes auxquels ils se rapportent.

« L'article suivant de la loi stipule que tous autres décrets, arrêtés, contrats, mesure ou décisions émanant d'un ministre ou d'un fonctionnaire de l'administration centrale et ayant pour effet d'engager une dépense sont soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées. »

« Le contrôleur les examine au point de vue de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude des évaluations, de l'application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, de l'exécution du budget en conformité du vote des chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques. A cet effet, il reçoit communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses… »

Ainsi considérés isolément, ces deux articles s'appliquent à des parties déterminées et distinctes de la tâche qui incombe aux contrôleurs. Il est cependant nécessaire, si l'on veut se faire une idée exacte du rôle des contrôleurs, de rapprocher l'un de l'autre ces textes, dont les termes généraux marquent dans quelle mesure le parlement a entendu renforcer le contrôle des dépenses engagées. Les mots « au point de vue financier » qui figurent à l'article 4, où ils ont été introduits sur l'initiative de la chambre, ont donné lieu à des commentaires qui font ressortir ce qu'a voulu le législateur. Voir à ce sujet les rapports présentés par les rapporteurs généraux des commissions des finances : chambre n^o 4150, p. 3, sénat n^o 361, p. 3).

Sans doute, tout en élargissant son rôle et en fortifiant son action, le législateur n'a pas entendu faire du contrôle des dépenses engagées un contrôle administratif général à compétence illimitée, ni permettre aux fonctionnaires qui l'exercent d'émettre des appréciations de tous ordres sur les mesures que les divers ministres estiment devoir envisager et de l'opportunité desquelles ces ministres restent seuls juges. Une telle interprétation, qui n'a jamais été d'ailleurs dans la pensée du ministre des finances, chef hiérarchique des contrôleurs, aboutirait pratiquement à conférer à celui-ci sur ses collègues une véritable suprématie que ne lui reconnaissent pas les principes constitutionnels.

Mais les mots « au point de vue financier » signifient cependant que dans le domaine financier, les contrôleurs des dépenses engagées ont le droit d'observation le plus étendu, qu'ils ont même le devoir d'attirer l'attention sur toute mesure susceptible d'entraîner, pour les finances publiques, des conséquences fâcheuses. Comme l'a exprimé le rapporteur général de la commission des finances du sénat, « le point de vue financier doit être envisagé par eux dans toute sa plénitude et toute son ouverture d'horizon. »

L'énumération de l'article 5 de la loi montre bien d'ailleurs que les contrôleurs des dépenses engagées ne sont pas simplement chargés d'une vérification, en quelque sorte automatique, d'énonciations matérielles et de chiffres. Ils doivent, en outre, rechercher et signaler, en les commentant, toutes infractions aux principes budgétaires, toutes inobservations des règles de la comptabilité publique, tous manquements dans l'ordre financier aux textes législatifs ou réglementaires. Ils doivent relever toutes les répercussions directes ou indirectes, immédiates ou à venir, aussi bien en recettes qu'en dépenses, qu'une mesure est susceptible d'entraîner pour le Trésor public. Ils doivent, en un mot, faire valoir constamment le point de vue financier dans la gestion des services, et tenir ainsi, dans l'intérêt même des administrations contrôlées, le rôle de véritables conseillers financiers.

JUSTIFICATIONS À FOURNIR PAR LES SERVICES À L'APPUI DES DEMANDES D'AVIS OU DE VISA.

L'exercice de leur mission peut évidemment conduire les contrôleurs à réclamer une documentation, à poser des questions, à présenter des observations qui portent les services dont les initiatives se trouvent ainsi discutées, à considérer parfois que leur intervention entrave abusivement la marche des affaires. A cet égard, la loi du 10 août 1922 et le décret du 15 juin 1923 sont formels : chaque fois qu'un contrôleur des dépenses engagées doit donner un avis ou fournir un visa, il doit recevoir communication de tous documents ou renseignements utiles, notamment des pièces justificatives des engagements de dépenses (art. 4, 5 et 6 de la loi, art. 2, 3, 5, 6, 9, 13, 14 et 15 du décret).

Les services ont donc intérêt, pour éviter les retards que de trop fréquentes demandes de renseignements rendraient inévitables, à toujours transmettre leurs propositions en état d'examen et appuyées de tous les documents nécessaires. De leur côté les contrôleurs doivent se borner à exiger les éclaircissements de nature à former leur opinion dans la limite des attributions que leur confère la loi. Pour obvier à toute difficulté sur ce point, il est indispensable qu'une sorte de collaboration s'institue entre les services et les contrôleurs, malgré la démarcation très nette qui existe entre leurs rôles respectifs et les tendances, en apparence opposées, des uns et des autres.

Le contrôle des dépenses engagées constitue en effet pour les administrations elles-mêmes, une précieuse garantie contre les erreurs ou les infractions que, de très bonne foi, faute d'une initiation spéciale en matière financière, elles pourraient être amenées à commettre.

Les contrôleurs doivent être pour les chefs de ces administrations de véritables guides qui, étrangers aux préoccupations particulières des services, les mettent en garde contre les conséquences financières de certaines décisions et leur signalent les cas où leur responsabilité peut se trouver mise en cause.

CONTRÔLE DES DÉPENSES ENGAGÉES.

Comme on l'a vu plus haut, le rôle principal des contrôleurs des dépenses engagées consiste dans l'examen préalable des actes d'engagement dont la régularité est, s'il y a lieu, reconnue par l'apposition du visa du contrôleur. Tout décret, arrêté, décision, contrat, commande et en général toute mesure de principe ou d'espèce, qui entraîne directement ou indirectement une création ou une augmentation de dépense, immédiate ou à venir, constitue un engagement de dépense ⁽³⁾. La loi pose en règle absolue que tout acte d'un ministre ou d'un fonctionnaire de l'administration centrale ayant pour effet d'engager une dépense est soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées, sans qu'il y ait lieu de distinguer si cet acte comporte ou non le contreseing ou l'avis du ministre des finances ⁽⁴⁾.

Le contrôle, pour être efficace, doit être préalable. Il doit nécessairement porter, non sur des décisions déjà prises, qui se présenteraient le plus souvent avec un caractère irrévocable, mais sur des projets ou propositions qu'il puisse encore dépendre de l'autorité compétente d'approuver ou de refuser. En règle générale, ces projets ou propositions ne doivent parvenir au contrôle qu'au moment où ils sont prêts à être présentés au ministre ou au fonctionnaire qui prendra la décision, c'est-à-dire après toute étude, enquête ou mise au point d'ordre administratif ; le contrôleur des dépenses engagées n'a nullement à prendre part à la préparation des dossiers ou à la rédaction des projets. En particulier, dans les administrations où existe une direction de contrôle chargée d'examiner et de coordonner les propositions des autres services, l'action de cette direction doit intervenir avant celle du contrôle des dépenses engagées. Lorsque, cependant, dans des cas particulièrement délicats ou importants, les services croient devoir demander des conseils d'ordre financier au contrôleur, il va de soi que celui-ci se prêtera à cette demande dans la mesure compatible avec la bonne exécution de son contrôle.

Pour être efficace, le contrôle doit connaître tous les engagements de dépense. La loi ne vise expressément que les actes émanant des ministres ou des fonctionnaires des administrations centrales ; elle paraît laisser en dehors de l'action du contrôle les actes des fonctionnaires des services extérieurs, qui, par délégation, peuvent engager des dépenses. Ce n'est pas que le législateur n'ait désire voir étendre à cet égard le rôle des contrôleurs des dépenses engagées. La rédaction de la loi, comme l'attestent les travaux préparatoires, tient aux difficultés d'ordre pratique auxquelles se heurte l'exercice du contrôle auprès des fonctionnaires des services extérieurs. Le règlement d'administration publique du 15 juin 1923, s'inspirant de l'esprit de la loi, a prescrit un ensemble de mesures qui, sans complications préjudiciables au bon fonctionnement des administrations ou du contrôle, imposent à ce dernier certaines obligations en ce qui concerne les dépenses engagées dans les services extérieurs.

En particulier, l'article 7 du règlement pose un principe nouveau dont il convient de souligner l'importance, les dépenses que les fonctionnaires des services extérieurs peuvent engager par délégation doivent se maintenir, pour chaque chapitre et subdivision de chapitre, dans la limite d'autorisation d'engagement accordée préalablement à chacun d'eux par l'administration centrale.

Ces autorisations, qui sont en principe distinctes des délégations de crédits, doivent être présentées au visa du contrôleur des dépenses engagées dans les mêmes conditions que les engagements effectués à l'administration centrale. Elles constituent, dès l'instant de leur notification, de véritables engagements de dépenses et sont soumises, comme telles, aux règles que trace la présente instruction, notamment en ce qui concerne la comptabilité, la mise au point des engagements au cours de l'année et la référence à l'engagement primitif que doit porter toute demande d'ordonnancement.

Ce système, qui a sa base dans un principe de prévoyance et de bonne administration, doit être appliqué dans tous les cas où la nature de la dépense et le mode de gestion du crédit correspondant le permettent.

REFUS DE VISA.

Si les dépenses dont l'engagement est présenté à son visa lui paraissent entachées d'irrégularité, le contrôleur doit refuser de donner la formalité. Il doit aussi, en cas de désaccord persistant avec les services, en référer au ministre des finances.

L'instruction du 1^er mars 1912 avait déjà précisé les caractères du refus du visa. C'est en s'abstenant de viser que le contrôleur manifeste son désaccord avec le service qui lui propose une dépense. Mais cette abstention ne saurait avoir par elle-même la signification du refus de visa, qui doit être formellement exprimé et dûment motivé. Il faut remarquer en effet que, bien souvent, dans la pratique, le premier examen d'une affaire ne peut permettre au contrôleur de se prononcer avec assez de certitude sur l'irrégularité d'une proposition pour qu'il soit possible d'opposer un refus définitif. C'est seulement lorsque le dossier lui reviendra complété par les réponses à ses observations, que le contrôleur sera en mesure de se prononcer. Il est d'autant plus nécessaire qu'il en soit ainsi que le parlement a voulu donner au refus de visa un caractère de réelle gravité en stipulant qu'il ne peut être passé outre que sur avis conforme du ministre des finances et en édictant le principe que les ministres et administrateurs seront personnellement et civilement responsables des décisions prises à l'encontre de cette disposition (art. 5 de la loi) ⁽⁵⁾.

En raison même de la gravité qu'elle y attache la loi ne prévoit de refus de visa que pour les mesures entachées d'irrégularités. Il n'est pas douteux qu'on ne doive y avoir recours dans les cas suivants : imputation irrégulière de la dépense, absence ou insuffisance de crédit disponible, inexactitude manifeste de l'évaluation, violation des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, non-conformité des mesures proposées avec le budget voté par les chambres. La question est plus délicate lorsqu'il s'agit des conséquences que ces mesures peuvent entraîner pour les finances publiques, la solution dépend alors des cas d'espèce, mais il est certain que le visa devra être refusé lorsque la proposition comportera des répercussions non prévues au budget, soit au sein même de l'administration contrôlée, soit surtout dans d'autres ministères.

D'ailleurs, sans être irrégulières au sens propre du mot, certaines mesures peuvent comporter des réserves d'ordre financier que le contrôleur a le devoir de formuler. Il est alors amené, sans refuser son visa, à présenter des observations dont copie doit être envoyée au ministre des finances, toutes les fois du moins que l'intérêt en cause apparaît suffisant.

VISA DES ORDONNANCES DE PAIEMENT ET DE DÉLÉGATION.

Il est indispensable que le contrôleur puisse acquérir la certitude qu'aucun engagement n'a échappé à son visa et qu'aucun engagement visé par lui n'a été modifié par la suite à son insu. C'est pour cela que son examen porte aussi sur les dépenses faites, étant entendu toutefois que ce contrôle ne doit pas faire double emploi avec ceux qui existent par ailleurs.

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Le contrôleur des dépenses engagées doit se borner à rechercher si les dépenses faites correspondent à des décisions visées par lui et s'assurer que les paiements prescrits sont bien la conséquence des engagements inscrits dans sa comptabilité.

Pour rendre possible cet examen, la loi soumet au visa préalable du contrôleur toutes les ordonnances de paiement ou de délégation, les ordonnances non revêtues de ce visa étant nulles et sans valeur pour les comptables du Trésor. « Le contrôleur, dit la loi, s'assure notamment que les ordonnances soumises à son visa se rapportent, soit à des engagements de dépenses déjà visées par lui, soit à des états de prévisions de dépenses dont il a préalablement pris charge dans ses écritures, et se maintiennent à la fois dans les limites de ces engagements ou états de prévisions et dans celles des crédits. Il reçoit communication de toutes les pièces justificatives de dépenses, ainsi que des états de liquidation et des demandes d'ordonnancement. Si les ordonnances paraissent entachées d'irrégularités, le contrôleur les vise avec observations. »

Le décret du 15 juin 1923 précise la portée de ces dispositions (art. 12 à 15). Les états de liquidation et les demandes d'ordonnancement produits à l'appui des projets d'ordonnances doivent contenir une référence précise aux engagements correspondants ; les états de changement d'imputation et les bordereaux d'annulation émis après ordonnancement sont soumis au visa du contrôleur avec toutes pièces justificatives et références utiles ; les justifications des avances faites aux régisseurs par économie des services centraux doivent, avant leur envoi aux comptables-payeurs, être soumises à l'examen du contrôleur qui vise les bordereaux récapitulatifs ⁽⁶⁾ ; enfin, les contrôleurs des dépenses engagées sont autorisés à prendre connaissance des pièces justificatives des paiements effectués par les comptables publics, et, notamment, des mandats des ordonnateurs secondaires ⁽⁷⁾.

En ce qui concerne les ordonnances de paiement ou de délégation, la loi nouvelle, pas plus que la législation antérieure, ne donne au contrôleur des dépenses engagées, le droit de refuser son visa ; il peut seulement le différer pendant le temps nécessaire à l'examen des propositions qui lui sont soumises. Si les ordonnances lui paraissent entachées d'irrégularités, le contrôleur doit les viser avec observations, la sanction de ces observations résidant dans l'interdiction de procéder au paiement des ordonnances sans l'autorisation du ministre des finances et dans la mise en jeu, le cas échéant, de la responsabilité civile des ministres contrevenants ⁽⁸⁾.

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En outre, pour payer les sommes portées aux ordonnances visées avec observations, les comptables doivent exiger la preuve que l'autorisation du ministre des finances prescrites par la loi a bien été donnée.

REFUS DE VISA EN CAS DE DÉPASSEMENT DE CRÉDIT OU DE MESURES NOUVELLLES NON AUTORISÉES PAR LE PARLEMENT.

Comme il a été dit plus haut, les contrôleurs des dépenses engagées doivent, par application de l'article 5 de la loi du 10 août 1922 , refuser de viser les engagements de dépenses dépassant les crédits ouverts ou ne résultant pas de l'application des lois. L'article 9 ⁽⁹⁾ renforce la portée de cette disposition en interdisant aux ministres et à tous fonctionnaires publics à peine de forfaiture et sous leur responsabilité civile, de prendre sciemment de telles mesures en violation des formalités prescrites par la loi sur le contrôle des dépenses engagées ⁽¹⁰⁾.

Le même article institue cependant une procédure qui permet d'engager, en l'absence de crédits réguliers, les dépenses que le gouvernement peut juger indispensables et urgentes, soit pour les nécessités extérieures, soit pour des nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure.

Il s'agit, d'ailleurs, d'une procédure exceptionnelle qui comporte une délibération spéciale du conseil des ministres. La décision prise par le gouvernement est notifiée au contrôleur des dépenses engagées par le ministre des finances.

OBJET DE LA COMPTABILITÉ DES DÉPENSES ENGAGÉES.

Aux termes de l'article 5 de la loi, les contrôleurs des dépenses engagées doivent, entre autres vérifications, au moment où une proposition d'engagement leur est soumise, s'assurer « de la disponibilité des crédits ». La comptabilité des dépenses engagées, dont la loi même pose le principe et dont le règlement du 15 juin 1923 fixe les règles essentielles, a pour objet de déterminer à tout moment, pour chaque exercice, le montant des engagements pris, et par comparaison avec les crédits ouverts, ce qui reste disponible. Des instructions arrêtées par le ministre des finances et chacun des ministres intéressés, sur la proposition des contrôleurs des dépenses engagées, fixeront les règles de détail nécessaires à l'application de la législation nouvelle dans chaque administration.

Il conviendra, dans la préparation de ces instructions, de s'inspirer des indications d'ordre général données ci-après.

L'article premier du décret du 15 juin 1923 stipule que, dans chaque ministère, la comptabilité des dépenses engagées doit être tenue contradictoirement par les services de l'administration centrale chargée de la gestion des crédits et par le contrôleur des dépenses engagées. C'est dire qu'il s'agit de deux comptabilités parallèles tenues par le service contrôlé d'une part, par le contrôleur, d'autre part, qui doivent être établies d'après les mêmes règles pour permettre d'en rapprocher les résultats en vue d'accords périodiques des écritures.

En ce qui concerne les services liquidateurs, les chiffres fournis par la comptabilité des dépenses engagées ont un tout autre caractère que ceux qui sont tirés de la comptabilité administrative tenue en exécution de l'article 206 du décret du 31 mai 1862. Celle-ci suit les droits constatés au profit des créanciers de l'Etat, les dépenses ordonnancées et les dépenses payées ; ses résultats sont certains et ne sont modifiés que pour cause d'erreur dans la liquidation des droits constatés ou dans l'imputation de la dépense. La comptabilité des dépenses engagées n'est, au contraire, dans la plupart de ses éléments, qu'un enregistrement de prévisions, au moment où intervient l'acte qui peut être générateur d'une dépense ; elle ne donne pas la situation absolument exacte et certaine de l'emploi des crédits budgétaires. Fréquemment, en effet, la liquidation des droits des créanciers — qui, parfois, ne suit que de plusieurs mois l'acte initial de l'engagement — fait ressortir des différences en plus ou en moins par rapport à l'évaluation primitive. Certains engagements ne sont pas suivis d'effet ou ne sont que partiellement exécutés : inversement, l'engagement d'une dépense peut résulter directement et sans décision administrative de dispositions légales ou réglementaires et le contrôleur ne le connaît alors qu'après coup. Par son objet même, la comptabilité des dépenses engagées ne peut fournir qu'un élément d'appréciation, plus ou moins précis, suivant les cas et l'époque de l'exercice financier à laquelle on est parvenu. Il ne faut pas perdre de vue, en effet, que l'objet essentiel de la comptabilité instituée par la loi du 10 août 1922 est d'empêcher les services d'engager des dépenses au-delà des crédits ouverts. Si elle doit permettre de fournir, à telle date déterminée des renseignements aussi exacts que possible sur les charges de la période écoulée avant cette date, elle doit encore plus servir à marquer l'indisponibilité pour de nouveaux engagements de toute portion de crédits considérée comme nécessaire pour couvrir les dépenses afférentes aux engagements déjà pris.

Ceci ne veut pas dire, toutefois, que le montant des engagements portés dans les écritures doivent être considéré comme intangible. Bien au contraire, les services liquidateurs et les contrôleurs des dépenses engagées doivent s'attacher, au moyen d'engagements complémentaires ou de dégagements, à rapprocher la comptabilité des engagements de dépenses de celle des droits constatés (art. 6 du décret). Cet effort de concordance, surtout lorsqu'il s'agit de sommes importantes, présente un véritable intérêt ; la comptabilité des dépenses engagées aboutit en effet à la production de documents périodiques, situations trimestrielles et annuelles, dont les indications doivent être d'utiles éléments d'appréciation pour le ministère des finances et pour les commissions financières des deux chambres lorsqu'ils ont à examiner des demandes de crédits et, par conséquent, à chiffrer avec une approximation suffisante les besoins réels des administrateurs.

REGISTRES DE COMPTABILITÉ TENUS PAR LES CONTRÔLEURS⁽¹¹⁾.

Il résulte des dispositions du règlement du 15 juin 1923 que les contrôleurs des dépenses engagées doivent tenir obligatoirement, pour chaque service :

• a).  Un carnet d'enregistrement des propositions d'engagement, registre d'ordre sur lequel les propositions, au fur et à mesure de leur arrivée au contrôle, sont enregistrées suivant une série ininterrompue de numéros (art. 2 du décret).

• b).  Un registre des dépenses engagées qui est tenu, par chapitre et subdivision du chapitre, dans les conditions prescrites par les articles 2 à 7 du décret.

Le carnet d'enregistrement et le registre des dépenses engagées constituent les éléments essentiels de la comptabilité, mais ils peuvent n'être pas suffisants. Bien que le décret du 15 juin 1923 ne contienne aucune indication à cet égard, il va de soi que, pratiquement, le contrôleur doit faire tenir dans son service tous les carnets auxiliaires qu'il juge utiles pour la bonne exécution du contrôle. Il est notamment recommandé d'ouvrir des carnets spéciaux pour suivre l'emploi des crédits d'engagement ⁽¹²⁾ accordés par les lois de finances ou par des lois spéciales et pour noter le montant des dépenses régulièrement engagées en vertu de décisions prises par anticipation. Les instructions prévues à l'article 10 du règlement d'administration publique devront préciser, pour chaque administration, les règles de détail relatives à la comptabilité des crédits, à l'établissement des fiches de contrôle, à l'examen des propositions et à l'inscription des engagements sur le registre des dépenses engagées.

REGISTRES TENUS PAR LES SERVICES⁽¹³⁾.

Comme il est rappelé ci-dessus, la comptabilité des dépenses engagées doit être tenue contradictoirement par le contrôle des dépenses engagées et par les divers services des administrations centrales chargés de la gestion des crédits. En ce qui concerne ces services, le décret du 15 juin n'a pas expressément édicté de règles spéciales quant aux formes de la comptabilité. Mais il va de soi que cette comptabilité doit être agencée en principe suivant les mêmes règles et suivant les mêmes formes que celle que tient le contrôle puisque, aux termes mêmes du décret, elle doit pouvoir être à tout moment rapprochée chiffre par chiffre de cette dernière. Les instructions de détail à intervenir après entente avec chacun des ministres intéressés devront préciser, à ce sujet, les modalités qui conviendront suivant les traditions des administrations et la nature des services qu'elles ont à gérer.

Un point doit ici être mis en relief. La comptabilité des dépenses engagées doit être tenue non seulement par les services de l'administration centrale, mais aussi par les fonctionnaires des services extérieurs pour les dépenses qu'ils engagent en vertu des autorisations qui leur sont accordées. Cette règle signifie qu'à l'avenir, les services de l'administration centrale ne doivent plus se contenter de considérer comme engagé par les services extérieurs le montant des délégations de crédits ou même des autorisations d'engagement consenties à ces derniers. Ils ont au contraire à suivre, au vu de situations périodiquement fournies par les services extérieurs, le montant des dépenses engagées par lesdits services (art. 8 du décret) et à s'assurer que les autorisations d'engagement sont conformes aux besoins, de manière à réviser, le cas échéant, le montant de ces autorisations ou leur répartition entre les services extérieurs. Les contrôleurs doivent veiller à ce que ces dispositions soient strictement appliquées à cause de l'importance qu'elles présentent au point de vue de la sincérité de la comptabilité des dépenses engagées et, par suite, de l'utilité des renseignements à produire périodiquement au ministère des finances et au parlement.

NATURE DES ENGAGEMENTS DE DÉPENSES.

L'article 5 du décret du 15 juin 1923 prescrit d'inscrire sur le registre des dépenses engagées, dès le début de l'exercice :

• 1. Le montant, évalué pour l'année entière, des dépenses qui résultent directement et sans l'intervention d'une décision administrative de l'application de dispositions légales ou réglementaires.

• 2. Le montant des dépenses engagées en vertu de décisions antérieures et qui se reproduisent tant qu'une nouvelle décision ne vient pas les modifier.

• 3. Le montant des dépenses engagées sur l'exercice en cours, en vertu de décisions prises par anticipation.

• 4. Le montant des autorisations d'engagement accordées au commencement de l'année aux fonctionnaires des services extérieurs.

Les deux dernières catégories de cette énumération n'appellent pas d'explication particulière. Pour ce qui est des deux premières, la distinction établie par le règlement du 15 juin 1923 paraît surtout avoir pour objet de faire prendre en comptabilité dès le début de l'exercice tous les engagements de dépenses résultant de mesures permanentes de caractère législatif ou administratif. Le départ entre ces deux catégories est parfois délicat à établir. A titre d'exemple, on peut citer comme appartenant à la première catégorie : les dépenses afférentes aux arrérages de la dette publique.

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ou à l'application des dispositions attribuant aux fonctionnaires des indemnités de caractère général (charges de famille, cherté de vie, etc.). Dans la seconde, se rangent notamment les dépenses de traitements du personnel ou les frais de loyers provenant de baux passés pour plusieurs années.

La méthode d'évaluation du montant des engagements à inscrire dès le début de l'exercice doit évidemment varier suivant le cas. En ce qui concerne les dépenses des trois dernières catégories, la prévision dont il doit être fait état, résulte presque toujours de données numériques précises. C'est ainsi, en particulier, que les dépenses de traitements ou d'indemnités doivent être prises en comptabilité sur la base des effectifs existant au 1er janvier. Pour ce qui est des dépenses de la première catégorie, l'évaluation est souvent délicate à établir. Mais, dans chaque cas particulier, il est nécessaire de serrer la réalité d'aussi près que possible et la méthode qui consiste à considérer le chiffre du crédit accordé comme équivalent à la somme à prendre en comptabilité doit être écartée en règle générale, c'est-à-dire chaque fois que le contrôleur peut disposer d'éléments d'appréciation plus exacts. Il est rappelé en outre, que les chiffres inscrits sur le registre des dépenses engagées ne doivent pas être considérés comme intangibles, mais, au contraire, revus et rectifiés chaque fois que les services ont l'occasion de recueillir des indications plus précises.

En dehors des engagements qui doivent être inscrits dès le début de l'exercice, tous les engagements sont pris en comptabilité au fur et à mesure de leur examen par le contrôleur. Il va de soi d'ailleurs que, parmi ces engagements qui se révèlent en cours d'année, il en est qui peuvent résulter de décisions — loi nouvelle ou règlement nouveau par exemple — rentrant dans l'une des deux premières catégories établies par l'article 5 du décret du 15 juin 1923 . Dans ce cas, l'évaluation de la somme à porter en comptabilité se fait, bien entendu, sur la base de la période comprise entre le jour de la mise en vigueur de la décision et le 31 décembre.

DATE EXTRÊME DES ENGAGEMENTS AU TITRE D'UN EXERCICE.

Comme l'engagement est l'acte initial d'une dépense, aucune proposition d'engagement ne doit, en principe, être faite sur un exercice, passé le 31 décembre de l'année qui donne son nom à cet exercice ⁽¹⁴⁾. Mais, la comptabilité des dépenses engagées pas plus que celle des crédits, des ordonnancements ou des paiements, ne peut être arrêté strictement à date absolument fixe. Il est nécessaire d'admettre, qu'après le 31 décembre, les propositions relatives aux rectifications, en plus ou en moins, résultant de l'exécution des services. Il convient d'ailleurs que ces rectifications soient prises en comptabilité aussitôt que possible afin que la situation des dépenses engagées distribuée le 30 avril de la deuxième année de l'exercice représente, de manière aussi approchée que possible, le compte d'emploi des crédits ⁽¹⁵⁾.

CAS PARTICULIERS.

Les règles posées par le décret du 15 juin 1923 et les indications contenues dans la présente instruction doivent permettre aux contrôleurs d'établir sur des principes uniformes les instructions détaillées prévues par le règlement. Il convient toutefois d'appeler leur attention sur des cas particuliers qui pourraient donner lieu à des interprétations divergentes et dont il importe, par conséquent, de fixer ici la solution.

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L'attention des contrôleurs des dépenses engagées est également appelée sur l'article 16 du règlement du 15 juin 1923, qui est ainsi conçu : « Les créances à comprendre aux états de restes à payer sur exercices clos et périmés donnent lieu à des décisions ministérielles soumises préalablement au visa du contrôleur des dépenses engagées dans les conditions prévues pour l'engagement de la dépense. Les états de restes mentionnent les numéros de ces visas. Un exemplaire de chaque état de restes demeure entre les mains du contrôleur » ⁽¹⁶⁾.

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ACCORD PÉRIODIQUE DES ÉCRITURES TENUES PAR LES SERVICES ET PAR LES CONTRÔLEURS.

Les contrôleurs des dépenses engagées doivent s'assurer de la concordance de leurs écritures avec celles des divers services chargés de la gestion des crédits. Le décret du 15 juin 1923 contient plusieurs dispositions importantes destinées à permettre d'établir cette concordance.

1° Les fonctionnaires des services extérieurs qui engagent des dépenses en vertu des autorisations qui leur sont accordées doivent fournir périodiquement des situations d'emploi de ces autorisations au service de l'administration centrale qui gère les crédits (art. 6 du décret). Il est souhaitable que ces situations d'emploi soient fournies au moins à l'expiration de chaque trimestre et qu'une situation d'ensemble soit produite dans les derniers jours du mois de mars de la période complémentaire de l'exercice.

2° Au début de chaque mois, les services de l'administration centrale qui gèrent les crédits doivent faire parvenir au contrôleur des dépenses engagées une situation récapitulative, au dernier jour du mois précédent, des crédits ouverts des dépenses engagées par eux et par les fonctionnaires des services extérieurs, des disponibilités ou dépassements (art. 10 du décret).

Il est essentiel que les administrateurs appliquent exactement ces dispositions dont l'objet est de donner le maximum d'exactitude et par conséquent le maximum d'utilité aux situations que les contrôleurs doivent établir périodiquement pour le ministère des finances et pour le parlement.