Préambule.

La politique d'investissement immobilier de l'armée de terre s'inscrit dans un cadre rénové, marqué par une forte déconcentration des responsabilités au niveau régional.

Ce nouveau partage des tâches, l'importance des crédits d'investissement en jeu et la complexité des opérations administratives et techniques à mettre en œuvre imposent, d'une part, une clarification des responsabilités dans le processus de conduite des opérations d'investissement immobilier, et, d'autre part, la mise en place de procédures de coordination et de contrôle adaptées.

Tel est l'objet de la présente instruction qui vise en outre à souligner :

• les liens de complémentarité et de partenariat qui doivent s'établir, à tous les niveaux, entre le commandement et le service du génie ;

• la nécessité d'inscrire chaque opération d'investissement dans une perspective d'ensemble qui en garantisse à la fois la pertinence au regard du besoin, la faisabilité au regard des ressources financières disponibles et la réalisation en temps opportun.

1. Introduction.

1.1. Cadre général.

Les opérations d'investissement immobilier, financées à partir des ressources du titre V du budget de l'Etat, ont pour objet la construction, la réhabilitation ou la réutilisation d'ouvrages fixes ou durables en vue de fournir à l'armée de terre des installations adaptées à ses besoins.

Elles relèvent de la politique d'infrastructure, définie par le chef d'état-major de l'armée de terre (CEMAT), dont elles constituent l'une des composantes. Elles doivent donc être réalisées en parfaite cohérence avec les objectifs et les priorités de cette politique.

Nécessitant des financements importants, elles s'inscrivent dans le cadre de la politique budgétaire dont elles doivent observer les règles et la discipline.

Enfin, la maîtrise du déroulement des opérations d'investissement immobilier exige une étroite coordination entre, d'une part, les procédures d'études et de réalisation des travaux et, d'autre part, les procédures administratives et financières qui en autorisent la réalisation.

1.2. Objet de la présente instruction.

Le guide de la maîtrise d'ouvrage ⁽¹⁾ décrit les procédures de définition et de réalisation des opérations individualisées d'investissement immobilier, le contenu des documents à produire à chaque stade du processus et les responsabilités propres de chacun des acteurs. Il constitue la référence unique en la matière.

La présente instruction a pour but de définir les procédures de mise en œuvre et de pilotage de la politique d'investissement immobilier de l'armée de terre.

Dans le cadre d'une déconcentration des responsabilités d'investissement au niveau régional, elle précise notamment :

• les modalités de prise en compte et d'évaluation des besoins, de définition du contenu physique et financier des opérations et de leur échéancier de réalisation ;

• les responsabilités respectives du commandement et du service d'infrastructure dans la mise en œuvre de la politique d'investissement ;

• les principes à respecter en matière de gestion budgétaire et de maîtrise des coûts ;

• les mesures de coordination et de contrôle.

1.3. Terminologie employée. Rappel de définitions.

1.3.1.

Un gouverneur de crédits est un organisme ou une autorité qui a qualité pour décider d'une dépense et inviter un gestionnaire de crédits à l'engager comptablement puis juridiquement. Il décide de l'emploi des ressources et est responsable de leur bon emploi.

L'EMAT est le gouverneur des crédits d'investissement immobilier de l'armée de terre.

Les régions terre (RT) et les commandements des forces terrestres (COMTERRE) et commandant des troupes françaises (COMTROUP) sont gouverneurs de crédits délégués (GCD) pour les enveloppes de crédits d'investissement qui leur sont déconcentrées.

La personne physique responsable est l'autorité qui a délégation de signature au niveau considéré.

1.3.2.

Un gestionnaire de crédits est un service central du ministère de la défense chargé de préparer et de centraliser au profit de l'ordonnateur principal les actes et données comptables. Il utilise les ressources mises à sa disposition par le gouverneur de crédits en réalisant les dépenses selon les procédures propres à la gestion des crédits publics.

La direction centrale du génie (DCG) est le gestionnaire des crédits d'investissement immobilier de l'armée de terre.

A ce titre, elle réalise les actes de gestion comptable relatifs à la répartition des autorisations de programme et des crédits de paiement entre les ordonnateurs secondaires et les comptables publics correspondants. Elle centralise les informations comptables recueillies auprès des ordonnateurs secondaires pour rendre compte de l'exécution comptable à l'ordonnateur principal. Elle rend compte à l'état-major de l'armée de terre (EMAT) de sa gestion.

1.3.3.

L'ordonnateur est l'autorité qui prescrit (ordonnance) l'exécution des dépenses. Il relève du ministère dépensier. Le comptable, qui est rattaché au ministère chargé des finances, est chargé de l'exécuter. Chaque ordonnateur n'a d'ordinaire qu'un seul comptable assignataire des dépenses (TPG), celui de son département de résidence.

Le ministre est l'ordonnateur principal (OP). Il délègue ses pouvoirs à des ordonnateurs secondaires (OS) locaux. Pour les dépenses d'investissement immobilier de l'armée de terre, en métropole, ce sont les directeurs du génie (DG). Ceux-ci reçoivent des crédits délégués dans la limite desquels ils peuvent engager et mandater. Les DG sont responsables de l'affectation des autorisations de programme de la catégorie 2, dans le cadre des décisions d'emploi émises par les gouverneurs de crédits délégués. Dans certains cas d'autres services d'infrastructure peuvent être désignés comme ordonnateurs secondaires subdélégués.

Outre-mer et en opérations extérieures (OPEX) des dispositions particulières sont appliquées.

1.3.4.

Les crédits d'investissement relevant du titre V du budget de l'Etat comprennent :

• les autorisations de programme (AP) : limite supérieure de la dépense que le ministre (et par conséquent le gouverneur de crédits) est autorisé à engager pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances. Elles demeurent valables sans limitation de durée tant qu'il n'est pas procédé à leur annulation ;

• les crédits de paiement (CP) : limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AP correspondantes.

1.3.5. Catégories d'opérations.

Les modalités d'utilisation des autorisations de programme diffèrent en fonction du classement de l'opération en catégorie 1 ou en catégorie 2.

Les opérations de catégorie 1 sont des opérations non déconcentrées. Elles sont décidées et validées à chaque phase de leur déroulement par l'EMAT en tant que gouverneur de crédits, après transmission de l'avis de la RT et recueil de celui de la DCG. Les études et l'exécution sont réalisées au niveau régional ⁽²⁾.

Pour les plus importantes, les AP correspondantes sont classées réservées et font l'objet d'une procédure particulière ⁽³⁾, au niveau central, nécessitant notamment l'avis de la commission exécutive permanente (CEP).

Les autres sont financées, individuellement, au vu de la décision d'emploi de l'EMAT, selon la procédure de notification d'autorisation de programme affectée (NAPA) qui incombe à la DCG.

Les opérations de catégorie 2 sont des opérations déconcentrées. Elles sont décidées et validées par les RT dans le cadre de leurs attributions de gouverneur de crédits délégué.

Au vu de la décision d'emploi de l'EMAT qui attribue à chaque gouverneur de crédits délégué une enveloppe de crédits, elles sont financées par la DCG, selon la procédure de délégation d'autorisation de programme globale (DAPG). Chaque gouverneur de crédits délégué décide ensuite, en respectant les objectifs qui lui sont assignés, de la répartition en opérations distinctes de son enveloppe globale.

1.3.6. Affectation. Engagement.

La décision d'emploi (plan d'emploi annuel des ressources ou note de commandement) est l'ordre donné par le gouverneur de crédits (ou son délégué) de réaliser une ou plusieurs opérations.

L'affectation est l'acte comptable, effectué par le service gestionnaire, qui traduit la décision prise par le gouverneur de crédits ou son délégué d'exécuter une opération. Une opération étant définie, une autorisation de programme lui est affectée. Cette affectation est suivie d'un ou plusieurs engagements de l'Etat dont le total ne peut être supérieur au montant de l'affectation.

L'engagement comptable, exécutée administrativement entre l'ordonnateur secondaire (DG) et le comptable assignataire (TPG), est l'opération qui consiste à réserver l'AP correspondant à l'opération à exécuter. Il constitue un blocage des crédits. Cet enregistrement comptable est destiné à couvrir et autoriser l'engagement juridique qu'il précède. Il indique la disponibilité effective de crédits.

L'engagement juridique est la décision liant l'Etat envers les tiers (entreprises). Elle est prise par les autorités habilitées : les personnes responsables des marchés (PRM), c'est-à-dire, en métropole, les directeurs d'établissement du génie (EG) dans la plupart des cas.

Cet engagement est soldé le jour où le dernier titre de paiement afférent à cet engagement, émis par l'ordonnateur, est honoré par le comptable assignataire (TPG). Le montant exact de l'autorisation de programme consommée pour l'opération est égal au montant total des paiements acquittés pour cette opération. La différence avec le montant de l'autorisation de programme affectée à l'opération représente le montant de l'autorisation de programme rendue disponible. L'ordonnateur secondaire peut alors clore l'opération et provoquer, le cas échéant, la réaffectation ou le retrait des AP disponibles auprès du gouverneur de crédits (ou de son délégué).

1.4. Responsabilités générales.

1.4.1.

L'EMAT est responsable de la définition et de la mise en œuvre de la politique d'investissement de l'armée de terre. Il est chargé de définir et de faire réaliser les programmes de construction et d'adaptation de l'infrastructure immobilière de l'armée de terre. Il est gouverneur des crédits correspondants.

Dans ce cadre, l'EMAT :

• prévoit, en planification et en programmation, les ressources nécessaires à la satisfaction des besoins qu'il a préalablement validés ;

• répartit la ressource et fixe les priorités et les échéances de réalisation ;

• approuve et suit la mise en œuvre du plan d'engagement annuel des AP proposé par la DCG ;

• décide, sur proposition des RT, de la classification des opérations (catégorie 1 ou 2) ;

• décide le lancement des opérations relevant de la catégorie 1 dont les AP sont libérées et de l'utilisation des reliquats de crédits pour cette catégorie d'opération ;

• délègue aux RT ainsi qu'aux COMTERRE/COMTROUP les enveloppes de crédits nécessaires au financement des opérations relevant de la catégorie 2 ;

• suit le déroulement des opérations et la consommation des crédits ;

• contrôle les réalisations et l'emploi des crédits.

1.4.2.

Les régions terre, les COMTERRE et COMTROUP ⁽⁴⁾ sont responsables, dans le cadre de la politique d'investissement de l'armée de terre, de la définition et de la réalisation des programmes de construction et d'adaptation de l'infrastructure immobilière au profit de l'ensemble des formations, organismes et écoles de l'armée de terre implantés sur leur territoire. Ils exercent les attributions de gouverneur de crédits délégué pour les opérations relevant de la catégorie 2.

Les régions terre (RT) :

• expriment les besoins et proposent l'inscription en programmation des opérations correspondantes ;

• fixent les priorités de réalisation en fonction des directives reçues de l'EMAT et des ressources allouées ;

• individualisent le montant des AP qui leur sont déléguées et sont responsables de leur emploi dont elles rendent compte à l'EMAT ;

• approuvent et suivent la mise en œuvre du plan d'engagement annuel des AP proposé par la DG de rattachement ;

• participent à la préparation et à la réalisation des opérations relevant de la catégorie 1. A ce titre elles convoquent les conférences militaires nécessaires et soumettent à l'EMAT les éventuels arbitrages ;

• s'assurent, en liaison avec leur DG de rattachement, de la compatibilité de leurs projets avec les contraintes administratives, techniques et financières qui s'imposent au service du génie ;

• désignent, autant que de besoin, un coordonnateur de projet pour les opérations de catégorie 2 et proposent un coordonnateur de projet pour les opérations de catégorie 1. Ce coordonnateur de projet peut, le cas échéant, appartenir à la chaîne du commandement de la formation de l'armée de terre (CoFAT) ou à une chaîne des services ;

• suivent, en liaison avec leur DG (pour la métropole), le déroulement des opérations et la situation des engagements et décident de l'utilisation des reliquats de crédits rendus disponibles sur les opérations de catégorie 2 ;

• contrôlent les réalisations.

1.4.3.

Les commandants de formation, conseillés par le service du génie, expriment les besoins à satisfaire et participent à l'examen des projets élaborés à leur profit par le service d'infrastructure, sur la base du plan d'emploi des ressources de la RT et dans le cadre des schémas directeurs approuvés.

1.4.4.

Le service du génie ⁽⁵⁾ est responsable de l'étude, de la définition et de la mise en œuvre des mesures techniques, administratives et financières nécessaires pour satisfaire les besoins exprimés par le gouverneur de crédits ou ses délégués. Il est techniquement subordonné à son directeur central.

Il est à la fois service d'infrastructure et service gestionnaire. A ce double titre il réalise les tâches suivantes :

• conseil au commandement en aidant le gouverneur de crédits ou ses délégués à prendre en compte la dimension technique, juridique et financière en amont des choix qu'ils font en matière de schémas directeurs, de politique d'investissement et de programmation ;

• maîtrise d'ouvrage : conduite d'opération, dans le cadre de l'assistance générale à caractère administratif, financier et technique au gouverneur de crédits ou à ses délégués, du stade de la définition à celui de la réalisation. Il assiste notamment ces derniers dès le stade de l'expression du besoin, assure la réalisation de l'étude de faisabilité et l'écriture du programme. La fonction de personne responsable des marchés (PRM) lui incombe ;

• maîtrise d'œuvre : mission de conception et d'assistance qu'il assure ou fait assurer, en accord avec le gouverneur de crédits ou les gouverneurs de crédits délégués et qui consiste à apporter une réponse architecturale, technique et économique au besoin traduit sous forme de programme ;

• en tant que service gestionnaire, gestion des crédits d'investissement (AP et CP) et information du gouverneur de crédits sur l'emploi de ces crédits, en lui adressant, à intervalles réguliers, les différents documents de suivi. Il effectue l'affectation et l'engagement des AP et procède à la liquidation et au mandatement de la dépense. Il veille à ce que l'existence des reliquats de crédits soit portée à la connaissance du gouverneur de crédits (catégorie 1) ou de ses délégués (catégorie 2) et propose, le cas échéant, leur réemploi ou leur retrait.

1.4.5.

Le CoFAT et les directions de service sont associés, au niveau régional, à l'expression des besoins. Ils indiquent au commandement régional leurs priorités. Ils apportent leur expertise technique à la définition des projets d'opérations intéressant leur domaine de compétence. Les éventuels arbitrages sont soumis à la décision de l'EMAT.

1.4.6.

Le coordonnateur de projet est le responsable nommément désigné par le gouverneur de crédits ou son délégué pour le représenter lors de la définition et de la réalisation d'une opération immobilière complexe en vue d'en assurer le bon déroulement. Sans s'immiscer dans les procédures conduites par le service d'infrastructure, sa mission consiste à :

• coordonner l'action des différents intervenants militaires dans le projet, notamment en organisant et en présidant les conférences militaires ;

• soumettre au gouverneur de crédits ou à son délégué les décisions portant sur les modifications de l'expression du besoin, les choix techniques ou l'enveloppe et le calendrier financiers ;

• prendre les décisions de conduite nécessaires à la réalisation du projet approuvé.

2. SCHEMAS DIRECTEURS.

2.1. Objectifs.

Le schéma directeur d'infrastructure est le document majeur de mise en œuvre de la politique d'infrastructure de l'armée de terre. Il intègre les orientations des schémas directeurs interarmées lorsqu'ils existent ⁽⁶⁾.

Il vise, pour un périmètre considéré, à assurer, dans la durée :

• la satisfaction des besoins exprimés dans tous les domaines (hébergement, alimentation, maintenance, sécurité, sport, instruction, tir…), dans le respect des contraintes, normes et recommandations de toutes natures, y compris d'ordre urbanistique et environnemental ;

• l'utilisation optimale de l'infrastructure existante et des ressources qui y sont affectées directement (investissement, entretien) ou indirectement (fonctionnement) ;

• la cohérence de l'ensemble des opérations (investissement, entretien, achat, cession…).

De caractère à la fois descriptif et prospectif, ce document est l'outil de référence unique en matière d'évolution de l'occupation du site ou de l'aire géographique concernée, de planification, de programmation et de préparation des opérations domaniales et de construction. Une fois approuvée, ses prescriptions s'imposent.

2.2. Champ d'application.

Le schéma directeur doit s'appliquer au périmètre le plus pertinent pour en assurer l'utilité et l'efficacité. Dans ce cadre il est possible de définir quatre catégories de schéma directeur : les schémas directeurs d'immeuble, de formation, de garnison et les schémas directeurs particuliers.

La garnison est le périmètre privilégié d'application du schéma directeur. C'est en effet dans ce cadre que peuvent le mieux être pris en compte de manière efficace et économique les besoins et contraintes à satisfaire et la cohérence des actions.

Toutefois, l'étendue de certaines garnisons ou le nombre d'immeubles concernés peuvent imposer de réaliser des schémas directeurs d'immeuble.

Pour les formations comportant plusieurs immeubles, il sera élaboré un schéma directeur de formation.

Enfin, il peut être nécessaire de réaliser des schémas directeurs, soit au profit d'entités géographiques, généralement plus vastes, remplissant une fonction spécifique, tels les camps, soit au profit d'un ensemble d'immeubles dispersés sur le territoire mais comportant un même type d'installations techniques (dépôts de munitions). Ces schémas directeurs sont dits particuliers.

2.3. Contenu.

Outil de décision, le schéma directeur ne saurait avoir l'exhaustivité d'une monographie : il doit rester synthétique.

Quel que soit le type de schéma directeur, il doit comporter outre les plans, schémas, photographies et croquis adéquats :

• un état des lieux de l'existant, y compris des contraintes éventuelles en matière domaniale, d'urbanisme ou de protection de l'environnement ;

• une analyse, du degré de satisfaction des besoins ainsi que des possibilités ou opportunités d'évolution et d'amélioration ;

• une description des orientations retenues : idées directrices, évolutions principales par zone fonctionnelle, objectifs à atteindre à long terme ;

• un bilan chiffré des travaux majeurs ⁽⁷⁾ à réaliser (investissement, entretien), classés par ordre de priorité et type de financement (T. III, T. V) selon un échéancier de six ans, accompagné d'un relevé des opérations domaniales à réaliser. Ces propositions doivent s'insérer dans une démarche de stricte maîtrise des coûts et être en cohérence avec les ressources prévues en programmation.

Les évolutions à consentir doivent permettre, non seulement, d'améliorer la satisfaction des différents besoins ou normes, mais aussi, après analyse de la situation dans ces domaines, de contribuer à une maîtrise voire à une réduction des coûts de fonctionnement et d'entretien des installations et donc un meilleur contrôle du coût d'occupation des emprires.

Les opérations inscrites dans un schéma directeur approuvé valent décision d'opportunité. Leur faisabilité doit donc avoir été vérifiée au préalable. Elles justifient l'inscription en programmation et la préparation d'un programme.

La contexture des documents à réaliser, les schémas directeurs et fiches synthèses types sont élaborés par la DCG qui les soumet à l'approbation de l'EMAT. Ils sont réalisés et diffusés sur supports informatiques pour en faciliter la transmission, l'exploitation et la mise à jour.

2.4. Elaboration. Responsabilités.

L'élaboration des schémas directeurs est de la responsabilité du commandant de la RT, qui doit assurer leur cohérence. Toutefois, l'EMAT peut conserver à son niveau l'élaboration de certains schémas directeurs particuliers.

Les décisions relatives aux schémas directeurs de garnison s'imposent aux schémas directeurs d'immeubles.

Après concertation avec les occupants, les différentes chaînes concernées (dans leur rôle d'expert de domaine) et la direction du génie, le commandant de la RT fixe les orientations à retenir pour les différents schémas directeurs et indique le montant des ressources prévisibles pour leur mise en œuvre.

Il confie la conduite des études et la réalisation technique du dossier au directeur du génie de rattachement. Au besoin, avant production du dossier final, celui-ci peut convoquer de nouvelles décisions ou orientations.

Après avis des occupants et des chaînes fonctionnelles concernées, le commandant de la RT approuve le document final.

Sont obligatoirement soumis à l'approbation de l'EMAT les schémas directeurs :

• des garnisons importantes, désignées par l'EMAT ;

• particuliers, qui ont des implications sur des politiques nationales (dépôts de munitions, camps, ZRA…) ;

• pour lesquels les investissements prévus sur six ans sont supérieurs à 150 MF (23 MEuro).

Les autres schémas directeurs sont adressés à l'EMAT à titre de compte rendu.

Les schémas directeurs approuvés comportent les avis des autorités consultées.

2.5. Actualisation.

Afin de leur conserver toute leur valeur, et en raison de l'évolution quasi continue des besoins et des contraintes, les schémas directeurs doivent faire l'objet d'une validation périodique.

D'une manière générale cette validité doit être vérifiée tous les deux ans.

A cette occasion le commandant de la RT fait procéder :

• soit à une simple mise à jour des données ;

• soit à des amendements (modification d'opérations ou de priorités, changements de destination de bâtiments, grosses réparations, …) ;

• soit à une révision complète du schéma directeur si les objectifs initiaux sont considérés comme caducs.

Dans ce dernier cas, l'approbation formelle du schéma directeur révisé sera réalisée dans les mêmes conditions que le schéma directeur initial.

3. Programmation des opérations.

3.1. Objectifs.

La programmation est la prévision pluri-annuelle de financement des opérations de construction ou de réhabilitation immobilière que l'armée de terre estime indispensable de réaliser.

Elle consiste, en tenant compte des ressources attendues, à classer, par ordre de priorité et par RT, les opérations envisagées.

Elle vise à :

• satisfaire les besoins en temps opportun ;

• mettre en cohérence de façon réaliste les prévisions de ressources et la satisfaction des besoins ;

• assurer la prise en compte, dans la durée, des priorités d'investissement définies par le CEMAT ;

• prévoir le plan de charge du service d'infrastructure ;

• servir de base à l'établissement d'un calendrier de production des études, dont le respect doit permettre de garantir un flux régulier d'engagement des opérations.

La programmation porte sur six ans (A + 1 à A + 6). La première année (A + 1) de programmation sert de base à la mise au point du plan d'emploi des ressources.

3.2. Responsabilités.

En fonction des prévisions de ressources et des besoins, l'EMAT :

• fixe les priorités d'investissement ;

• détermine, par année et par catégorie d'opérations, les enveloppes à consentir à chaque RT ;

• précise le calendrier de fourniture des documents (projet de programmation et de plan d'emploi des ressources).

Les RT proposent, dans les enveloppes qui leur sont allouées et en fonction des priorités fixées par l'EMAT, les opérations qu'elles souhaitent voir financer par année, par catégorie et par ordre de priorité.

Les projets de programmation des RT doivent être en adéquation, d'une part, avec la capacité du service d'infrastructure à réaliser les études selon l'échéancier prévu, d'autre part, à engager les travaux dans des délais compatibles avec les exigences de la politique budgétaire. Les DG de rattachement doivent donc viser ces projets afin de prendre en compte les besoins en ingénierie ou externe qui en résulteront, pour l'élaboration de leur plan de charge.

Le CoFAT et les directions centrales des services sont associés, pour l'infrastructure des écoles, formations et établissements de leur chaîne respective, aux travaux de programmation conduits par les RT. Les RT soumettent à l'arbitrage de l'EMAT les divergences d'appréciation sur les priorités de réalisation.

La DCG vérifie la compatibilité du projet de programmation envisagé avec les capacités du service à assumer le plan de charge correspondant et adresse à l'EMAT son avis sur l'aptitude du service à exécuter les opérations envisagées.

L'EMAT exploite les projets de programmation élaborés par les RT puis, après avis de la DCG :

• arrête la liste des opérations de catégorie 1 retenues, par RT et par an ;

• arrête le montant des enveloppes de crédits de catégorie 2, par RT et par an.

La programmation est par nature indicative. Son contenu évolue, entre autres, en fonction des ressources effectivement allouées, de l'éventuel variantement des priorités d'investissement des aléas de gestion. C'est la raison pour laquelle le montant des enveloppes annuelles allouées à chaque RT, dans le cadre des travaux de programmation, ne saurait être considéré comme intangible.

3.3. Cycle de programmation (cf.  ANNEXE III ).

En septembre de l'année A - 1, l'EMAT adresse aux RT une directive de programmation précisant les enveloppes prévisionnelles, les objectifs et les échéances.

En concertation avec le CoFAT et les directions de service qui expriment leurs besoins et leurs priorités, les RT établissent un projet de programmation (A + 1 à A + 6) adressé à l'EMAT pour le 30 janvier de l'année A.

Après examen des propositions des RT et arbitrages éventuels, la programmation approuvée est diffusée aux RT en avril-mai de l'année A.

Une nouvelle directive est adressée aux RT en septembre de l'année A.

3.4. Contenu.

D'une manière générale, et notamment pour les opérations de catégorie 2, il convient de privilégier la concentration des moyens sur les opérations permettant de faire progresser de manière significative l'infrastructure immobilière, au détriment des opérations de faible coût unitaire, non indispensables au plan de la sécurité, de la protection des personnes ou de l'environnement et qui pèsent sur le plan de charge du service du génie.

Seules sont inscrites en programmation les opérations :

• prévues dans le cadre d'un schéma directeur approuvé ;

• ou pour lesquelles une étude initiale de faisabilité (EIF) a été réalisée et a fait l'objet d'une décision d'opportunité de la part de l'EMAT ou des RT.

Outre le libellé précis des opérations, leur catégorie et leur(s) année(s) prévue(s) de financement, la programmation comporte obligatoirement leur coût estimé au 1er janvier de l'année prévisionnelle de financement. La précision de l'estimation, affinée au fur et à mesure de l'avancement des études, est initialement celle de l'EIF (+ ou - 25 p. 100). Après approbation du programme par le gouverneur de crédits ou son délégué le coût plafond approuvé par ce dernier.

L'avancement des études pour les années A + 1 et A + 2 doit être mentionné.

Les opérations peuvent être inscrites en plusieurs tranches de financement annuelles individuellement viables.

Les opérations de catégorie 2 font l'objet d'une présentation sous forme de deux listes :

• une liste des opérations individualisées d'un montant supérieur à 2 MF (0,3 MÄ) ;

• une liste de programmes régionaux [environnement, dépollution, hygiène, sécurité et conditions de travail (HSCT), divers,…] ⁽⁸⁾.

4. Plan d'emploi des ressources.

4.1. Objectifs.

Le plan d'emploi des ressources, élaboré annuellement, est le document qui définit, dans le cadre des ressources allouées à l'armée de terre, le contenu physique et financier des opérations à réaliser.

Tout en permettant la concrétisation des opérations décidées par l'armée de terre, il doit contribuer à assurer un rythme régulier d'engagement des autorisations de programme.

Aboutissement du processus itératif de programmation, il constitue le contrat annuel passé entre l'EMAT et les RT : il définit les objectifs (opérations à réaliser) et fixe les moyens financiers accordés pour les atteindre (dotation en AP).

4.2. Responsabilités.

En liaison avec la DCG, l'EMAT procède à la catégorisation définitive des opérations et à la définition des enveloppes en fonction :

• des besoins et des priorités de réalisation ;

• du degré d'avancement des études ;

• du taux d'engagement des AP des années antérieures ;

• du plan de charge du service du génie.

Les RT élaborent leur projet de plan d'emploi des ressources, en concertation, d'une part, avec le CoFAT et les directions de service qui font connaître leurs besoins et leurs priorités, d'autre part, avec leur DG de rattachement qui fait connaître le degré d'avancement des études relatives à chaque opération.

L'EMAT décide de la classification des opérations (catégorie 1 ou 2) sur la base des propositions formulées par les RT, après avis de la DCG.

En cours d'année, l'EMAT et les RT peuvent, après recueil de l'avis du service du génie, pour les crédits dont ils ont la responsabilité :

• décider de suspendre, de reporter ou d'annuler certaines opérations ;

• de réemployer les reliquats de crédits des opérations achevées (catégorie 1 pour l'EMAT, catégorie 2 pour les RT).

La RT rend compte à l'EMAT de ses décisions pour les opérations d'un montant supérieur à 2 MF (0,3 MÄ).

Ces modifications sont prises en compte, le cas échéant, dans l'élaboration du PER de l'année suivante et de la programmation.

4.3. Cycle de préparation (cf.  ANNEXE III ).

L'EMAT adresse, en juin-juillet de l'année A - 1, l'enveloppe prévisionnelle de chaque RT pour l'année A et les priorités de réalisation.

En septembre A - 1, l'EMAT adresse aux RT les ajustements à réaliser au titre du PER de l'année A - 1, après examen, avec la DCG, du bilan de mi-gestion.

En octobre A - 1, les RT adressent à l'EMAT un projet de plan d'emploi des ressources précisant le contenu physique des opérations, leur degré de priorité et l'état d'avancement des études correspondantes. Elles proposent la catégorisation définitive des opérations.

En décembre-janvier, après approbation de la loi de finances initiale (LFI), et au vu du bilan des engagements des AP des années antérieures, l'EMAT arrête et diffuse aux RT le plan d'emploi des ressources.

En février de l'année A + 1, les RT adressent à l'EMAT un compte rendu d'emploi comportant la liste actualisée des opérations financées au titre de l'année A (y compris celles financées à partir de reliquats de crédits), assortie de leur degré d'avancement. Cette liste, après collationnement et vérification par l'EMAT sert à dresser un bilan définitif d'emploi des ressources de l'année A qui constitue alors l'arrêté des opérations.

4.4. Contenu.

Le plan d'emploi des ressources comprend :

• la liste des opérations de catégorie 1 retenues, avec leur coût plafond ;

• les enveloppes de crédits de catégorie 2 assorties des listes prévisionnelles d'opérations (individualisées et programmes régionaux) établies par les commandants de RT ;

• la liste des opérations dites complémentaires ou de substitution de catégorie 1, inscrites en programmation au titre de l'année A + 1 mais qui pourraient faire l'objet d'un financement lors de l'année A.

Seules les opérations susceptibles d'être engagées au cours des années A et A + 1 peuvent être retenues au titre du plan d'emploi des ressources de l'année A.

Dans cette optique, une opération de catégorie 1 n'est inscrite au plan d'emploi des ressources de l'année A qu'à la condition que le programme en ait été approuvé au plus tard le 30 juin de l'année A - 1 ⁽⁹⁾.

Sont inscrites au plan d'emploi des ressources en dotation initiale :

• les opérations de catégorie 1 dont l'avant-projet sommaire (APS) ou l'avant-projet définitif (APD) auront été approuvés avant le 31 décembre de l'année A - 1 ;

• les crédits de catégorie 2 ;

• les crédits nécessaires aux études préliminaires des opérations qui devraient être inscrites au PER des années A + 1 et A + 2 (marchés SPS et études diverses).

Les autres opérations de catégorie 1 sont financées au cours de l'année A en dotation ultérieure.

Les opérations de substitution peuvent être financées en remplacement d'opérations de catégorie 1 dont le financement ne s'avérerait plus opportun ou possible en raison de contraintes particulières.

L'inscription en dotation initiale au plan d'emploi des ressources a valeur de décision d'emploi pour les opérations de catégorie 1 concernées. Elle autorise le service du génie à initier les opérations comptables qui lui incombent (affectation de crédits et délégations d'autorisation de programme) pour les opérations dont l'APS a été approuvé.

5. Mise en oeuvre du plan d'emploi des ressources.

5.1. Cadre général.

La mise en œuvre du plan d'emploi des ressources est, pour l'essentiel, du ressort du service du génie dans son rôle de gestionnaire de crédits, de conducteur d'opération et de maître d'œuvre.

Il recourt aux procédures :

• détaillées dans le guide de la maîtrise d'ouvrage, dans le respect du code des marchés publics, pour la réalisation des travaux proprement dits ;

• de la comptabilité publique pour leur financement. Elles sont précisées ci-dessous, pour ce qui intéresse le gouverneur de crédits (ou ses délégués) dans sa tâche de suivi des opérations de catégorie 1 et 2.

Il prépare et soumet à l'approbation de l'EMAT le plan d'engagement annuel des AP. Il lui rend compte à mi-gestion et en fin d'exercice de son exécution.

Il appartient au service du génie de tenir régulièrement informé le gouverneur de crédits ou ses délégués du degré d'avancement des opérations et de leur situation comptable et de lui proposer, le cas échéant, les mesures ou décisions à prendre pour faciliter le déroulement des opérations ou améliorer la gestion des AP.

5.2. Opérations de catégorie 1.

L'affectation des AP est prononcée au niveau central et notifiée directement au niveau régional chargé d'en suivre l'exécution.

Au vu de la décision d'emploi de l'EMAT, la DCG réalise l'affectation des crédits correspondants à chaque opération individualisée et établit la notification d'autorisation de programme affectée (NAPA) à l'ordonnateur secondaire (DG en métropole). Celui-ci fait enregistrer l'affectation dans sa comptabilité et dans celle du TPG assignataire. Il lui appartient alors :

• de procéder aux engagements comptables et juridiques pour les opérations dont l'avant-projet sommaire (APS) ou l'avant-projet définitif (APD) a été approuvé ;

• d'informer le gouverneur de crédits et son délégué de l'évolution de la situation concernant l'affectation et les engagements, ainsi que les dates de début et de fin de travaux ;

• de demander au gouverneur de crédits, via la RT qui émettra un avis, un complément d'AP en cas de dépassement dûment justifié de l'enveloppe initiale ;

• de proposer, le cas échéant, via le RT qui émettra un avis, en fin d'opération, la réutilisation ou le retrait des reliquats d'AP affectées.

5.3. Opérations de catégorie 2.

Les enveloppes, calculées au niveau central, sont déléguées au niveau régional qui en assure la répartition.

Au vu de la décision d'emploi de l'EMAT, la DCG établit une délégation d'autorisation de programme globale (DAPG) au profit de chaque ordonnateur secondaire (DG en métropole). Au vu des décisions d'emploi de la RT, qui répartit le montant de la délégation d'AP qui lui est notifiée entre les diverses opérations déconcentrées correspondantes, l'ordonnateur secondaire procède à la subdélégation de ces crédits, à leur affectation, sous le contrôle du contrôleur financier déconcentré (CFD), puis à leur engagement comptable et juridique. Comme pour les opérations de catégorie 1, l'ordonnateur secondaire tient régulièrement informé le gouverneur de crédits ou son délégué de l'avancement des procédures.

5.4. Gestion des autorisations de programme.

En raison des délais incontournables nécessaires aux procédures d'affectation et de subdélégation et des délais de préparation des marchés, les AP ouvertes au titre de la gestion de l'année A ne peuvent généralement pas être engagées en totalité au titre de cette même année. Leur engagement est donc normalement reporté à l'année suivante.

L'objectif a atteindre est l'engagement de la totalité des AP de l'année A pour le 30 juin de l'année A + 1 au plus tard.

Il convient toutefois de s'assurer, chaque année, de l'apurement effectif des AP des années antérieures afin de ne pas gonfler inutilement la masse des AP disponibles.

Il appartient au service du génie d'assurer ce suivi précis de la consommation des AP. Dans ce cadre il doit effectuer un bilan annuel, permettant de faire le point, par année budgétaire :

• pour les opérations de catégorie 1 : des AP ayant fait l'objet d'une décision d'emploi, des AP affectées et des AP engagées juridiquement ;

• pour les opérations de catégorie 2 : des AP déléguées, des AP affectées et des AP engagées juridiquement.

Ces données sont communiquées, chacun pour ce qui le concerne, à l'EMAT et à la RT, assorties, au besoin, de propositions d'actions.

Il est notamment envisageable :

• de déduire tout ou partie des AP disponibles du montant de l'enveloppe régionale d'AP nouvelles envisagée ;

• d'apurer les AP non mouvementées durant quatre exercices budgétaires.

6. Maîtrise des coûts.

6.1. Définition et principes.

La maîtrise des coûts est l'ensemble des mesures prises tout au long d'une opération pour livrer au juste prix une installation adaptée au juste besoin.

La démarche de maîtrise des coûts dans le domaine des réalisations immobilières doit être systématique et être la préoccupation principale de tous les acteurs concernés.

Elle doit s'appuyer sur les principes suivants :

• le prix d'une réalisation ne peut être seulement le résultat de la confrontation de l'expression exhaustive d'un besoin à satisfaire avec l'offre du marché, il constitue un paramètre du besoin. Tout doit donc être mis en œuvre pour optimiser la réponse au besoin sous contrainte financière stricte ;

• aucune maîtrise des coûts n'est possible sans un dialogue constant, à tous les stades du déroulement d'une opération, entre les représentants du gouverneur de crédits et le service d'infrastructure, où ce dernier cherche à apporter une juste réponse au juste besoin exprimé ;

• si l'effort de maîtrise des coûts doit porter sur chaque maillon qui concourt à la formation du coût final, l'effort principal doit s'appliquer sur le processus d'élaboration du programme, car c'est à ce stade que se joue l'essentiel du coût d'une opération.

6.2. Responsabilités.

Par nature, la phase de définition des opérations, qui s'achève par l'approbation du programme par le gouverneur de crédits ou son délégué, est de la responsabilité de ce dernier. Il doit pouvoir bénéficier de l'aide et des conseils du service d'infrastructure.

Au stade de la réalisation, la maîtrise des coûts est de la responsabilité du service du génie, dans le respect du programme approuvé.

6.3. Axes d'effort.

6.3.1. Expression du besoin.

L'expression du besoin constitue le point de départ de toute opération d'infrastructure et en détermine, dans une large mesure, le coût final. C'est pourquoi sa validation par le gouverneur de crédits ou son délégué revêt une grande importance. Il importe que chaque gouverneur de crédits délégué formalise une procédure interne de validation des besoins qui garantisse que seul, le juste besoin, qualitatif et quantitatif, est pris en compte et qui permette de réaliser le tri entre l'indispensable, le souhaitable et l'accessoire.

6.3.2. Programme.

Le programme, résultat d'itérations entre le gouverneur de crédits et le service d'infrastructure, est le document de référence pour le déroulement d'une opération : il concrétise le contrat entre le gouverneur de crédits et le service d'infrastructure sur la définition exacte du besoin, les principales dispositions concernant la réalisation du projet et le coût plafond d'opération qui devra être respecté.

6.3.3. Coût plafond.

Le coût actualisé du programme, établi par le service d'infrastructure et approuvé par le gouverneur de crédits, devient le coût plafond de l'opération, clause financière du contrat que constitue le programme. C'est l'enveloppe maximale consentie par le gouverneur de crédits pour la réalisation de l'opération définie par le programme. Toute modification du programme implique une révision, approuvée par le gouverneur de crédits, du coût plafond de l'opération.

Le coût plafond ne constitue pas la cible à atteindre par le service d'infrastructure, mais le coût maximum que le directeur d'investissement est prêt à consentir pour satisfaire son besoin. Le service d'infrastructure doit donc rechercher en permanence les économies possibles dans la réalisation proprement dite des ouvrages pour que le coût final reste en deçà du coût plafond.

6.3.4. Coût global.

L'établissement du programme, comme le choix des modalités de réalisation, doivent conduire à prendre en compte simultanément le coût d'investissement et le coût d'exploitation (fonctionnement et maintenance) afin de limiter le coût global d'occupation des infrastructures.

Il s'agit notamment de s'efforcer de :

• diminuer les coûts de chauffage et de climatisation ;

• faciliter, le cas échéant, le gardiennage ou la surveillance de l'installation ;

• diminuer les coûts d'entretien ;

• mieux maîtriser les consommations d'eau et d'électricité.

7. Coordination.

7.1. Objectifs.

La variété des acteurs concernés par la réalisation des investissements immobiliers, la durée des procédures et le volume des crédits en cause, imposent de prévoir des mesures de coordination afin de satisfaire les besoins dans les délais impartis et pour un coût compatible avec les ressources disponibles.

Ces mesures doivent permettre :

• d'associer l'ensemble des acteurs concernés par les opérations aux stades critiques de leur déroulement : expression du besoin, programme, programmation, plan d'emploi des ressources et réalisation ;

• de procéder, le cas échéant et en temps opportun, aux décisions et arbitrages nécessaires, notamment en termes de priorités et de coûts ;

• d'assurer le suivi du déroulement des opérations et de la consommation des crédits ;

• d'apprécier l'atteinte des objectifs et de mettre en œuvre, si nécessaire, les mesures correctives adaptées.

7.2. Méthode.

Le système d'information, en cours de développement, doit permettre d'assurer dans les meilleures conditions le suivi du déroulement des opérations et de la consommation des crédits. Il devrait en outre faciliter les échanges d'informations entre les différentes parties prenantes de tout niveau.

Par ailleurs, les RT comme l'EMAT tiennent à jour, chacun pour ce qui le concerne un tableau de bord, régulièrement actualisé et retraçant les paramètres déterminants de la gestion : situation des affectations et des engagements, taux d'occupation des casernements, schémas directeurs approuvés, programmes approuvés, avancement des travaux…

Enfin, une réunion de concertation doit avoir lieu, au moins une fois par an :

• au niveau régional, sous l'égide de la RT, avec la participation de la DG, du CoFAT et des directions de service qui pourront se faire représenter par leurs directions régionales. Cette réunion de travail a pour objet la préparation de la programmation et du plan d'emploi des ressources et le traitement de l'ensemble des problèmes d'intérêt commun en matière de politique d'investissement immobilier ;

• entre chaque RT⁽¹⁰⁾ et l'EMAT pour préciser les objectifs et les moyens attribués, résoudre les difficultés et procéder aux arbitrages éventuels.

8. Contrôle.

8.1. Objectif.

La démarche de contrôle vise à s'assurer que les ressources mises à la disposition des RT sont utilisées avec une productivité maximale pour atteindre les objectifs qui leur sont assignés. Assurée par l'EMAT, elle ne se substitue ni à la surveillance administrative et technique qui ne relève pas de la même problématique, ni aux missions de l'inspection de l'armée de terre (IAT).

8.2. Méthode.

Le contrôle des RT est assuré par l'EMAT, en liaison avec la DCG, au travers :

• d'un contrôle de résultats sur pièces, qui s'appuie notamment sur le compte rendu annuel d'emploi (cf. 43) : coûts et délais de réalisation, conformité des réalisations par rapport aux normes et recommandations, conformité des opérations réalisées par rapport au plan d'emploi des ressources arrêté par l'EMAT, bilan des AP consommées, respect des priorités, respect de l'équilibre entre les chaînes… ;

• d'un contrôle sur site : adéquation du schéma directeur et degré d'avancement, respect des priorités de réalisation, taux d'occupation réel, satisfaction des utilisateurs, qualité des réalisations, difficultés à résoudre…

Compte tenu de l'implication du service du génie dans le déroulement et la réalisation concrète des opérations, il va de soi que le contrôle de la RT implique évidemment la DG.

Nota.

NB. — Le contrôle est assuré, pour ce qui concerne le génie, dans le cadre des procédures actuelles de contrôle de gestion du service et par l'IAT.

9. Textes abrogés.

La présente instruction abroge :

Instruction n^o 2401/DEF/EMAT/BSI/BPS 7001/DEF/DCG/T/EJTA du 22 octobre 1987 sur le rôle du commandement et celui du service constructeur dans la conception et la conduite des opérations d'infrastructure.

Instruction provisoire n^o 1485/DEF/EMAT/BSI/BPS 2900/DEF/DCG/T/EJTA du 19 août 1991 relative aux schémas directeurs d'infrastructure dans l'armée de terre.