Un rapport du 18 avril 1985 de la section du rapport et des études du conseil d'Etat a mis en évidence les trois défauts majeurs affectant l'usage qui est aujourd'hui fait de ce mode traditionnel d'information entre l'administration, ses services et les administrés, que constituent les circulaires :

• leur nombre est excessif ;

• leur qualité laisse à désirer ;

• leur recherche est rendue malaisée par la disparité des méthodes retenues pour assurer leur identification et leur diffusion.

Ces défauts doivent être d'autant plus vigoureusement combattus qu'en vertu des dispositions combinées de l'article 9 de la loi n^o 78-753 du 17 juillet 1978⁽¹⁾ et de l'article premier du décret 83-1025 du 28 novembre 1983 ⁽²⁾, tout intéressé est fondé à se prévaloir, à l'encontre de l'administration, des directives, instructions et circulaires comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives.

Aussi paraît-il nécessaire de rappeler le cadre juridique dans lequel doivent être prises les circulaires et de fixer quelques règles de nature à en améliorer les conditions d'élaboration et d'utilisation.

1. Conditions d'intervention d'une circulaire.

Il ne doit y avoir matière à circulaire que dans les cas suivants :

• exposé d'une politique gouvernementale ;

• commentaire des lois et règlements ayant pour objet de préciser, par une exacte interprétation de leurs dispositions, les droits et obligations des personnes concernées, en vue d'assurer, sur l'ensemble du territoire de la République, une application aussi uniforme que possible du droit positif ;

• détermination des règles de fonctionnement des services.

2. Elaboration des circulaires.

2.1. Règles de fond.

La circulaire ne peut créer, pour les usagers, d'obligations qui ne résulteraient ni de la loi, ni du règlement. Même dans le cas où un ministre est habilité, dans un domaine déterminé, à édicter des dispositions réglementaires, il sera de bonne administration de prendre celles-ci par arrêté et non par circulaire.

La circulaire peut donner des directives aux agents publics sur la conduite à tenir à l'égard des usagers. En pareil cas, les agents publics peuvent s'écarter de ces directives pour un motif d'intérêt général ou en raison des particularités de l'espèce.

Enfin, l'intervention d'une circulaire ne doit jamais être regardée comme une condition nécessaire à l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un règlement.

2.2. Règles de forme.

Il convient de veiller tout particulièrement à la clarté des circulaires, condition de leur correcte application par les agents et de leur bonne compréhension par les intéressés.

Il paraît souhaitable à cet égard que chaque circulaire :

• soit lue, avant signature, par l'un des agents qui en seront destinataires ;

• mettre en évidence les textes de référence, ainsi que la manière dont elle s'articule avec les circulaires antérieures traitant du même sujet.

3. Signature.

La circulaire doit exprimer non la position des bureaux, mais la volonté du ministre. A cet effet, je vous demande, dans le cas où vous ne signez pas personnellement les circulaires émanant de vos services, de prendre des dispositions pour que les circulaires ne soient signées que par les directeurs ou, si et seulement si l'importance d'une sous-direction le justifie, par les sous-directeurs d'administration centrale. En tout état de cause, le timbre sous lequel la circulaire est diffusée doit être celui du ministre.

En conférant une plus grande solennité à la signature des circulaires, la règle précédente tend également à ramener leur nombre à un niveau raisonnable.

4. Numérotation.

Chaque circulaire devra, lors de sa publication, être revêtue du numéro d'ordre normalisé (« NOR ») dont les modalités ont été fixées par ma circulaire du 08 décembre 1986 ⁽³⁾.

5. Diffusion.

Chaque circulaire devra comporter une grille de diffusion indiquant les services destinataires pour exécution ou pour information.

Je vous rappelle à cet égard qu'en vertu des articles 18 du décret n^o 82-389 ⁽⁴⁾ et 17 du décret 82-390 du 10 mai 1982 ⁽⁵⁾ et quel que soit le moyen de transmission, le commissaire de la République est destinataire de toutes les correspondances émanant des administrations centrales de l'Etat et adressées aux services, organismes et agents relevant de l'Etat, sauf dans les matières mentionnées aux articles 7 du premier et 6 du second des deux décrets précités.

L'usage du télex devra être limité aux seules diffusions justifiées par l'urgence.

6. Publication.

En vertu de l'article premier du décret 79-834 du 22 septembre 1979 ⁽⁶⁾, pris pour l'application de l'article 9 de la loi précitée du 17 juillet 1978, les circulaires, directives et instructions comportant une interprétation du droit positif ou une description de procédures administratives doivent être publiées dans un bulletin officiel ayant une périodicité au moins trimestrielle.

Ce mode de publication n'exclut pas, à titre exceptionnel, une parution au Journal officiel lorsque l'importance de la circulaire, appréciée par le secrétaire général du gouvernement, le justifie.

7. Intégration des circulaires aux bases de données juridiques gérées par le centre national d'informatique juridique.

Le décret n^o 84-940 du 24 octobre 1984 ⁽⁷⁾ fait obligation à chaque administration centrale de mettre à la disposition du centre national d'informatique juridique, selon des modalités techniques et dans des délais convenus avec ce dernier, le texte des réglementations, ainsi que des circulaires comportant une interprétation du droit positif ou une description de procédures administratives, émanant de cette administration.

8. Circulaires existantes.

Vous voudrez bien faire examiner périodiquement par vos services les circulaires existantes afin d'abroger celles qui ont perdu leur utilité. Ce recensement devrait également permettre de publier celles des circulaires en vigueur qui ne l'auraient pas encore été.

Il conviendrait également, dans la mesure du possible, de regrouper périodiquement en un texte unique les circulaires successives ayant le même objet.

La présente circulaire abroge la circulaire n^o 1435-SGG du 26 août 1980 du Premier ministre.