La rénovation des structures des armées doit entraîner une aliénation de matériels et d'approvisionnements en excédent des besoins ou non susceptibles d'utilisation dans leur forme actuelle. D'autre part, le Gouvernement attache un vif intérêt aux mesures que le ministère des armées pourrait prendre en vue d'adapter le domaine immobilier militaire à ces nouvelles structures. Un remodelage de ce domaine devrait avoir pour résultat, en effet, de libérer, au profit de l'économie générale, des installations urbaines et des terrains qui pourraient être affectés à des opérations d'urbanisme ou de construction à caractère social.

Cette politique d'aliénations de matériels et d'immeubles correspond également à un souci budgétaire : dans le budget des armées pour 1965, des crédits ont été supprimés sur des chapitres d'infrastructure à concurrence de 50 millions de francs ; ils ne pourront être rétablis que par le produit de la vente de biens du domaine militaire.

Or, l'expérience a prouvé que les dispositions législatives qui ont autorisé le rétablissement au budget des armées, selon la procédure des fonds de concours, du produit des ventes de matériels et d'approvisionnements, ainsi que des aliénations d'immeubles, n'étaient pas toujours adaptées aux problèmes que pose la rénovation du domaine militaire. Il en était ainsi en particulier de la procédure des échanges compensés. Il était donc nécessaire soit d'élargir la portée de ces dispositions, soit de les assouplir. Tel est l'objet de l'article 75 de la loi de finances pour 1965 n^o 64-1279 du 23 décembre 1964 ⁽¹⁾.

1.

1.1. Réglementation antérieure.

Pour définir la réforme réalisée par cet article, il est nécessaire de rappeler brièvement les procédures qui étaient antérieurement en vigueur.

• A.  L'article 122-I de l'ordonnance n^o 58-1374 du 30 décembre 1958 ⁽²⁾, complément par l'article 93-II de la loi n^o 60-1384 du 23 décembre 1960 ⁽³⁾, avait autorisé le rattachement au budget des forces armées, en crédits de paiement seulement, du produit des aliénations :

  • a).  D'immeubles inutiles aux besoins des armées (à l'exclusion des indemnités afférentes aux immeubles affectés) ⁽⁴⁾.

  • b).  De matériels, d'approvisionnements non indispensables à la vie des armées ou non susceptibles d'utilisation dans leur forme actuelle.

  Ce rétablissement s'effectuait suivant un barème dégressif :

  • jusqu'à 40 millions de francs : 100 p. 100 ;

  • entre 40 millions et 80 millions de francs : 75 p. 100 ;

  • entre 80 millions et 120 millions de francs : 50 p. 100 ;

  • fraction des recettes qui excédait 120 millions de francs : 25 p. 100.

  A concurrence de 30 millions de francs, les crédits étaient rattachés aux chapitres d'équipement des sections au titre desquelles les recettes correspondantes avaient été faites. Au-delà de ce plafond, le rattachement s'effectuait à des chapitres d'équipement désignés par le ministre des armées.

  D'autre part, le budget voté pour l'année 1963 prévoyait au titre des sections guerre (chap. 54-62, acquisitions immobilières, notes 2 et 3), marine (chap. 54-61, travaux maritimes, travaux et installations, note 3) et air (chap. 54-61, travaux et installations, note 3), l'ouverture d'autorisations de programme à concurrence respectivement de 10 millions, 9 millions, 10 millions. Ces autorisations de programme devaient être couvertes en crédits de paiement par le produit d'aliénations d'immeubles inutiles aux besoins des armées et de bâtiments déclassés de la marine nationale (en particulier de bâtiments pontons).

• B.  Par dérogation aux dispositions précitées de l'article 122-I, modifié, de l'ordonnance du 30 décembre 1958, l'article 43 de la loi de finances pour 1964 n^o 63-1241 du 19 décembre 1963 ⁽⁵⁾ prévoyait jusqu'au 31 décembre 1964, le rétablissement, sans limitation de plafond, en vue de leur rattachement aux chapitres de fabrication (titre V), ou aux chapitres d'entretien des matériels (titre III), du produit des ventes de matériels en excédent des besoins des armées à la suite de la cessation des opérations d'Algérie. Le rattachement aux chapitres d'entretien s'effectuait en autorisations de programme et en crédits de paiement. Pour le surplus, le rétablissement n'était fait qu'en crédits de paiement.

• C.  D'autre part, lorsque l'intérêt général commandait de mettre des immeubles nécessaires aux forces armées à la disposition d'une autre administration, d'une collectivité locale ou de toute autre personne morale publique, en particulier pour la réalisation d'opérations d'urbanisme, l'article 7 de la loi n^o 58-335 du 29 mars 1958 ⁽⁶⁾ avait prévu le rattachement au budget des armées, sans limitation de montant, en autorisations de programme et en crédits de paiement, du produit des indemnités de changement d'affectation et des prix de cession. Toutefois, les crédits correspondants devaient être utilisés en vue de la reconstitution d'immeubles ayant la même affectation.

• D.  Enfin, l'article 93-I de la loi de finances pour 1961 n^o 60-1384 du 23 décembre 1960 ⁽⁷⁾ avait autorisé, jusqu'au 31 décembre 1964, le rattachement au budget des armées, en crédits de paiement, du produit des aliénations et transferts d'affectation des installations, excédant les besoins des armées, de la direction des études et fabrications d'armement ⁽⁸⁾.

1.2. Analyse et modalités d'application de l'article 75 de la loi du 23 décembre 1964.

Les paragraphes I à II de l'article 75 de la loi de finances procèdent à une refonte des textes énumérés sous les paragraphes A à C de la section I dans le double, but de simplifier les procédures existantes et d'accroître les ressources que ces opérations procurent au budget des armées.

A la différence de l'article 122-I de l'ordonnance de 1958, le nouveau texte prévoit des dispositions distinctes, d'une part pour les aliénations de matériels et d'approvisionnements (§ I) et, d'autre part, pour les cessions et changements d'affectations d'immeubles (§ II et III) et les aliénations de bâtiments déclassés de la marine nationale (§ III).

En ce qui concerne les immeubles, une procédure différente est instituée suivant qu'il s'agit de biens nécessaires aux forces armées cédés dans le cadre d'opérations d'échanges compensés (§ II) ou d'immeubles que les armées ont libérés et remis aux domaines, leurs services n'en ayant plus l'emploi (§ III). Il est précisé que les dispositions de ces deux paragraphes s'appliquent à tous les immeubles dépendant du domaine militaire quel que soit le lieu de la situation des immeubles en France, dans les départements et territoires d'outre-mer et éventuellement dans les pays étrangers (territoires ayant accédé récemment à leur indépendance).

Compte tenu de ce qui précède, les nouvelles dispositions appellent les remarques particulières suivantes :

• A.  Art. 75, § I. Rétablissement du produit des aliénations de matériels et approvisionnement des armées non nécessaires à la vie de l'armée ou non susceptibles d'utilisation dans leur forme actuelle.

  Le barème dégressif fixé par l'article 122-I de l'ordonnance n^o 58-1374 du 30 décembre 1958 ayant été supprimé, désormais le rattachement du produit des aliénations s'effectuera sans limitation de plafond, sans qu'il y ait à rechercher à l'avenir si ces opérations sont consécutives ou non à la cessation des opérations d'Algérie.

  En ce qui concerne l'affectation de ces crédits, il a paru utile de maintenir la facilité offerte pour l'année 1964, par l'article 43 de la loi n^o 63-1241 du 19 décembre 1963, d'affecter à la couverture de dépenses de remise en état des matériels en autorisations de programme et en crédits de paiement, une fraction du produit des opérations visées par le paragraphe I de l'article 75. Le rétablissement aux chapitres de fabrication s'effectuera en crédits de paiement seulement.

  Les rattachements interviendront en principe au profit des chapitres qui seront désignés par les services. Toutefois, en 1965, il est décidé d'affecter par priorité les crédits provenant de ces opérations à la couverture des abattements effectués au pied des chapitres du titre V sous la rubrique « Déduction correspondant au rétablissement attendu du produit des aliénations » sous réserve d'une réévaluation précise des besoins desdits chapitres.

  On remarquera que le rattachement du produit des aliénations de bâtiments déclassés de la marine nationale échappe à la procédure définie par le paragraphe I de l'article 75 et aura lieu suivant les règles prévues au paragraphe III (voir § C de la présente section 3).

• B.  Art. 75, § II. Procédure dite des échanges compensés.

  Le nouveau texte aménage la procédure instituée par l'article 7 de la loi n^o 58-335 du 29 mars 1958.

  Trois modifications sont apportées à cette loi :

  • 1. La procédure pourra désormais s'appliquer à des opérations réalisées avec des personnes morales privées. Tout en restreignant son application aux sociétés, quel que soit leur régime juridique, cette disposition est de nature à faciliter la réalisation d'opérations d'échanges compensés qui, en raison de leur nature et notamment pour des considérations financières, ne peuvent pas intéresser les collectivités publiques.

    L'opération devra être poursuivie dans un but d'intérêt général apprécié au regard de l'utilisation envisagée par l'acquéreur éventuel (construction d'habitations collectives, d'immeubles à usage de bureaux, aménagement d'équipements touristiques, etc.) ; les services devront éviter de faciliter des opérations qui pourraient avoir un caractère spéculatif.

    Les sociétés pourront bénéficier de cessions amiables sans limitation de valeur lorsque les immeubles qu'elles acquerront seront destinés à des opérations de construction dans les conditions prévues à l'article R. 139 du code du domaine de l'Etat. Si plusieurs acquéreurs offrant des garanties identiques étaient en compétition, il conviendrait de recourir à l'adjudication publique.

    Il en serait de même — sauf application éventuelle des dispositions des quatre derniers alinéas de l'article R. 129 du code du domaine de l'Etat — dans le cas où la cession, tout en étant motivée par des raisons d'intérêt général, n'entrerait pas dans le cadre d'application de l'article R. 139 de ce code.

    En outre, la participation de personnes morales privées ne pourra être admise qu'autant qu'elles présenteront pour les armées des garanties tant au point de vue de leur surface financière que de la moralité de leurs dirigeants. Ainsi, dans le cas où il ne s'agirait pas de sociétés notoirement connues sur le plan national ou régional comme offrant les garanties nécessaires à cet égard, conviendra-t-il avant de poursuivre des contacts avec un acquéreur privé que les services s'entourent, au préalable, sur le plan local, de renseignements au sujet de cette société et éventuellement des sociétés ou organismes ou personnes privées qui la contrôlent. Ils devront s'informer non seulement auprès du directeur de l'enregistrement mais également auprès de toute personnalité locale qui, en raison des activités de l'acquéreur éventuel pourrait avoir été en rapport avec lui (services économiques de la préfecture, services locaux des travaux publics, du ministère de la construction, représentants de la Banque de France ou de banques nationalisées, etc.).

    Lorsque le siège social ou administratif de la société se trouvera en dehors de la région, le service ne pourra, sur place, fournir de renseignements que sur les activités de la succursale ou des représentants ; une enquête sera lors menée à l'initiative de l'administration centrale (directions immobilières).

    Les dossiers soumis à l'administration centrale, au comité interarmées du domaine militaire et à la décision du ministre devront nécessairement comprendre une fiche regroupant les renseignements recueillis sur la société ; nature juridique, siège, capital social, liste des membres du conseil d'administration et des principaux dirigeants, nationalité de ceux-ci, éventuellement importance des participations étrangères au capital de la société, activités de cette société, références techniques et financières, renseignements émanant des banques, etc. Cette fiche ⁽⁹⁾ devra être appuyée du bilan du dernier exercice de la société.

  • 2. L'article 75 reprend la disposition de l'article 7 de la loi du 29 mars 1958 suivant laquelle « les crédits doivent être utilisés en vue de la reconstitution d'immeubles ayant la même affectation », c'est-à-dire en fait ayant la même utilisation, mais il a été inclus au deuxième alinéa du paragraphe II de cet article une disposition ainsi conçue : « Toutefois, dans les conditions qui seront fixées par décret, ces crédits pourront être utilisés en vue de la réalisation de programmes de reconstitution de l'infrastructure militaire rendue nécessaire par les opérations visées à l'alinéa précédent. »

    Les services intéressés du département poursuivent l'élaboration de ce texte. Des instructions seront adressées en vue de son application dès qu'il sera intervenu.

  • 3. Enfin, pour faciliter le regroupement ou la réinstallation des services qui conditionnent la libération des immeubles destinés aux opérations d'urbanisme, le dernier alinéa du paragraphe II précise que dans le cas où des opérations d'échanges compensés donneront lieu à un versement fractionné des prix ou indemnités, des autorisations de programme correspondant à la totalité de ces prix ou indemnités pourront être ouvertes au budget des armées dès que le premier versement stipulé sera intervenu.

    Pour les opérations susceptibles de donner lieu à application de cette disposition, les services devront avoir soin de prévoir l'insertion, dans les accords à intervenir avec les acquéreurs, d'une clause stipulant un versement au comptant dès signature de ces accords.

    Par ailleurs, lorsqu'il leur apparaîtra opportun que le département demande au ministère des finances le bénéfice de cet avantage, ils devront soumettre des propositions à la direction des services financiers avec toutes justifications utiles.

• C.  Art. 75, § III. Rétablissement du produit des aliénations et des changements d'affectation d'immeubles non nécessaires aux forces armées et de celui des aliénations de bâtiments déclassés de la marine nationale.

  L'expression « immeubles militaires sans emploi » couvre dans la pratique les immeubles dont les armées ont admis définitivement qu'ils ne sont plus utiles, à un titre quelconque, à la satisfaction de leurs besoins, ni en l'état, ni après aménagement, ainsi que cela a déjà été indiqué ci-dessus au troisième alinéa de la présente section, cette notion s'oppose à celle d'immeubles « nécessaires aux forces armées » visée au paragraphe II de l'article 75. Dans le cadre d'application du paragraphe III de cet article, l'immeuble sans emploi est un immeuble qui n'est plus sous la main des armées, mais a été :

  • soit remis aux domaines à des fins étrangères à toute opération d'échange compensé ;

  • soit transféré sans réserves (cf. note 4 ci-après) à un organisme affectataire extérieur aux armées selon la procédure de changement d'affectation définitive fixée par les articles R. 82 et suivants du code du domaine de l'Etat.

  L'attention des services intéressés est attirée sur le fait, souligné en F de la présente section, que les dispositions relatives à ces biens revêtent un caractère provisoire, la durée de leur application étant limitée au 31 décembre 1970. Il y a donc intérêt à procéder d'ici cette date à la liquidation de ces immeubles sans emploi.

  • 1. Sous le bénéfice des observations qui précèdent, le texte s'applique aux immeubles du domaine militaire remis au service des domaines, quel que soit le lieu de leur situation en France, dans les territoires ou les départements d'outre-mer, ou dans les territoires antérieurement placés sous la souveraineté française ou à l'étranger lorsque ces immeubles sont encore la propriété de l'Etat français.

  • 2. En principe, comme par le passé, l'affectation de biens du domaine militaire à des services non dotés de l'autonomie financière continuera à s'effectuer gratuitement, par application de la règle fixée par l'article R. 88 du code du domaine de l'Etat, mais l'attention des services est particulièrement appelée sur les points suivants :

    • Désormais, pour les immeubles affectés à des services publics, le montant des indemnités mises par la réglementation domaniale à la charge du nouvel affectataire sera rétabli au profit du budget des armées. Par application de l'article R. 88 susvisé, si les services ou établissements auxquels doivent être remis les immeubles à affecter sont dotés de l'autonomie financière, une indemnité déterminée par le ministre des finances est mise à la charge du service bénéficiaire de l'affectation, cette indemnité est égale à la valeur vénale ou à la valeur locative de l'immeuble, suivant qu'il s'agit d'une affectation définitive ou provisoire.

    • D'autre part, pour permettre au département d'apprécier si, sans remettre en cause le principe domanial rappelé ci-dessus, il convient ou non de réclamer éventuellement une contrepartie à raison de la mise à la disposition de services de l'Etat (autres que ceux des armées), non dotés de l'autonomie financière, d'immeubles du domaine militaire dont les armées n'ont pas l'utilisation, en particulier lorsque ces opérations sont effectuées dans le cadre de l'aménagement du territoire et notamment de la région parisienne, les services devront s'abstenir de tout engagement en ce qui concerne les modalités financières de l'opération. Il appartiendra au ministre de prendre une décision, sur proposition du secrétaire général pour l'administration et avis du comité interarmées du domaine militaire, en ce qui concerne la nature et l'étendue de la contrepartie qui sera réclamée ⁽¹⁰⁾.

    Lorsqu'il s'agira de biens d'une certaine importance (dont la valeur vénale excédera 300 000 francs), les services devront indiquer, à l'intention du comité interarmées du domaine militaire, le montant des dépenses qui auront pu être engagées au cours des cinq années précédentes, soit à titre d'entretien ou de réparations, soit pour faciliter la libération de ces immeubles et le transfert des unités ou services qui y étaient installés.

  • 3. Ainsi qu'il a été indiqué en A de la présente section, le rétablissement au profit du budget du ministère des armées du produit des aliénations de bâtiments déclassés de la marine nationale est soumis à la procédure prévue pour le rattachement du produit des ventes des biens immobiliers.

    Cette mesure a son origine dans une décision du ministère des finances visée à la section I, A, in fine. Elle a pour objet de faciliter le rétablissement au profit des chapitres d'infrastructure du produit de la cession de bâtiments pontons. Mais il est bien entendu que le rétablissement au profit d'autres chapitres d'équipement du produit des aliénations de bâtiments autres que les bâtiments pontons ne souffrira aucune difficulté si les services le demandent aussitôt qu'auront été couvertes les autorisations de programme accordées en 1963 à la section marine au titre du chapitre 54-61.

  • 4. Les produits énumérés par le paragraphe III de l'article 75 seront rétablis en autorisations de programme et en crédits de paiement dans la limite d'un montant annuel de 50 millions de francs. Au-delà de ce chiffre qui constitue un plafond élevé, compte tenu de la moyenne du produit des aliénations immobilières au cours de ces dernières années, le rétablissement s'effectuera pour son intégralité au profit du Trésor.

    Ces produits seront affectés en autorisations de programme et en crédits de paiement soit à la couverture d'opérations nouvelles sur décision du ministre, soit en France, soit hors de la métropole.

• D.  Art. 75, § IV. Il proroge d'un an, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 1965, les dispositions de l'article 93-II de la loi n^o 60-1384 du 23 décembre 1960 (Section I, D susvisée).

• E.  Art. 75, § V. Ce paragraphe énumère les dispositions antérieures qui se trouvent abrogées du fait de l'intervention de l'article 75.

• F.  La durée d'application des dispositions des paragraphes I (matériels et approvisionnements) et III (immeubles sans emploi remis aux domaines et bâtiments déclassés de la marine nationale) est limitée jusqu'au 31 décembre 1970. Par contre, il est prévu de conserver aux dispositions concernant les « échanges compensés » (§ II) le caractère permanent qui leur avait été conféré par le législateur de 1958.

1.3. Mesures comptables.

La direction de la comptabilité publique n'a pas jusqu'ici publié d'instruction pour l'application de ces dispositions.

Les receveurs des domaines et les comptables chargés de la centralisation des recettes continueront comme par le passé à se conformer aux dispositions de l'instruction de la direction de la comptabilité publique n^o 59-14/A/4 du 19 janvier 1959 ⁽¹¹⁾ complétée par l'instruction n^o 62-519/A/4 du 22 décembre 1962 ⁽¹²⁾ pour la prise en recette des produits visés par l'ancien article 122, § I, de l'ordonnance n^o 58-1374 du 30 décembre 1958.

En particulier, le relevé mensuel du produit des cessions et aliénations à transférer à l'agent comptable central du Trésor, dont le modèle a été fixé en dernier lieu par l'instruction n° 62-519/A/4 susvisée et qui distingue entre, d'une part, les biens immeubles et bâtiments déclassés de la marine nationale et, d'autre part, le produit des autres aliénations ne sera pas modifié. Il appartiendra toutefois aux ordonnateurs secondaires du ministère des armées de veiller à ce qu'il soit précisé dans les ordres de recettes, la section du budget des armées, la désignation du service cédant et, en ce qui concerne la marine, de distinguer entre les ventes de vieux matériel et celles de bâtiments déclassés.

Toutes les indications nécessaires devront être données au receveur compétent des domaines pour que lors de l'établissement du relevé mensuel par la direction départementale une ligne distincte soit ouverte pour retracer les encaissements effectués au titre de l'aliénation de bâtiments pontons.

De même, la prise en recette du produit des opérations visées par le paragraphe II de l'article 75 s'effectuera conformément aux dispositions de l'instruction n^o 58-86/A du 22 avril 1958 ⁽¹³⁾ relative aux fonds de concours et recettes assimilées. Des directives complémentaires seront adressées à cet égard après la publication du décret prévu par ce paragraphe.