1. Contenu

Le terme « préfet » a remplacé le terme « commissaire de la République » [cf. à l'art. 1er du décret 88-199 du 29 février 1988 (BOC, 1989, p. 4141).]

Le Premier ministre à Mmes, MM. les ministres et secrétaires d'État, Mmes, MM. les préfets, MM. les officiers généraux, commandant les régions militaires, maritimes, aériennes et de gendarmerie, et MM. les commandants supérieurs outre-mer.

Le décret 83-321 du 20 avril 1983 ⁽¹⁾ relatif aux pouvoirs des préfets en matière de défense à caractère non militaire a répondu lors de son élaboration à trois préoccupations.

La première était de tirer les conséquences des premières lois de décentralisation sur les conditions de préparation et de mise en œuvre de la défense civile et de la défense dans le domaine économique. La suppression du contrôle préalable sur les actes des collectivités territoriales, le transfert des fonctions exécutives aux présidents des conseils généraux et régionaux, les transferts de compétences aux communes, aux départements et aux régions, notamment en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire et de planification ont créé des conditions nouvelles à l'exercice des compétences de l'État dans les circonscriptions territoriales. En aval d'un nouvel état de droit, il faut favoriser la formation de nouvelles habitudes de dialogues assurant en tous domaines sa meilleure application au bénéfice de tous.

La deuxième était de réaffirmer et de préciser les principes de la déconcentration administrative dans un domaine, celui de la défense à caractère non militaire, où il est nécessaire que l'autorité du préfet s'exerce sans aucune autre restriction que celles imposées par les lois, en temps de paix comme en temps de crise. En outre, en matière de défense à caractère non militaire, l'emboîtement des circonscriptions territoriales : zones de défense, régions, départements, est générateur de relations hiérarchiques entre les représentants de l'État. Il importait qu'un texte précis vînt confirmer le fondement juridique de cette hiérarchie jusqu'alors méconnue.

La troisième était de regrouper dans un texte unique des dispositions éparses dans des textes plus anciens, et qui pouvaient, du fait de leur dispersion, être négligées ou perdues de vue.

Quoiqu'il confirme pour l'essentiel les dispositions traditionnelles en matière de mesures non militaires de défense, ce décret pose aux représentants de l'État de tous niveaux, au commandement militaire, aux chefs des services extérieurs des administrations civiles les plus concernées, un certain nombre de problèmes d'interprétation et de mise en œuvre pratique. Il en pose également pour quelques-unes de ses dispositions, aux responsables décentralisés, et notamment aux maires, en leur double qualité d'exécutif de la commune et d'agent de l'État.

La présente circulaire d'application a pour objet de résoudre ces divers problèmes d'interprétation, en rappelant les règles simples qui s'imposent à chacun : préfets et chefs de services extérieurs placés sous leur direction, commandement militaire, responsables élus.

A cette fin, après avoir rappelé les principes d'organisation de la défense de caractère non militaire, elle précisera successivement les règles d'exercice de la déconcentration, les règles d'exercice de la coopération entre autorité civile et commandement militaire, et les règles de coopération entre l'État et les collectivités territoriales.

2. Contenu

Laurent FABIUS.

Nota.

L' instruction provisoire 10749 /DEF/DFAJ/AA/3 du 13 juillet 1984 (BOC, p. 3909) relative aux relations entre les autorités militaires et les autorités civiles de l'État ou les collectivités territoriales en situation normale demeure en vigueur.

3. L'organisation de la défense de caractère non militaire.

Aux termes de l' ordonnance 59-147 du 07 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, « la défense a pour objet d'assurer en tout temps, en toutes circonstances, et contre toutes les formes d'agression, la sécurité et l'intégrité du territoire ainsi que la vie de la population ». Elle est globale et permanente dans ses objectifs comme dans ses moyens. Le Conseil d'État a confirmé, par son avis du 3 avril 1984 ⁽²⁾ que le gouvernement dispose de l'ensemble des pouvoirs et des droits que la loi lui confère pour faire face à toutes menaces, qu'elles soient d'origine extérieure au territoire français ou d'origine intérieure.

Responsable de la défense nationale, conformément aux dispositions de l'article 21 de la Constitution et de l'article 9 de l'ordonnance précitée, le Premier ministre exerce la direction générale et la direction militaire de la défense. Chaque ministre est responsable de la préparation et de l'exécution des mesures de défense qui incombent au département dont il a la charge (art. 15). Le ministre de la défense au titre de l'exécution de la politique militaire (art. 16), le ministre de l'intérieur et de la décentralisation qui prépare en permanence et met en œuvre la défense civile (art. 17) et le ministre de l'économie, des finances et du budget en ce qui concerne la défense économique (art. 18) assistent le Premier ministre dans sa tâche de coordination.

A l'échelon des circonscriptions territoriales, le commandement militaire est seul responsable de la défense militaire. Le préfet et le commandement militaire exercent en toutes circonstances leurs missions spécifiques, et harmonisent leurs initiatives dans les domaines d'intérêt commun. En situation extrême, par application des loi du 09 août 1849 (Bulletin des lois n° 186, p. 146 ; extrait au BOR/M, p. 115) et loi du 03 avril 1878 (Bulletin des lois n° 384, p. 338) relatives à l'état de siège, ou des alinéas 6 et 7 de l'article 17 de l' ordonnance du 07 janvier 1959 (BO/G, p. 411) un décret en conseil des ministres peut transférer, sur tout ou partie du territoire, au commandement militaire, la responsabilité de l'ordre public et la coordination des mesures civiles et militaires de défense.

Le préfet, délégué du gouvernement, est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres. Aux termes de l' ordonnance du 07 janvier 1959 et des textes pris pour son application, il est seul responsable de la préparation et de la mise en œuvre de l'ensemble des mesures non militaires de défense. Sous l'autorité de chaque ministre responsable de son domaine d'attribution, il dirige l'action de l'ensemble des services extérieurs des administrations civiles et dispose de leur concours, dans les conditions définies par l'arrêté du 12 novembre 1985 (BOC, p. 7060), pris en application des articles 13 et 20-3 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1).

Le préfet de département ou de région représente seul l'État auprès des collectivités territoriales, de leur groupements et de leurs établissements publics. A ce titre, il représente auprès d'eux le ministre de la défense, et a seul pouvoir d'assurer le respect par ceux-ci de leurs sujétions en matière de défense nationale, y compris lorsqu'elles touchent à la défense militaire, en application de l'article 26 ⁽³⁾ de la loi du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre l'État et les collectivités territoriales. En outre, chargé des intérêts nationaux par les articles 34 et 79 de la loi n^o 82-213 du 2 mars 1982, il anime et coordonne les actions des collectivités territoriales qui concourent à la préparation et à la mise en œuvre des mesures non militaires de défense et au développement de la volonté de défense.

4. L'exercice des pouvoirs déconcentrés de défense de caractère non militaire

4.1. Des principes communs.

Aux niveaux de la zone, de la région et du département les préfets sont soumis en temps normal à des règles identiques dans l'exercice de leurs pouvoirs de défense non militaire.

4.1.1.

Représentants de tous les ministres, ils sont subordonnés à chacun d'entre eux dans la préparation des mesures de défense incombant à chaque administration civile. En leur qualité de représentants du ministre de l'intérieur et de la décentralisation, ils coordonnent la préparation des mesures de défense civile par les services extérieurs principalement concernés. En leur qualité de représentants du ministre de l'économie, des finances et du budget, ils coordonnent la préparation des mesures de défense dans le domaine économique : le trésorier-payeur général au niveau du département et de la région et l'inspecteur général des finances au niveau de la zone de défense sont les conseillers des préfets pour les questions économiques intéressant la défense.

Le préfet réunit au moins une fois par an les directions et chefs de service concernés par la préparation des mesures civiles et économiques de défense en présence des représentants des armées et de la gendarmerie. Il lui est fait rapport des résultats obtenus, des travaux en cours et des initiatives à prendre.

Les directives et convocations des ministres aux chefs des services extérieurs et administrations civiles de l'État sont adressées directement aux préfets, qui ont faculté de les évoquer ou d'y répondre personnellement dès lors que leur objet concerne directement la protection des personnes, la sauvegarde des installations et des ressources d'intérêt général, les mesures relatives à la production, la réunion et l'utilisation des diverses catégories de ressources et à l'utilisation de l'infrastructure.

4.1.2.

Le préfet a autorité directe sur les chefs des services extérieurs des administrations civiles de l'État, à l'exception des missions ou actions initiativement énumérées par les articles 7 et 9 du décret 82-389 du 10 mai 1982 (BOC, p. 2604) et par les articles 6 et 8 du décret 82-390 du 10 mai 1982 (BOC, p. 2598). En outre, en matière de justice, il dispose du pouvoir de requérir par écrit les officiers de police judiciaire compétents à l'effet de constater, en cas d'urgence, les crimes et délits contre la sûreté de l'État, conformément aux dispositions de l'article 30 du code de la procédure pénale.

Suivant les mêmes principes, le préfet préside de droit toutes les commissions administratives, excepté celles dont la présidence est confiée statutairement à un magistrat de l'ordre judiciaire ou à un membre d'une juridiction administrative.

4.1.3.

Le commandement et l'administration de la défense militaire ne sont pas soumis au pouvoir de direction du préfet.

En mer, dans la limite de la région maritime et à partir de la laisse de basse mer, sauf exceptions limitativement énumérées ⁽⁴⁾, le préfet maritime est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des ministres.

En règle générale et conformément à la circulaire du Premier ministre du 12 juillet 1982 (BOC 1993, p. 2362) relative à l'application des décrets du 10 mai 1982 le commandement militaire conclut librement les conventions relatives à la gestion de ses moyens avec les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics, de même qu'il gère directement le patrimoine immobilier et les matériels dont il est responsable.

4.2. Des prérogatives propres à chaque niveau territorial.

4.2.1. Le département.

• a).  Le préfet du département a compétence générale en matière de mesure non militaires de défense. Il est responsable de l'ordre public, de la protection matérielle et morale des personnes, de la sauvegarde des installations et ressources d'intérêt général et du fonctionnement minimum des services publics. Il veille au maintien des activités économiques essentielles aux armées et à la vie de la population. Il dispose, en tant que de besoin, des informations et des services des communes et du département, de leurs groupements et établissements publics, en application de l'article 6 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1).

  Le trésorier-payeur général, conseiller du préfet en matière économique, assiste celui-ci dans la préparation des mesures de défense relatives à ce domaine. Il centralise et transmet au préfet les informations nécessaires à la préparation des programmes régionaux de défense économique soumis à la commission de défense économique régionale.

• b).  Avec le concours de l'ensemble des responsables des services placés sous son autorité, le préfet prépare et fait exécuter les plans généraux de protection, les plans de secours et l'ensemble des plans civils qui intéressent la défense. Il se concerte à cet effet avec le commandement militaire.

• c).  Lors de l'approbation des plan particuliers de protection des points sensibles civils, puis par voie d'inspections, le préfet s'assure des mesures prises pour garantir leur sûreté contre les actes de malveillance et leur sécurité contre les catastrophes naturelles, des sinistres technologiques majeurs ou des faits de guerre. Il contrôle les dispositions analogues que les établissements dangereux ont à prendre pour sauvegarder leur personnel et leur voisinage. Responsable de la protection des populations civiles, il s'informe auprès des autorités ayant la charge d'installations ou d'établissements militaires des dangers que ces installations peuvent présenter.

En cas de défaillance, de désaccord ou de refus de l'autorité fonctionnelle d'un point sensible classé « installation d'importance vitale », le préfet assure l'exécution des mesures prescrites par application des dispositions de l' ordonnance 58-1371 du 29 décembre 1958 (BO/G, 1959, p. 76).

4.2.2. La région.

• a).  La région constitue l'échelon privilégié pour l'élaboration et la mise en œuvre des mesures de défense économique. Le préfet de région coordonne la préparation de ces mesures. Il veille à la sauvegarde des infrastructures. Il prépare, exécute ou fait exécuter les mesures relatives à la production, au stockage, à la transformation, au transport et à la répartition des ressources d'énergie, de matières premières et d'équipements comme au recensement et à l'utilisation de la main-d'œuvre nécessaire aux armées et à la vie de la population. A cet effet, il dirige l'action des préfets des départements de sa circonscription ainsi que celle des directeurs régionaux des administrations civiles de l'État. Il dispose, en tant que de besoin, des services de la région et reçoit, sur sa demande, du président du conseil régional toutes informations qu'il estime nécessaire à l'exercice de ses attributions de défense aux termes de l'article 11 du décret du 20 avril 1983 précité. Il est assisté par le trésorier-payeur général de la région qui lui apporte son concours pour l'élaboration et la mise en œuvre des mesures de défense économique.

  Le préfet de région préside la commission régionale de défense économique créée par l' arrêté du 10 février 1988 (BOC, p. 768). Le trésorier-payeur général de région en assure la vice-présidence. Organe de réflexion et de préparation des plans se rapportant à la défense économique, la commission peut, en tant que de besoin, faire appel aux représentants des milieux professionnels et aux personnalités compétentes.

• b).  En matière de défense civile, le préfet coordonne la répartition des mesures de prévention, de protection et de secours des populations et peut être désigné par le Premier ministre pour coordonner leur mise en œuvre.

  Il centralise les renseignements de défense économique relatifs aux ressources et aux infrastructures ainsi que les renseignements de défense civile dont il est appelé à connaître. Il en établit la synthèse pour le préfet de zone.

  Il contribue à la sécurité des communications radio-électriques en coordonnant l'action des services concernés. Il précise à ce titre la commission régionale mixte des fréquences. Une cellule de sécurité des transmissions peut être mise en place auprès de lui lorsque le préfet de zone décide de restreindre les émissions des stations radio-électriques privées dites du groupe IV. Il veille à ce que les pouvoirs publics demeurent en mesure d'informer la population.

4.2.3. La zone de défense.

• a).  Le préfet de zone est responsable, dans sa circonscription, de l'ensemble des mesures de défense de caractère non militaire au sens de l' ordonnance 59-147 du 07 janvier 1959 notamment son titre III (art. 17 et 18). Il est destinataire de toutes les correspondances ministérielles qui en traitent et rend compte à chaque ministre concerné des mesures prises.

  Il dirige l'action des préfets des régions et des départements de sa zone et contrôle l'exercice des pouvoirs qui leur sont dévolus par les articles 6 et 11 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1). Il a autorité, pour ce qui est de mesures de défense de caractère non militaire, sur les délégués de zone des administrations civiles de l'État qu'il convoque, s'il y a lieu, au comité de défense de zone

  Pour les questions économiques intéressant la défense, le préfet de zone est assisté par l'inspecteur général des finances dont la circonscription comprend le chef-lieu de zone. En cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier, ce rôle est dévolu au trésorier-payeur général du chef-lieu de zone.

• b).  La zone de défense, dont les limites coïncident avec celles de la région militaire, est le principal échelon de conception et de mise en œuvre de la coopération civilo-militaire. L'autorité civile et le commandement militaire coopèrent pour élaborer les plans généraux de protection et les plans de secours [ décret 83-321 du 20 avril 1983 (1) (art. 14)] les plans de défense opérationnelle du territoire [ décret 73-235 du 01 mars 1973 (BOC/SC, p. 361) art. 2], et les plans de défense maritime du territoire [ décret 73-237 du 02 mars 1973 (BOC/SC, p. 363) art. 4].

  Par référence à l'article 17 de l' ordonnance 59-147 du 07 janvier 1959 le préfet de zone bénéficie du soutien des services et de l'infrastructure des armées. Il dispose pour le maintien de l'ordre public de l'appui éventuel des forces militaires, selon les modalités que fixent les instruction interministérielle du 20 juillet 1970 et instruction interministérielle du 8 décembre 1970 (2).

• c).  Les pouvoirs des préfets de zone sont élargis dans les conditions prévues à l'article 17 du décret 83-321 du 20 avril 1983 précité lorsque les circonstances mettent en cause la sûreté de l'État sur tout ou partie du territoire de leur circonscription.

  Le Premier ministre précise ces extensions par lettre de mission se référant à des mesures préalablement répertoriées. Il donne lui-même l'ordre de les exercer, sans que le préfet de zone puisse subdéléguer ces pouvoirs élargis.

  Dans ces circonstances, outre ses fonctions de coordination et direction de l'ensemble des services des administrations civiles de sa circonscription, le préfet dispose de l'emploi de tous les services ou unités de police implantés ou en déplacement dans la zone de défense, sauf en matière de police judiciaire. Il donne au commandant de région militaire ou au commandant de région de gendarmerie les missions des unités des forces armées, implantées ou en déplacement dans la zone, qui concourent au maintien de l'ordre.

• d).  Lorsque les communications sont rompues avec le gouvernement du fait d'une agression interne ou externe, le préfet de zone peut prescrire, la mise en garde, ainsi que les mesures nécessaires à l'exécution des plans de défense intérieure ou extérieure en application de l'article 23 de l' ordonnance du 07 janvier 1959 . Toutefois, ces pouvoirs peuvent être dévolus a un délégué du gouvernement nommé par décret en conseil des ministres.

4.3. Des moyens renforcés de coordination.

Pour exercer leurs attributions de défense de caractère non militaire, les préfets des départements et des régions disposaient des moyens des bureaux interministériels de défense et des directions départementales de la protection civile rattachés à leur cabinet.

Une réorganisation de ce dispositif est entreprise à l'initiative du ministre de l'intérieur et de la décentralisation. Elle conduira progressivement au renforcement des structures et des moyens de préparation et de mise en œuvre des mesures non militaires de défense à chaque niveau territorial. L'organisation mise en place s'inspire des principes suivants.

4.3.1.

Il est créé, dans les 74 préfectures des départements métropolitains non chefs-lieux de région, un service interministériel des affaires civiles et économiques de défense et de la protection civile qui se substitue aux bureaux interministériels de défense et aux directions départementales de la protection civile en réunissant leurs moyens. Avec les adaptations qu'appelle la situation variable des départements, ces services interministériels comprendront une section administrative, une section de planification et de renseignement, une section de la défense civile et des plans de secours et une section des affaires économiques intéressant la défense.

4.3.2.

Il est créé aux chefs-lieux des 22 régions métropolitaines et des 4 régions monodépartementales de l'outre-mer un service interministériel régional des affaires civiles et économiques de défense et de la protection civile, constitué dans les mêmes conditions et par les mêmes regroupements qu'aux niveau départemental et organisé suivant les mêmes principes.

Les attributions régionales et départementales de défense des préfets de région s'exerceront au sein d'un service commun, dont les sections de planification et de renseignement, d'une part, des affaires économiques, d'autre part, seront progressivement renforcées et si nécessaire dédoublées.

4.3.3.

Les secrétariats généraux des zones de défense demeureront distincts des services interministériels des régions chefs-lieux de zone. Le secrétaire général de la zone de défense sera chargé de l'administration de la police de la région du chef-lieu de zone. Il disposera du concours d'un adjoint opérationnel coordonnateur pour la sécurité civile. Les principaux ministères de ressources et de moyens associés à la préparation et à la mise en œuvre des mesures civiles et économiques de défense désigneront un correspondant de zone résidant au chef-lieu.

4.3.4.

En application des articles 13 et 20-3 du décret du 20 avril 1983 (1), les préfets de zone et de régions pourront disposer, pour l'accomplissement de leur mission, du concours d'officiers, de magistrats et de fonctionnaires supérieurs dans des conditions définies par l' arrêté du 12 novembre 1985 . Ceux-ci seront, par arrêté du Premier ministre, affectés dans les secrétariats généraux de zone de défense ou dans les services interministériels régionaux, par détachement ou par mise à disposition, à temps complet ou à temps partiel. Les chefs de services interministériels régionaux des affaires civiles et économiques de défense et de la protection civile seront choisis parmi les fonctionnaires nommés en application de l'arrêté interministériel précité.

4.3.5.

Aux niveaux de la région et du département, les services traitant des affaires de défense de caractère non militaire seront rattachés au directeur du cabinet du préfet ou du haut fonctionnaire chargé des problèmes de sécurité et d'ordre public auprès de lui.

4.3.6.

Des dispositions d'ordre matériel viendront compléter ces mesures d'organisation et de renforcement. A échéance de dix ans, chaque préfecture sera pourvue d'une salle opérationnelle de situation permettant de gérer, en situation de crise, les centres opérationnels de défense renforcés par le concours des réservistes. L'échelon de la zone de défense sera pourvu des moyens d'exercer la coordination effective des secours.

5. La coopération entre autorité civile et commandement militaire

Les principes de la coopération entre autorité civile et commandement militaire en temps de crise ou de guerre sont définis par l' ordonnance du 07 janvier 1959 portant organisation générale de la défense et par la loi du 09 août 1849 sur l'état de siège. La défense opérationnelle du territoire ( décret 73-235 du 01 mars 1973 ) est une forme de défense militaire qui s'exerce sur le territoire national. Elle n'implique en elle-même aucune modification des compétences respectives de l'autorité civile et du commandement militaire en matière de défense, tant qu'une décision expresse du gouvernement n'a pas autorisé notamment le transfert de la responsabilité de l'ordre public du préfet au commandement militaire dans les zones où se développent les opérations militaires et dans les secteurs de sécurité des installations prioritaires de défense.

En temps de paix, dans les conditions que rappelle le décret du 20 avril 1983 (1), les préfets dans les départements, régions et zones de défense agissent en coopération avec les différents échelons du commandement militaire.

Cette coopération comporte des obligations de concours mutuel, dont le préfet prend, si nécessaire, l'initiative en ses qualités de représentant du ministre de la défense et de représentant exclusif de l'État auprès des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Disposant des possibilités ouvertes par les réquisitions ou le concours des forces armées, le préfet peut aussi demander le soutien des services ou de l'infrastructure des armées. A cette fin, il renseigne le commandement militaire sur les moyens estimés nécessaires et sur l'évolution des situations pouvant avoir une incidence particulière sur les missions confiées aux armées.

Réciproquement, le préfet de département facilite l'action des forces armées. Il tient compte des besoins opérationnels primordiaux exprimés par le commandement militaire au préfet de zone. Sur instruction de celui-ci, il assure en priorité leur satisfaction en cas de mise en œuvre de la défense opérationnelle du territoire ou d'application des articles 2 et 6 de l' ordonnance du 07 janvier 1959 . Il concourt à la sûreté des infrastructures, notamment à la sûreté des itinéraires routiers, ainsi qu'à la liberté des communications radioélectriques. Il procède à la réquisition des personnes, des biens ou des services lorsque l'exercice de ce droit est ouvert.

Le commandement militaire, pour ce qui le concerne, peut demander au représentant de l'État de faire application de l'article 26 (3) de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 (A) lorsqu'il l'estime nécessaire aux intérêts de la défense.

La coopération entre autorité civile et commandement militaire s'exerce, en temps de paix, dans trois domaines principaux : planification des mesures de crise, échange d'informations, concertation pour les affaires d'intérêt commun.

5.1.

5.1.1. Contenu

L'élaboration des plans généraux de protection et des plans de secours aux niveaux du département et de la zone, celle des plans de défense opérationnelle du territoire et des plans de défense maritime au niveau de la zone, celle de l'ensemble des plans civils intéressant la défense font l'objet d'une coopération approfondie, dès la phase de leur conception. Pour l'élaboration des plans et la mise en œuvre des mesures intéressant sa circonscription, le préfet du département coopère avec le général commandant la division militaire, le général commandant la région aérienne et, s'il y a lieu, avec le préfet maritime. L'autorité de gendarmerie territorialement compétente coopère à l'établissement des plans de tous niveaux.

5.1.2. Contenu

Les maires et les présidents des conseils généraux exercent certaines de leurs attributions dans des domaines où le représentant de l'État en détient aussi.

5.1.3.

5.1.3.1. Contenu

Les maires sont chargés de la police municipale et rurale ainsi que des mesures de sûreté générale, tandis que les présidents des conseils généraux assument les pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine départemental, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine. Les uns et les autres agissent sous les réserves rappelées ci-après :

• le représentant de l'État est responsable de l'ordre public dans le département [art. 34 de la loi n^o 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions)] ;

• il est seul compétent pour prendre les mesures relatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dont le champ d'application excède le territoire d'une commune (art. 34 de la loi du 2 mars 1982 susvisée) ;

• aux termes de l'article L. 132-8 (C) du code des communes modifié par l'article 89 de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 (B), le préfet, dans les communes où la police est étatisée, réprime les atteintes à la tranquilité publique telles que les définit l'article L. 131-2 (2^o) (C) du code des communes et maintient le bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes ;

• il exerce un pouvoir hiérarchique sur les maires, en vertu des articles L. 122-14 et L. 122-23 (C) du code des communes et de l'article 2-V de la loi du 2 mars 1982 susvisée, lorsqu'ils interviennent en qualité d'agent de l'État pour publier et exécuter les lois et règlements, exécuter les mesures de sûreté générale ou exercer des fonctions spéciales attribuées par la loi ;

• il peut se substituer aux autorités locales défaillantes comme le prescrivent l'article L. 131-13 (abrogé par la loi n^o 96-142, art. 12 du 21 février 1996) du code des communes et les articles 25 et 34-III (abrogé par la loi n^o 96-142 du 21 février 1996) de la loi du 2 mars 1982 susvisée ;

• lorsque le Premier ministre met en vigueur l'article 17 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1), le préfet de zone a autorité sur l'ensemble des moyens de la police nationale sauf en matière de police judiciaire. Dans le même esprit, autorité lui est donnée sur les moyens de police des collectivités territoriales pour les seules activités de police administrative sans que ces moyens puissent participer à des opérations de maintien de l'ordre.

5.1.3.2. Contenu

Parmi les obligations législatives qui s'imposent aux collectivités territoriales, et notamment aux maires, figure l'application des dispositions de la loi du 11 juillet 1938 (BO/G, p. 2715) sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre, de l' ordonnance 59-63 du 06 janvier 1959 ⁽⁹⁾ relative aux réquisitions de biens et de services, de l' ordonnance 59-147 du 07 janvier 1959 portant organisation générale de la défense. S'appliquent également les dispositions protectrices du code de l'urbanisme, relatives aux servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol, et celles de la loi 52-1265 du 29 novembre 1952 ⁽¹⁰⁾, relative aux travaux mixtes, ainsi que ses nombreux textes d'application.

En outre, les décrets pris en application de la loi n^o 82-213 du 2 mars 1982 (art. 90) (7) et de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 (A) (art. 26) (3) imposent aux collectivités territoriales les règles nécessaires à la défense nationale. Le ministre de l'intérieur et de la décentralisation s'assurera, en liaison avec les ministères compétents, notamment le département de la défense, que les prescriptions et procédures techniques que vise l'article 90 cité ci-dessus prendront en compte les sujétions de défense lors de leur codification.

5.1.4.

5.1.4.1. Contenu

Dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, les maires et présidents de conseils généraux ont à tenir compte des prérogatives conférées au commandement militaire par les dispositions combinées de l'article 2 de la loi du 17 avril 1901 ⁽⁵⁾ relative à l'exécution des exercices de tir par les troupes de toutes armes et de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1927 ⁽⁶⁾ sur l'organisation générale de l'armée. Ces dispositions s'appliquent à l'organisation des exercices de tir, marches et manœuvres dans les champs de tir, en tous terrains, y compris les voies départementales et communales d'accès, comme sur les voies communales et départementales traversant le domaine militaire.

5.1.4.2. Contenu

Pour faire appliquer la loi, le représentant de l'État dans le département ou la région est attentif aux décisions de toute nature des collectivités territoriales susceptibles de mettre en cause les intérêts de la défense. Il demande aux autorités locales de l'en informer, en application des articles 6 et 11 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1). Il prescrit aux chefs des services extérieurs des administrations civiles de l'État, comme à ses propres bureaux, d'en saisir immédiatement le service interministériel des affaires civiles et économiques de défense et de la protection civile de la préfecture.

5.1.5.

5.1.5.1. Contenu

En matière de protection civile, l'article 56 ⁽⁷⁾ de la loi n^o 82-213 du 2 mars 1982 spécifie que le représentant de l'État continue à exercer la mise en œuvre opérationnelle des moyens du service départemental d'incendie et de secours. L'article 101 (D) de ladite loi précise que, lorsqu'il déclenche le plan Orsec ou tout autre plan d'urgence, le représentant de l'État compétent a autorité sur l'ensemble des moyens des régions, des départements et des communes. Les articles 9 et 10 du décret n^o 82-694 du 4 août 1982 ⁽⁸⁾ et les articles 4 et 9-2 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1) fixent les modalités d'application de ces dispositions.

5.1.5.2. Contenu

Les articles 6 et 11 du décret du 20 avril 1983 citent, à titre de simples exemples, les domaines où la coopération de l'État et des collectivités territoriales est particulièrement souhaitable au double profit des populations et des armées :

Aménagement du territoire, urbanisme et construction : afin que les servitudes et les sujétions de défense soient prises en compte lors de la préparation des documents d'urbanisme, le représentant de l'État porte à la connaissance de l'autorité locale compétente les prescriptions nationales ou particulières (art. L. 111-1-1 du code de l'urbanisme) et les servitudes d'utilité publique (art. L. 123-1 et L. 126-1). En outre, le préfet indique à l'autorité locale compétente les services de l'État qui seront associés à l'élaboration de ces documents (art. L. 122-1-1, L. 123-3, R. 122-5, R. 123-4 du code précité). Si nécessaire, il saisit la commission départementale de conciliation prévue à l'article 39 (7) de la loi du 7 janvier 1983 (A) et définie par le décret n^o 83-810 du 9 septembre 1983 ⁽¹¹⁾. Le commandement militaire mentionne au préfet les servitudes et sujétions qu'il souhaite voir « porter à connaissance ». Il lui demande, le cas échéant, d'être associé à l'élaboration des documents d'urbanisme et peut, dans ce cas, demander à être entendu par la commission départementale de conciliation lorsque le document soumis à examen intéresse les armées.

Enfin, le préfet peut mettre en demeure, en application de l'article 55 (7) de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 (A), le maire ou le président de l'établissement public intercommunal, d'annexer aux plans d'occupation des sols les servitudes qui auraient été omises et y procéder d'office si cette formalité n'a pas été effectuée dans le délai de trois mois.

En application de l'article 59 (7) de la loi n^o 83-8 (A) précitée, modifiée, par les loi n^o 83-663 du 22 juillet 1983 ⁽¹²⁾ (art. 103) et loi n^o 83-1186 du 29 décembre 1983 ⁽¹³⁾ (art. 29), le préfet, ou le maire agissant au nom de l'État, tient compte des sujétions de défense lorsqu'il délivre ou établit les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation du sol concernant :

• les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte de l'État, de la région, du département et de leurs établissements publics et concessionnaires ;

• les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ;

• les constructions, installations ou travaux réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national ;

• planification et programmation locale [art. 27 à 34 (7) de la loi du 7 janvier 1983] : le représentant de l'État s'assure que les investissements collectifs, par leur localisation et leurs caractéristiques, respectent les besoins des armées et la sauvegarde de la population, qu'il s'agisse des principaux réseaux ou des ouvrages essentiels ;

• organisation et fonctionnement des services collectifs qui commandent directement les secours en cas de catastrophes naturelles ou de sinistres technologiques majeurs et conditionnent l'effort de guerre : le préfet, à ce titre, veille notamment à la desserte des zones névralgiques et des industries indispensables à la défense. Il prépare la mobilisation des transports, entre autres des véhicules spéciaux. Il veille à la sécurité des ports et aérodromes. Il favorise les services de secours : sapeurs-pompiers, laboratoires, service d'aide médicale urgente (SAMU), service mobile d'urgence et de réanimation (SMUR), centres de transfusion sanguine, de traitement des brûlés et de lutte anti-poisons. Il est attentif à la distribution d'eau comme à l'assainissement. Lorsque ces services relèvent des collectivités territoriales, le représentant de l'État passe avec les autorités locales les conventions nécessaires ;

• chantiers intéressant la défense : lorsque le maire ou le représentant du conseil général ne les ont pas prévus parmi les travaux qu'ils coordonnent, ou les ont reportés à une date ultérieure, le préfet peut en autoriser l'ouverture par application des articles 119, 120 et 122 de la loi n^o 83-663 du 22 juillet 1983.

5.2.

5.2.1. Contenu

Les activités se rapportant à la défense ou susceptibles d'influer sur son exercice font l'objet d'une information mutuelle ou d'une action concertée à chaque niveau territorial, compte tenu des sujétions qu'imposent en toutes circonstances les activités des forces armées et les impératifs de défense militaire. Sont comprises dans ce domaine les questions relatives au renseignement de protection-défense, à l'environnement des activités militaires sur les emprises telles que champ de tir et terrains de manœuvres, aux exercices de tous genres, au stationnement des unités sur le domaine public des collectivités territoriales, aux possibilités de soutien et de recours au secteur civil, à l'adaptation de l'infrastructure aux besoins des armées, aux télécommunications, à l'aménagement du littoral et à l'utilisation des fonds marins de la mer territoriale, aux schémas d'aménagement et aux schémas de mise en valeur de la mer.

5.2.2. Contenu

Les collectivités territoriales exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions imposées par la « défense nationale », aux termes de l'article 26 (3) de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 (A), tandis que les articles 6 et 11 du décret 83-321 du 20 avril 1983 (BOC, p. 1974) chargent de s'en assurer le préfet de département ou de région, chacun en ce qui le concerne.

5.3.

5.3.1. Contenu

Les programmes et les projets dont les armées assurent la maîtrise d'ouvrage sont susceptibles de constituer des éléments du développement économique régional ; réciproquement, les armées ont intérêt à recevoir des autorités civiles, sur la situation locale et son évolution prévisible, les informations pouvant guider des options éventuelles pour la réalisation de programmes militaires. Un échange systématique d'informations est assuré en ce domaine.

5.3.2. Contenu

Comme l'a mis en évidence le rappel des règles en la matière, les possibilités d'action du représentant de l'État à l'égard des collectivités territoriales dont les décisions méconnaissent ou ignorent les sujétions de la défense nationale sont, en règle générale, limitées à l'exercice du contrôle de légalité.

Pour assurer le respect de leurs sujétions de défense par les collectivités territoriales ou leurs groupements sans remettre en cause le libre exercice de leurs compétences, les représentants de l'État disposent de moyens légaux et réglementaires adaptés à la plupart des éventualités : protection des ouvrages militaires par le code de l'urbanisme, procédure des travaux mixtes, servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol, délivrance des permis de construire au nom de l'État. Les seuls cas non couverts par la combinaison de ces dispositions sont ceux des ouvrages ou installations dont la réalisation n'est pas soumise au permis de construire et dont la localisation et les caractéristiques fonctionnelles et techniques sont couvertes par le secret de défense nationale.

Or, le contrôle de légalité de droit commun est inopérant lorsque les collectivités territoriales, dans le cadre de leurs compétences, prennent des décisions susceptibles de porter atteinte à l'intégrité ou au fonctionnement d'un équipement ou d'un dispositif de défense, dont l'existence ne doit pas être divulguée. En effet, jusqu'alors, la méconnaissance des sujétions de la défense nationale ne constituait pas nécessairement une illégalité.

C'est la raison pour laquelle, sans remettre en cause le principe de la suppression de tout contrôle préalable des actes des collectivités territoriales, l'article 26 de la loi n^o 86-29 du 9 janvier 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales a complété l'article 26 (3) de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

En vertu de ces dispositions, le représentant de l'État peut désormais, et pour ce seul motif, demander à la juridiction administrative l'annulation d'un acte pris par les autorités communales, départementales et régionales qui serait de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant la défense.

Le non-respect des sujétions de la défense nationale devient ainsi un motif d'illégalité.

Pour garantir la diligence et la sûreté nécessaires en la matière, les actes portant atteinte à l'intégrité ou au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages intéressant la défense nationale doivent être déférés à la section du contentieux du conseil d'État, compétente en premier et dernier ressort. Le recours du représentant de l'État peut être assorti d'une demande de sursis à exécution ; en ce cas, il est statué sur la demande de sursis à exécution dans un délai de quarante-huit heures.

Toutefois, s'agissant de dispositions restrictives à l'égard de la liberté des collectivités locales, les pouvoirs conférés par la loi aux représentants de l'État doivent être exercés avec le plus grand discernement.

6. Les rapports entre l'État et les collectivités territoriales.

Les lois de décentralisation n'ont pas conduit à une répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales en matière de défense. Militaire, civile ou économique, celle-ci relève exclusivement de la responsabilité de l'État, qui dispose en temps de crise de toutes les prérogatives nécessaires pour s'assurer de l'exécution par les collectivités territoriales des mesures qui leur sont prescrites.

En temps normal, le transfert de la fonction exécutive aux présidents de conseils généraux et régionaux et la suppression du contrôle administratif préalable sur les actes des collectivités territoriales ont peu de conséquences pratiques sur les conditions d'exercice de leurs pouvoirs de défense non militaire par les préfets.

Toutefois, compte tenu des préoccupations des responsables élus touchant à la protection et à la sauvegarde des populations, de leurs attributions en matière de secours, compte tenu de leurs compétences nouvelles en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire et de planification notamment, les représentants de l'État doivent prendre en considération la capacité d'action des collectivités territoriales dans l'élaboration des plans et mesures de défense civile et de défense économique. Il leur appartient, à ce titre, soit d'assurer le respect par ces collectivités de leurs sujétions en matière de défense, conformément aux dispositions de l'article 26 (3) de la loi du 7 janvier 1983 (A) portant transfert de compétences, soit de les associer à la préparation et à la mise en œuvre des efforts de défense non militaire quand elles prennent des initiatives qui y concourent.

Cette situation nouvelle, encore imparfaitement perçue, rend nécessaire un rappel des dispositions diverses qui réglementent les relations entre les représentants de l'État et les responsables élus, et une définition précise des conditions dans lesquelles est assuré le contrôle du respect des sujétions de défense des collectivités territoriales sans remise en cause du principe de libre exercice de leurs compétences.

6.1.

Le développement des initiatives des collectivités territoriales en des matières touchant aux mesures non militaires de défense se fonde soit sur leur qualité de maître d'ouvrage pour ce qui concerne la protection des populations, soit sur leur capacité d'intervention économique en ce qui concerne la sauvegarde d'activités essentielles à la vie locale. Il rendra nécessaire l'établissement de règles nouvelles de coopération permettant à l'État de relayer, éventuellement par voie contractuelle, les décisions des collectivités territoriales qui concourent à la mise en œuvre des choix nationaux de défense civile ou de défense économique.

A cet effet seront mises à l'étude des dispositions réglementaires définissant les conditions de coopération entre l'État et les collectivités territoriales pour la préparation et la mise en œuvre des mesures non militaires de défense, notamment dans le domaine de la protection des populations. En contrepartie de l'effort qu'elles consentiront et dont elles prendront l'initiative dans le cadre d'orientations nationales, en conformité avec des normes d'équipement et de performances incluses dans le code des prescriptions et procédures techniques prévu par l'article 90-II (7) de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, les collectivités territoriales bénéficieront du concours de l'État dans des conditions définies par décret. Les contrats négociés et conclus entre l'État et les collectivités territoriales pourront comporter des engagements financiers programmés.

Les dispositions du décret 83-321 du 20 avril 1983 (1) relatif aux pouvoirs des préfets en matière de défense de caractère non militaire requièrent, pour être pleinement appliquées, la coopération de l'ensemble des administrations civiles, des échelons territoriaux de commandement militaire et des responsables élus. La présente circulaire fixe des règles d'interprétation commune et se substitue aux instructions provisoires élaborées et diffusées au sein de différents départements ministériels. Les instructions particulières susceptibles d'être diffusées pour l'application de dispositions internes aux départements ministériels se référeront à ce document et seront soumises à l'examen préalable du secrétariat général de la défense nationale (voir nota).