Suite à la circulaire du Premier ministre 3300 /SG du 15 janvier 1988 (BOC, 1989, p. 2) relative aux rapports entre l'Etat et les associations bénéficiaires de financements publics, le présent texte a pour objet d'apporter les compléments et précisions nécessaires à l'amélioration du suivi des activités des associations subventionnées.

1. Textes applicables aux associations bénéficiaires de financements publics.

Il importe de rappeler, outre les principes fondamentaux évoqués dans la circulaire du Premier ministre, un certain nombre de règles fixées par des textes législatifs ou réglementaires, dont il vous appartient de vérifier le respect.

Il s'agit notamment de :

• l'interdiction pour toute association de reverser tout ou partie d'une subvention à d'autres associations, sociétés, collectivités privées ou œuvres, sauf autorisation formelle du ministre visée par le contrôleur financier (décret-loi du 2 mai 1938 ⁽¹⁾) ;

• la restitution au Trésor des sommes non utilisées par les associations subventionnées (décret du 30 juin 1934 ⁽²⁾) ;

• l'agrément des personnels de direction pour les organismes privés à caractère économique dont les recettes annuelles, abstraction faite des remboursements pour services rendus, sont constituées à concurrence de plus de la moitié par des subventions de l'Etat (décret n^o 54-1322 du 31 décembre 1954 ⁽³⁾) ;

• l'application de la réglementation relative au cumul de retraites, de rémunérations et de fonctions, pour les organismes privés dont le budget de fonctionnement est alimenté à plus de 50 p. 100 par une taxe fiscale ou parafiscale, par des cotisations obligatoires ou par des subventions publiques. Dans ce cas, l'organisme qui verse une rémunération secondaire à un agent public doit notifier à l'ordonnateur de la rémunération principale le montant et la nature du versement effectué [décret-loi du 29 octobre 1936 ⁽⁴⁾ modifié ; décret 58-430 du 11 avril 1958 ⁽⁵⁾ modifié] ;

• l'assujettissement aux vérifications des comptables supérieurs du Trésor et de l'inspection générale des finances, ainsi qu'au contrôle de la cour des comptes, de tous les organismes subventionnés, quels qu'ils soient, dont la gestion n'est pas soumise aux règles de la comptabilité publique (ordonnance n^o 58-896 du 23 septembre 1958 ⁽⁶⁾).

Enfin, la circulaire n^o 2010/SC du 27 janvier 1975 ⁽⁷⁾ du Premier ministre rappelle les principaux éléments à prendre en considération pour déterminer la participation de l'Etat à des associations, les modalités de contrôle et de sanction et la possibilité de subordonner l'octroi d'une subvention au respect de certaines règles de fonctionnement.

2. La normalisation des modalités de versement de l'aide de l'Etat.

2.1. La convention.

Lorsque le montant de la ou des subventions est supérieur au seuil prévu par l'article 123 du code des marchés publics, il sera obligatoirement prévu une convention. En dessous de ce montant, il serait très souhaitable d'avoir recours à cette procédure chaque fois que possible, ou tout du moins de préciser dans l'arrêté de subvention les conditions d'attribution et les obligations élémentaires auxquelles l'association doit se soumettre.

Un modèle type de convention est joint en annexe n^o 1.

Nous rappelons que les conventions, documents engageant financièrement l'Etat ou ses établissements publics, doivent être soumises au visa préalable du contrôleur financier compétent.

S'agissant des modalités de contrôle, devront figurer dans la convention :

• la mise en place d'un cadre budgétaire et comptable normalisé. L'existence des modèles prévus dans le cadre du plan comptable général révisé doit permettre à chaque association d'adopter une présentation de ses comptes appropriée à son importance et à la nature de ses activités. En tout état de cause, la structure budgétaire retenue devra permettre d'individualiser la ou les actions subventionnées, en regard du total des financements publics qui lui ou leur sont affectés. Il serait souhaitable que l'ensemble des associations subventionnées, qu'elles soient soumises à convention ou non, se conforme à cette exigence de clarté budgétaire ;

• pour toute association recevant de l'Etat ou de ses établissements publics un montant total de subvention supérieur à 1 million de francs par an, l'engagement de désigner en qualité de commissaire aux comptes un expert-comptable ou un comptable agréé.

S'agissant de la durée de la convention, il vous est loisible de prévoir des conventions-cadres pluriannuelles, n'excédant toutefois pas une durée de quatre ans. Dans ce cas, le respect du principe de l'annualité budgétaire des crédits devra être garanti par une clause prévoyant que le montant de la subvention de l'Etat pour l'année sera fixé dans le cadre d'un avenant annuel ou par l'arrêté attributif de subvention.

Par ailleurs, nous rappelons que la mise à disposition de fonctionnaires, considérée comme tout à fait exceptionnelle, doit faire l'objet d'une convention particulière dans les conditions du décret 85-986 du 16 septembre 1985 ⁽⁸⁾.

2.2. Les conditions d'attribution des subventions.

Les associations auxquelles vous accordez une aide, quel qu'en soit le montant, doivent, à l'appui de leur demande de subvention, vous adresser au minimum les éléments suivants :

• les statuts, la liste des membres du conseil d'administration et du bureau avec l'indication de leur situation professionnelle, s'il s'agit d'un organisme nouvellement subventionné ;

• les comptes financiers du dernier exercice et le budget de l'année en cours, faisant ressortir précisément l'ensemble des financements publics dont elles bénéficient et qu'elles ont sollicités ;

• une information sur l'effectif du personnel salarié ainsi que les niveaux de rémunération ;

• un compte rendu d'activité permettant notamment de constater que le programme ou l'action financé antérieurement se déroule normalement et que la subvention est employée conformément à son objet, ainsi que le programme prévisionnel pour lequel la subvention est demandée ;

• un devis et le projet de financement de l'action particulière en cas de subvention affectée à une opération précise ;

• des informations relatives aux ressources propres (montant des cotisations, nombre de cotisants, rémunération des services rendus…) ;

• la convention entre l'Etat et l'organisme, dans les cas où elle est requise.

De la même façon, le renouvellement éventuel de la subvention devra être subordonné à la production des documents indiqués ci-dessus qui doivent être signés du président de l'organisme.

Nous attirons votre attention sur le fait que le suivi doit être assuré de façon d'autant plus attentive que le financement apporté par l'Etat représente une proportion importante des ressources de l'association.

Dans tous les cas, vous vous attacherez à connaître le montant global des aides publiques demandées et à vérifier l'absence de double emploi à cet égard par concertation entre les différents départements ministériels concernés.

S'agissant des associations subventionnées au plan national, il est prévu pour l'avenir que le document récapitulatif annexé tous les deux ans à la loi de finances soit complété d'une présentation par ordre alphabétique des associations, permettant ainsi de déceler celles qui bénéficient de plusieurs subventions.

Par ailleurs, l'utilisation partielle d'une subvention, conduisant à la constitution d'un fonds de roulement important, devra entraîner le réexamen du montant de la subvention.

En cas d'inexécution ou d'utilisation des fonds non conforme à leur objet, il vous appartiendra de ne pas renouveler la subvention ou de faire procéder à la restitution au Trésor public des sommes accordées.

Enfin, pour apprécier plus aisément certains éléments indiqués ci-dessus, nous vous invitons à déterminer pour chaque association quelques ratios et indicateurs mis à jour annuellement tels que dépenses de personnel/budget de fonctionnement, ressources propres/budget total, niveau du fonds de roulement, et un indicateur d'activité variable suivant l'objet de l'association.

3. Le problème particulier des associations para-administratives.

Nous voulons rappeler que le recours à des associations relais pourrait être évité grâce à l'utilisation plus systématique par les services de procédures comptables insuffisamment connues ou explorées telles que les régies d'avances et de recettes (décret n^o 64-486 du 28 mai 1964 ⁽⁹⁾) ou les modalités particulières de règlement de dépenses à l'étranger, de façon à permettre de versement d'avances ou d'acomptes ( décret 66-912 du 07 décembre 1966 BOC/SC, p. 1277 et décret 66-913 du 07 décembre 1966 ⁽¹⁰⁾). Ces facilités peuvent être utilisées, par exemple, pour l'organisation d'expositions ou de manifestations, pour la réservation de locations ou de billets de transport, pour des acquisitions à l'étranger…

Dans le secteur de la recherche, la loi d'orientation et de programmation n^o 82-610 du 15 juillet 1982 ⁽¹¹⁾ a prévu un cadre juridique permettant d'associer des personnes morales de droit public et de droit privé : le groupement d'intérêt public (GIP). Cette formule, reprise par d'autres textes législatifs [loi n^o 84-52 du 26 janvier 1984 ⁽¹²⁾ sur l'enseignement supérieur, loi n^o 84-610 du 16 juillet 1984 ⁽¹³⁾ relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, loi n^o 85-30 du 9 janvier 1985 ⁽¹⁴⁾ relative au développement et à la protection de la montagne, loi n^o 87-571 du 23 juillet 1987 ⁽¹⁵⁾ sur le développement du mécénat], devrait pouvoir être développée.

S'agissant des associations « para-administratives » telles qu'elles sont caractérisées par la circulaire du Premier ministre du 15 janvier 1988 , vous voudrez bien procéder au recensement de celles qui existeraient dans votre ressort et nous le faire parvenir d'ici à la fin du premier semestre, de façon à permettre la mise en œuvre des dispositions prévues par la circulaire précitée. Deux solutions devront être envisagées :

• hormis le cas des associations qui assurent certaines activités en collaboration avec les usagers, une profession ou les collectivités locales, vous rechercherez les possibilités d'intégrer progressivement ces associations dans les structures administratives, vous procéderez au retrait de l'Etat dans l'hypothèse où l'objet de l'association n'apparaîtrait plus justifié, ou, dans des cas exceptionnels, vous proposerez l'examen d'une transformation en établissement public. Dès lors que cette intégration vous apparaîtra envisageable, il conviendra d'en étudier avec nos départements les modalités dans la limite des emplois vacants et disponibles au sein de vos services, et dans le respect des règles de recrutement dans la fonction publique. Il en sera de même pour les éventuelles transformations en établissement public ;

• dans le cas où cette intégration se heurterait dans l'immédiat à des obstacles difficilement surmontables, vous prévoirez l'institution de modalités particulières de contrôle.

Un contrôle financier sera en toute hypothèse établi auprès de ces associations, en application de la réglementation en vigueur (cf. ANNEXE 2).

Ce contrôle sera assuré soit directement par le contrôleur financier près le département concerné, soit par un représentant du contrôleur financier, désigné auprès de l'association en accord avec le ministère, parmi les comptables du Trésor de catégorie A honoraires (cf. ANNEXE 3). Sa rémunération sera fixée en accord avec le ministère chargé du budget et prise en charge par votre département. Les modalités du contrôle financier doivent permettre d'assurer sur le fonctionnement de l'association une information permanente du contrôleur, celui-ci étant notamment chargé de viser préalablement les recrutements, les mesures à caractère indemnitaire, ainsi que les marchés et contrats d'un montant supérieur au seuil prévu par l'article 123 du code des marchés publics.

Par ailleurs, par convention avec l'association, vous prévoirez que le budget et ses modifications feront l'objet d'une approbation conjointe du ministre concerné et du ministre chargé du budget ou du contrôleur financier par délégation et que les fonds d'origine publique seront placés auprès du Trésor (cf. modèle en annexe 4).

De plus, vous veillerez très attentivement à ce que les personnels de ces organismes ne bénéficient pas d'avantages supérieurs à ceux des agents de l'Etat exerçant des fonctions comparables. Il conviendra, en conséquence, pour toute association de caractère para-administratif, de demander que soit établi et vous soit communiqué un tableau des effectifs, par référence aux catégories d'agents publics, s'appliquant à l'ensemble des personnels (sauf exception dûment justifiée par la nature particulière des tâches accomplies) et d'appliquer des normes d'évolution des rémunérations au plus égales à celles qui sont fixées pour la fonction publique.

Lorsque la nécessité ou l'opportunité d'une représentation de l'Etat au niveau des instances dirigeantes est reconnue, celle-ci devrait s'exercer sous une forme et selon des modalités s'apparentant à celles des commissaires de gouvernement auprès des conseils d'administration, et non par l'appartenance auxdits conseils.

Sans aller jusqu'au droit de veto, la possibilité pour le commissaire du gouvernement de suspendre certaines délibérations des organes de l'association jusqu'à ce que l'autorité de tutelle ait statué, constitue souvent une solution satisfaisante.

Le statut des associations concernées devra être modifié en conséquence.

Ces mesures, à mettre en œuvre dans l'hypothèse ou l'association « para-administrative » ne peut être intégrée ou transformée à brève échéance, doivent être considérées comme ayant un caractère conservatoire, et ne pas faire obstacle à un réexamen ultérieur du statut de chacun des organismes concernés.