Préambule.

Les comités exécutifs des 30 mai et 12 juin 2013 ont décidé l'évolution de l'organisation de la fonction financière du ministère de la défense et le renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des affaires financières (DAF) dans une logique de recentrage des acteurs sur leur coeur de compétence, d'amélioration à tous les niveaux de l'efficience et de l'efficacité de la fonction financière pour gagner en expertise, en réactivité et en crédibilité dans un contexte de forte contrainte budgétaire.

La présente instruction, après avoir précisé son périmètre d'application, décrit quatre modalités portant renforcement de l'autorité fonctionnelle de la DAF qui doivent permettre à cette direction, dans les conditions fixées ci-après :

• de disposer d'un accès complet et direct à l'information financière et à ses sous-jacents ;

• de donner des instructions aux services financiers sur les sujets relevant de ses compétences ;

• de donner un avis conforme sur l'organisation de certains services financiers ;

• de fixer des objectifs à certains responsables de services financiers et d'émettre un avis dans le cadre de leur évaluation.

Corrélativement, la DAF assure un rôle de conseil et d'assistance au profit des services financiers sur lesquels elle exerce une autorité fonctionnelle.

1. PÉRIMÈTRE DES SERVICES FINANCIERS PLACÉS SOUS L'AUTORITÉ FONCTIONNELLE RENFORCÉE DE LA direction des affaires financières.

1.1. Principes.

Les services financiers du ministère de la défense s'entendent comme les organismes du ministère qui ont à traiter des questions qui entrent dans le champ d'une au moins des compétences de la direction des affaires financières (DAF) :

• les entités qui assistent les responsables de programme, de budget opérationnel de programme (BOP) et d'unité opérationnelle (UO) dans l'exercice de leurs responsabilités financières, notamment en matière de programmation, d'élaboration du budget et de suivi de l'exécution budgétaire ;

• les entités qui participent directement à la préparation de la version actualisée du référentiel (VAR), pour ce qui concerne son volet budgétaire ;

• les entités qui assurent l'exécution des recettes et des dépenses (services exécutants) ;

• les entités qui produisent ou contrôlent les informations budgétaires et comptables ;

• les entités qui expriment des besoins en systèmes d'information financiers ;

• les entités chargées d'organiser ou de mettre en œuvre le contrôle interne budgétaire, le contrôle de gestion de l'exécution financière et le contrôle interne comptable ;

• les entités responsables de la comptabilité auxiliaire des immobilisations et des stocks.

Participent, en outre, à la fonction financière les entités qui, sans être des services financiers, produisent ou contrôlent les données nécessaires (sous-jacents physico-financiers) à l'exercice par la DAF de son rôle de contrôle de la qualité et de la fiabilité de ces informations et d'appréciation de la soutenabilité des dépenses engagées ou envisagées.

1.2. Périmètre des services financiers.

Les services financiers sont recensés en annexe I., qui sera actualisée en tant que de besoin.

2. ACCÈS À L'INFORMATION.

La DAF dispose, dans les conditions définies ci-après, d'un accès direct et complet à l'ensemble de l'information nécessaire à l'exercice de ses missions.

2.1. Périmètre des informations concernées.

L'accès direct et complet à l'information s'applique :

• aux données budgétaires, comptables, économiques et financières ;

• aux informations nécessaires à l'exercice par la DAF de son rôle de contrôle de la qualité et de la fiabilité des informations budgétaires et comptables, et de vérification de la soutenabilité de la budgétisation. Cela concerne notamment :

• les sous-jacents physiques ⁽¹⁾ ou financiers (coûts unitaires par exemple) de ces données ;

• les données et méthodes relatives à l'évaluation des dépenses obligatoires et inéluctables ainsi qu'à l'écoulement en crédit de paiement (CP) des engagements ou prévisions d'engagement de chaque année ;

• les informations relatives aux outils, méthodes et traitements utilisés pour élaborer ces données ;

• les informations relatives à l'organisation, aux effectifs et compétences, aux procédures internes et aux systèmes d'information des services financiers ;

• aux référentiels métiers utilisés pour la mise en œuvre de la comptabilité analytique.

Le fait qu'une information n'ait pas encore été validée par l'autorité supérieure ne fait pas obstacle à sa communication. Le caractère classifié d'une information ne fait pas non plus obstacle à sa communication dès lors que les conditions de droit commun requises (habilitation du destinataire, qu'il soit intérieur ou extérieur au ministère de la défense, classification du moyen de transmission, besoin d'en connaître, etc.) sont remplies.

2.2. Périmètre des services concernés.

La DAF a un accès complet et direct aux informations des services mentionnés dans l'annexe I. et, en tant que de besoin, aux informations détenues par d'autres services si cela est nécessaire à l'exercice de ses missions. Pour ce dernier cas, elle en informe les responsables de programme.

2.3. Modalités d'accès à l'information.

2.3.1. Expression des demandes.

La DAF peut demander directement des informations aux organismes de tous niveaux appartenant au périmètre défini au point 2.2. ci-dessus. Le responsable de programme et la tête de chaîne financière concernés sont systématiquement et simultanément informés de la demande comme de la réponse apportée et informent la DAF, s'ils le jugent nécessaire, de tous les éléments utiles à la mise en perspective et à l'appréciation de l'information communiquée par l'échelon subordonné.

2.3.2. Accès direct aux systèmes d'information.

La DAF a notamment accès à la consultation directe :

• des systèmes d'information de la zone fonctionnelle finances ;

• à sa demande, aux autres systèmes d'information contenant des informations nécessaires à ses besoins en matière de fiabilisation de l'information financière.

L'accès aux systèmes de traitement automatisé de données à caractère personnel s'exerce dans les conditions prévues par les décrets portant création de ces traitements.

2.3.3. Exploitation des informations.

Une donnée recueillie directement auprès d'un échelon subordonné ne peut pas être substituée, sans l'accord de l'échelon supérieur, à une donnée de même nature qui a été ou sera communiquée par ce dernier.

Les informations à caractère budgétaire et celles relatives à leurs sous-jacents, recueillies directement auprès d'un échelon subordonné ou par accès direct à un système d'information, ne peuvent être communiquées à l'extérieur du ministère sans consultation préalable des responsables de programme concernés.

Ces derniers sont destinataires pour information, et dans le même format, des données communiquées à l'extérieur du ministère.

2.3.4. Exceptions au principe d'accès direct à l'information.

Il est fait exception au principe d'accès direct dans les cas suivants :

• les informations relatives à des opérations militaires jugées sensibles, ou à des opérations de renseignement, sont exclusivement communiquées par le responsable de programme concerné ainsi que par le responsable de BOP dans le cas de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) ;

• informations relatives à des procédures contractuelles en préparation ou en cours et dont la divulgation serait susceptible de fragiliser juridiquement ces procédures, notamment en mettant en cause l'égalité de traitement entre fournisseurs ;

• informations sensibles vis-à-vis de la gouvernance ou relatives aux perspectives de résultats ou au coût de revient des entreprises, notamment des entreprises cotées.  

En pareil cas, l'autorité compétente pour communiquer l'information satisfait la demande de la DAF dans toute la mesure compatible avec la confidentialité requise.

Les dispositions de ce paragraphe s'appliquent sans préjudice des compétences de la DAF relatives aux projets de contrats de partenariat.

3. POUVOIR D'INSTRUCTION.

La DAF peut donner des instructions aux services financiers sur les sujets relevant de l'exercice de ses compétences dans les conditions définies ci-après. Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas dans le cas de directives ponctuelles et de portée limitée relatives au pilotage quotidien des travaux budgétaires et comptables pour lesquelles un accès direct aux agents des services financiers est conservé.

3.1. Champ des sujets concernés.

Les instructions portent sur les sujets relevant des compétences de la DAF telles que définies par les textes réglementaires en vigueur, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, le décret n° 2009-1179 du 5 octobre 2009 modifié, fixant les attributions et l'organisation du secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense et l'arrêté du 18 avril 2012 modifié, portant organisation de la direction des affaires financières ainsi que par leurs textes modificatifs ultérieurs.

Ce pouvoir d'instruction s'exerce sans préjudice des responsabilités du chef d'état-major des armées (CEMA), du directeur général pour l'armement (DGA) et du secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense (SGA) telles que définies par les décrets fixant leurs attributions ; l'allocation des crédits et les choix de gestion restent de la pleine compétence des responsables de programme.

3.2. Périmètre des services concernés.

Le pouvoir d'instruction de la DAF s'exerce sur les services financiers mentionnés à l'annexe I.

3.3. Modalités d'exercice du pouvoir d'instruction.

Le pouvoir d'instruction de la DAF s'exerce par voie de note administrative ou de message électronique, signé par le directeur des affaires financières ou, par délégation, par ses chefs de service, sous-directeurs ou leurs adjoints.

Ces instructions font l'objet de la part de la DAF de toutes les précisions nécessaires, afin d'en éclairer les objectifs et les modalités de mise en œuvre.

Ces instructions sont transmises préférentiellement aux responsables de programme et aux têtes des chaînes financières.

Elles peuvent toutefois être adressées directement à des niveaux de responsabilités subordonnés dans les cas suivants :   

• pilotage de la fin de gestion ;

• défaut de respect des procédures et méthodes, des normes ou des référentiels budgétaires et comptables ;

• mise en œuvre du processus de production et de certification des comptes ;

• mise en œuvre des plans d'actions ministériels de contrôle interne budgétaire et comptable et de contrôle de gestion ;

• prévision et suivi d'exécution du titre 2 ;

• urgence avérée. 

Dans ces hypothèses, l'instruction est systématiquement et simultanément communiquée pour information au responsable de programme et à la tête de chaîne financière ainsi que, le cas échéant, au responsable hiérarchique immédiat.

4. COMPÉTENCES DE LA DIRECTION DES AFFAIRES FINANCIÈRES EN TERMES D'ORGANISATION DES SERVICES FINANCIERS.

La DAF dispose d'une compétence d'appréciation de l'organisation des services financiers dans les conditions définies ci-après.

4.1. Modification des textes d'organisation.

La compétence d'appréciation de la DAF s'exerce sur les projets de textes d'attributions et d'organisation dont certaines dispositions ont un impact sur un service financier mentionné en annexe I., y compris lorsque le service financier concerné est un sous-ensemble de l'organisme qui fait l'objet du texte.

4.1.1. Cas des décrets et arrêtés.

La procédure d'élaboration des textes réglementaires (décrets et arrêtés) relatifs à l'organisation et aux attributions du ministère de la défense est régie par l'instruction n° 126201/DEF/SGA/DAJ/D2P du 4 octobre 2013. Cette dernière dispose notamment que :

• seul le ministre de la défense est compétent pour modifier les textes réglementaires fixant l'organisation et les attributions du ministère ;

• le projet de texte est accompagné d'une étude d'impact ;

• la direction des affaires juridiques (DAJ) procède à la consultation des états-majors, directions et services du ministère sur le projet de texte. Le champ de la consultation est défini par la DAJ en fonction de l'importance et de l'impact de la réforme sur les autres structures ;

• le projet est transmis au ministre pour signature accompagné d'une synthèse des remarques issues de la consultation.   

 Dès lors, les projets de textes entrant dans le champ défini par le préambule au point 4.1. ci-dessus font l'objet des dispositions particulières complémentaires suivantes :

• l'étude d'impact mentionne l'incidence de la réforme projetée sur la mise en œuvre des processus financiers et intègre des éléments présentant l'organisation proposée à cette fin ;

• la DAF est systématiquement saisie du projet par la DAJ lors de la consultation interservices ;

• à l'issue d'une concertation avec le service, les observations définitives de la DAF quant à l'incidence du projet sur ses domaines d'activité et d'expertise sont reprises dans la synthèse des remarques issues de la consultation. Les points éventuels de divergence entre les parties sont portés à l'arbitrage du cabinet du ministre. 

4.1.2. Cas des instructions.

Les décrets et arrêtés d'attributions et d'organisation peuvent faire l'objet d'instructions d'application signées des autorités organiques concernées (par exemple : intruction n° 555/DEF/DGA/DP/BAG du 3 juillet 2013 relative à l'organisation de l'administration centrale de la direction des plans, des programmes et du budget (DGA/DP) ;  instruction n° 596/DEF/DCSCA/SD REJ/BREG du 30 juillet 2013 relative aux attributions, à l'organisation et au fonctionnement des organismes extérieurs du service du commissariat des armées (SCA) sur l'organisation des plates-formes achats-finances (PFAF) ; instruction n° 398/DEF/EMA/SC-SOUT du 17 décembre 2010 modifiée relative à l'organisation et au fonctionnement des bases de défense (BdD). En l'état, ces instructions ne sont pas présentées au visa de la direction des affaires juridiques.

Dès lors, toute instruction concernant les attributions et l'organisation d'un service financier signée par son responsable est systématiquement communiquée pour information à la DAF qui, pourra, le cas échéant, émettre un avis conforme.

4.2. Appréciation des conditions d'organisation d'un processus financier.

S'il est constaté une carence manifeste dans les conditions de mise en œuvre ou dans les résultats d'un processus financier, la DAF engage une procédure de concertation avec les services concernés en vue d'améliorer ce processus.

Dans ce cas :

• les services adressent à la DAF toute information complémentaire relative à l'organisation interne du processus, aux moyens qui lui sont dévolus et à ses résultats (cf. point 2.1.) ;

• sur cette base, les services et la DAF recherchent de concert les moyens d'améliorer l'organisation et le fonctionnement du processus. Les responsables de programme concernés sont associés à ces travaux ;

• les résultats de la concertation sont formalisés dans une feuille de route ;

• à défaut d'accord sur les dispositions de la feuille de route, le sujet est porté à l'arbitrage du cabinet du ministre.

5. COMPÉTENCES EN TERMES D'ÉVALUATION DE CERTAINS RESPONSABLES FINANCIERS.

Le DAF peut fixer des objectifs à certains responsables de services financiers et participer à leur évaluation.

5.1. Périmètre concerné.

En cohérence avec les grands objectifs budgétaires, comptables et financiers du ministère que la DAF fixera annuellement, cette compétence pourra s'exercer à l'égard des responsables budgétaires et des responsables des chaînes d'exécution financière dont la liste figure en annexe II. de la présente instruction ; cette liste sera actualisée en tant que de besoin.

5.2. Modalités d'exercice.

Dans l'état actuel du droit, la responsabilité de fixer des objectifs et d'en évaluer l'atteinte est une attribution du supérieur hiérarchique de l'intéressé.

Dans le respect des dispositions statutaires propres aux civils et aux militaires, le directeur des affaires financières adresse au supérieur hiérarchique, en phase avec le déroulement de la procédure d'évaluation annuelle des responsables financiers concernés :

•  une proposition d'objectifs dans les matières relevant des compétences de la DAF ; le supérieur hiérarchique informe le directeur des affaires financières de la suite réservée à ces propositions dans les objectifs qu'il a fixés à son subordonné ; 

• une proposition d'évaluation dans les matières relevant des compétences de la DAF ; le supérieur hiérarchique informe le directeur des affaires financières de l'évaluation qu'il a retenue pour le responsable financier dans les matières relevant des compétences de la DAF.

L'envoi de la proposition d'objectifs et de la proposition d'évaluation peut être précédé, notamment à la demande de l'intéressé, d'un entretien avec le directeur des affaires financières.