Préambule.

Depuis l'année 2011, le service des essences des armées (SEA) s'est engagé dans une démarche « qualité » basée sur une approche processus qui convient à son activité d'opérateur pétrolier.

Cette démarche s'est développée et intègre aujourd'hui de nombreux outils de management qui doivent aboutir à un dispositif global de maîtrise des activités.

Cette maîtrise des activités dispose de trois leviers d'action :

• fixer les objectifs et les missions par une vision stratégique (plan stratégique) puis s'assurer de leur bonne exécution par un dialogue de commandement (dialogues de gestion et réunions bilatérales) ;

• suivre et encadrer l'activité grâce à l'analyse des processus, la gestion des risques, le contrôle interne et le contrôle de gestion ;

• évaluer les dispositifs par l'audit.

 

Le contrôle interne vise à donner l'assurance aux directeurs du service et aux responsables de tous niveaux que les activités sont maîtrisées et qu'elles permettent la réalisation de leurs objectifs.

Le contrôle interne concourt donc à la maîtrise des activités mais suppose d'instaurer une coordination entre les différentes démarches que sont le management des risques, l'approche « processus » et le contrôle de gestion notamment.

S'appuyant sur les documents de référence, cette instruction présente le dispositif global de contrôle interne au SEA en précisant les concepts, l'organisation et les dispositifs ministériels.

Ce dispositif est intégré à la démarche « qualité » car il développe une démarche d'amélioration continue qui permet de maîtriser les risques pesant sur les processus du SEA. Il est applicable au système de gestion de la sécurité (SGS) et s'inscrit dans la continuité des dispositifs de contrôle interne précédent. La procédure/qualité-piloter mesurer améliorer/amélioration continue-contôle interne-01 (PROC/Q-PMA/AC-CI-01) « Mettre en œuvre le contrôle interne » expose les outils communs et la méthode à adopter pour permettre un développement équilibré du contrôle interne.

1. Première partie : les concepts de base du contrôle interne.

1.1. Principes du contrôle interne.

1.1.1. La définition du contrôle interne.

Le contrôle interne est l'ensemble des dispositifs organisés, formalisés et permanents choisis, mis en œuvre, dans le cadre d'une chaîne continue, par des autorités de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités. Ces dispositifs sont destinés à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation de leurs objectifs au regard des risques inhérents à leur activité.

Ainsi entendu, le contrôle interne est plus large que la notion de surveillance qui se limite souvent à la réalisation de contrôles a posteriori non intégrés aux opérations. L'évolution d'un dispositif de surveillance vers un dispositif de contrôle interne est un changement d'approche.

En outre, la permanence de ce nouveau dispositif constitue un apport pour le commandement car, intégré à l'activité quotidienne, il permet d'éviter un éventuel « sur-contrôle ». Il offre des leviers d'amélioration continue, d'harmonisation des pratiques et permet de se concentrer sur la réalisation de la mission.

1.1.2. Le périmètre du contrôle interne.

Le contrôle interne s'étend à toutes les activités participant à la réalisation des missions du SEA. Il s'appuie sur une approche par processus ⁽¹⁾. L'objectif est de couvrir les processus mis en œuvre, par un dispositif de contrôle interne, proportionné aux risques et aux enjeux que recouvre chacun des processus concernés.

1.1.3. Les préalables à la mise en place du contrôle interne.

Afin de pouvoir être mis en place, certaines conditions préalables sont requises à chaque niveau de l'organisation :

• les missions de chaque entité sont définies et précisées par des objectifs mesurables ;

• les facteurs clefs de succès (éléments sans lesquels la mission ne peut être remplie) sont identifiés ;

• les règles légales et techniques relatives à la mission sont connues ;

• les processus mis en œuvre sont identifiés.

1.2. Les caractéristiques du contrôle interne.

1.2.1. Un dispositif fonctionnel décliné à différents niveaux.

1.2.1.1. Le niveau stratégique.

Une autorité responsable du contrôle interne, délégataire du directeur central, pilote le dispositif pour l'ensemble du SEA.

Des responsables du contrôle interne spécialisé encadrent et coordonnent le dispositif de contrôle interne sur les processus de leurs attributions. Ils sont responsables de la mise en place d'un dispositif fondé sur une analyse des risques, de laquelle découlent une organisation et une documentation des activités. C'est une mission de pilotage et d'animation et non de contrôle, au sens du contrôle interne.

1.2.1.2. Le niveau opérationnel.

Des responsables du contrôle interne de deuxième niveau sont chargés, sur un périmètre donné, d'évaluer et de contrôler le dispositif de contrôle interne de premier niveau.

Les opérations de contrôle exercées par le deuxième niveau sont des contrôles de corroboration. Ils visent à s'assurer de la réalité et de l'efficacité des dispositifs de contrôle interne mis en œuvre au sein des entités et de la fiabilité des constats opérés par l'encadrement dans le cadre de leurs contrôles de supervision. Ils ne sont pas intégrés aux procédures.

Le périmètre fonctionnel du contrôle interne de deuxième niveau est identique à celui du contrôle interne de premier niveau mais son responsable ne peut être attributaire de leurs opérations. Il nécessite, par nature, proximité géographique et connaissance des activités placées sous son autorité.

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1.2.1.3. Le niveau technique.

Le contrôle interne de premier niveau s'exerce sur les activités des entités attributaires de tâches. Il regroupe l'ensemble des contrôles réalisés au sein d'un service donné par les acteurs directs et l'encadrement. Ces contrôles sont intégrés au fonctionnement courant du service. Ils sont souvent la conséquence naturelle de la réalisation successive des tâches.

Trois catégories d'opérations de contrôle relèvent du contrôle interne de premier niveau :

1. l'autocontrôle, qui se définit comme le contrôle exercé par un acteur sur les opérations qui lui incombent. Ce contrôle est intégré aux procédures. Il est permanent, car lié à l'exécution des opérations, et exhaustif ;

2. le contrôle mutuel, qui se définit comme le contrôle exercé par un acteur sur les opérations d'un autre acteur ou par une entité sur les opérations d'une autre entité. Il est intégré aux procédures ;

3. le contrôle de supervision, qui se définit comme le contrôle exercé sur les opérations des agents au sein d'un service donné. C'est la fonction régulière de l'encadrement consistant dans le suivi des travaux, le contrôle et la validation des opérations du personnel placé sous son autorité.

La réalisation de ces contrôles peut être confiée à un ou plusieurs adjoints, voire à un collaborateur de l'entité sous contrôle, avec les réserves suivantes :

- le titulaire du poste d'encadrement demeure responsable de la réalité et de la qualité des opérations de supervision réalisées sous son autorité ;

- le contrôle de supervision ne peut être confié à un collaborateur chargé, sur les opérations en cause, de l'autocontrôle ou du contrôle mutuel ;

- le titulaire du poste d'encadrement ne peut déléguer à un ou plusieurs de ses collaborateurs la totalité des contrôles de supervision qui lui incombent.

Il existe deux types de contrôle de supervision, le contrôle de supervision intégré à la procédure et le contrôle de supervision a posteriori :

• les opérations de contrôles de supervision intégrées à la procédure : ces opérations de contrôle de supervision constituent un « passage obligé » lors du déroulement de la procédure. Elles se confondent avec le visa ou la validation hiérarchique et peuvent donc conduire au rejet d'une opération. Elles prennent la forme d'une validation informatique des opérations lorsqu'un « profil » le permet ou de la signature de documents ad hoc au vu des pièces justificatives.

Elles sont exhaustives et portent sur l'ensemble des opérations entrant dans le champ de la validation/signature ainsi que sur l'ensemble des pièces justificatives jointes. Elles ne répondent pas à une périodicité donnée car elles sont directement liées à la mise en œuvre d'une procédure. Quand un contrôle de supervision est intégré à la procédure, il n'est pas nécessaire de recourir en plus à un contrôle de supervision a posteriori ;

• les opérations de contrôle de supervision a posteriori : ces opérations sont extérieures à une procédure donnée. Elles consistent, pour l'encadrement, à s'assurer du respect, par les acteurs de l'autocontrôle, et éventuellement du contrôle mutuel, des directives données ainsi que de la qualité de ces dernières. L'encadrement s'assure notamment de leur formalisation, de leur réalité et de leur efficacité.

Les opérations de contrôle a posteriori sont centrées sur les principaux risques de l'entité et tiennent compte de différents paramètres (moyens humains, matériels, aspects logistiques, volume des opérations traitées, complexité des procédures, etc.).

À la différence des contrôles intégrés à la procédure, ils n'ont pas vocation à être exhaustifs, mais à être opérés sur un échantillon d'opérations. Les opérations de contrôle a posteriori reposent sur les mêmes grilles de contrôle que celles utilisées par le responsable du deuxième niveau de contrôle interne dans le cadre de ses contrôles.

1.2.2. Un dispositif fondé sur une analyse des risques.

Le dispositif de contrôle interne vise à élaborer et intégrer des actions de contrôle dans le fonctionnement quotidien des entités pour éliminer ou limiter les risques. Les risques sont les événements susceptibles d'empêcher l'atteinte des objectifs fixés. Ils sont multiples, ils recouvrent notamment la non-conformité aux règlements, la fraude, l'inexactitude des écritures comptables, les erreurs de saisie de données, les accidents, la défaillance des moyens etc.

L'élaboration et l'intégration des actions de contrôle nécessitent un investissement en ressources humaines. Afin qu'il ne soit pas vécu comme une surcharge de travail disproportionnée au regard des avantages produits, il ne doit porter que sur les activités les plus critiques pour le SEA. L'analyse des risques permet de les identifier.

Cette identification, sous la forme d'une cartographie des risques, est donc un préalable nécessaire au déploiement d'un dispositif de contrôle interne. Il permet d'analyser et de hiérarchiser les faiblesses de l'entité et d'y remédier en mettant en œuvre les leviers d'action et les mesures correctrices appropriées retracées dans un plan de traitement des risques identifiés. La fiabilité de cette cartographie repose sur la définition exhaustive des processus mis en œuvre.

1.2.3. Un dispositif documenté.

Tout dispositif de contrôle interne doit s'appuyer sur des documents permettant une approche commune et partagée du contrôle interne qui favorise la circulation de l'information et la diffusion des bonnes pratiques. Les outils nécessaires au personnel du SEA pour l'exercice du contrôle interne sont définis et exposés dans la procédure PROC/Q-PMA/AC-CI-01 « Mettre en œuvre le contrôle interne ».

1.2.4. Un dispositif traçable.

La traçabilité des opérations, des acteurs et des contrôles associés est fondamentale, elle repose sur un système de preuves. En la matière, un contrôle ou une opération non tracé est considéré comme n'ayant jamais existé.

La traçabilité des opérations s'applique aussi bien aux acteurs qu'aux opérations qu'ils exécutent, ainsi :

• les acteurs qui ont réalisé les opérations doivent pouvoir être identifiés sur les enregistrements dédiés (par un support papier ou numérique) ;

• la traçabilité des opérations se concrétise par des enregistrements, disponibles à tout moment et archivés dans le respect des règles relatives aux délais de conservation.

2. Deuxième partie : L'organisation du contrôle interne au service des essences des armées.

Afin de répondre à l'objectif de maîtrise des risques de l'ensemble des activités du service, le contrôle interne couvre un double périmètre à la fois organique et fonctionnel avec respectivement la totalité des établissements et l'ensemble des activités.

Pour assurer la synthèse de ces deux perspectives, le contrôle interne s'appuie sur le commandement et sur une déclinaison de l'activité en processus ⁽²⁾. Elle permet d'embrasser la totalité de l'activité du SEA et de mettre en œuvre un dispositif proportionné aux risques et enjeux propres à chacun des processus concernés.

Le principe de l'organisation du contrôle interne est le suivant :

• l'autorité responsable du contrôle interne organique (ARCI) et les responsables du contrôle interne spécialisé, qui sont les pilotes de processus, organisent et pilotent le dispositif ;

• les acteurs du premier et deuxième niveau mettent en œuvre les contrôles internes.

Le schéma suivant expose cette organisation :

2.1. Les responsables du contrôle interne au service des essences des armées.

L'autorité responsable du contrôle interne pilote le dispositif pour l'ensemble du SEA en lien avec les responsables du contrôle interne spécialisé, pilotes de processus. Ils se réunissent périodiquement au sein d'une instance de gouvernance du dispositif de contrôle interne du SEA. 

Ils sont les garants de la méthode et des outils utilisés pour faciliter la compréhension et l'application du dispositif. À cette fin, ils diffusent des informations et des directives aux acteurs des premier et deuxième niveaux de contrôle interne.

Ils ont en charge la consolidation et la synthèse des constats et des résultats pour éclairer le commandement sur la situation de leurs processus et permettre des décisions adaptées, à cette fin ils recueillent des informations en provenance des acteurs de deuxième niveau de contrôle interne.

Le directeur central est l'ARCI pour l'ensemble du SEA.

Son action est relayée par les responsables du contrôle interne spécialisé (RCIs).

Les directeurs locaux sont responsables de la cohérence des dispositifs de contrôle interne spécialisé déployés au sein de leur formation.

2.1.1. L'autorité responsable du contrôle interne pour l'ensemble du service des essences des armées.

Le directeur central du SEA est ARCI pour l'ensemble des activités concourant à la réalisation des missions du SEA. Il délègue ses attributions à la division « performance - synthèse » qui en confie l'exécution au bureau « maîtrise des activités ».

Dans le cadre de ses attributions, l'autorité responsable du contrôle interne pour l'ensemble du SEA :

• définit le cadre et les moyens nécessaires au développement du contrôle interne et arrête le périmètre organique et fonctionnel dans lequel se déploie le contrôle interne du SEA ;

• désigne les RCIs ;

• assiste les RCIs et les responsables du deuxième niveau de contrôle interne pour l'organisation et l'élaboration des outils du contrôle interne ;

• suit la mise en œuvre du contrôle interne par des indicateurs pour orienter le dispositif et rendre compte de son état aux organismes ministériels. Elle définit la périodicité des comptes-rendus des RCIs et synthétise leurs travaux ;

• élabore la cartographie des risques du SEA, établit le plan d'action correspondant et en assure le suivi ;

• suit certains thèmes dont les enjeux sont considérés comme particulièrement importants pour la maîtrise des activités du SEA ;

• traite les problématiques identifiées aux points d'interfaçage relevant d'organismes du SEA distincts.

2.1.2. Les responsables du contrôle interne spécialisé.

L'existence des RCIs est la conséquence de la création des dispositifs ministériels [le contrôle interne comptable (CIC), le contrôle interne budgétaire (CIB) et le contrôle interne logistique (CIL)]. Dans le cadre de ces dispositifs ministériels, les RCIs sont les correspondants fonctionnels directs des instances ministérielles.

Cette approche fonctionnelle du contrôle interne correspond aux choix organisationnels du SEA et s'intègre à la démarche Qualité mise en œuvre depuis plusieurs années. Ainsi, les pilotes de processus sont RCIs pour leur domaine. Ils sont désignés par la décision piloter mesurer améliorer/amélioration continue-contrôle interne-01 (PMA/AC-CI-01). Ils peuvent déléguer tout ou partie de leurs attributions à des pilotes de sous-processus.

Leur responsabilité est complémentaire à celle de l'ARCI. Ils ont en charge l'animation et la coordination du contrôle interne de leur processus. À ce titre ils :

• identifient avec précision le périmètre et les acteurs du contrôle interne relevant de leur processus afin de s'assurer de l'exhaustivité du dispositif ;

• définissent l'organisation du contrôle interne pour leurs processus et encadrent les travaux à réaliser par les directives qu'ils estiment nécessaires ;

• valident et synthétisent les cartographies des risques pesant sur leurs processus, transmises par les responsables de deuxième niveau de contrôle interne des différentes entités, ainsi que leurs plans d'action ;

• valident les programmes annuels des responsables du deuxième niveau, au regard des résultats de l'analyse de risque ;

• approuvent le dispositif de contrôle interne portant sur leurs processus élaboré par les responsables du deuxième niveau de contrôle interne, notamment les grilles de contrôle ;

• traitent les problèmes identifiés aux points d'interfaçage des processus relevant d'organismes du SEA distincts ;

• suivent certains thèmes dont les enjeux sont considérés comme particulièrement importants pour la réalisation des objectifs de leur processus ;

• suivent l'exécution des programmes de contrôle du deuxième niveau, et vérifient le bon avancement des plans d'action mis en œuvre pour remédier aux dysfonctionnements constatés ;

• synthétisent les résultats portant sur leur processus transmis par les responsables du deuxième niveau et rendent compte périodiquement à l'ARCI de l'état de leur dispositif ;

• suivent les indicateurs d'atteinte des objectifs pour chaque processus mis en œuvre ;

• sont les interlocuteurs fonctionnels privilégiés des responsables de contrôle interne supra-organiques [direction des affaires financières (DAF), état-major des armées (EMA), direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) etc.].

2.2. Le deuxième niveau de contrôle interne.

2.2.1. Les acteurs du contrôle interne de deuxième niveau.

Il appartient à chaque directeur local :

• d'organiser le deuxième niveau de contrôle interne selon une approche fonctionnelle ou organique, sous réserve de l'organisation des contrôles internes spécifiques (cf. annexe) ;

• d'assurer la cohérence d'ensemble du contrôle interne pour sa formation.

Le directeur local désigne les personnes en charge du contrôle interne de deuxième niveau pour chaque domaine. Celles-ci peuvent ne consacrer qu'une partie de leur temps aux missions de contrôle interne et ne peuvent exercer des missions de contrôle interne de premier niveau relevant de leur périmètre.

Compte tenu de leurs effectifs réduits, les chefs des détachements de liaison du SEA (DLSEA) à l'outre-mer et à l'étranger et les adjoints interarmées du soutien pétrolier (AISP) en opération extérieure sont responsables du contrôle interne de deuxième niveau de leurs unités et ne peuvent pas en déléguer la responsabilité.

Les responsables du deuxième niveau sont guidés et assistés par l'ARCI sur tous les aspects méthodologiques de leur dispositif de contrôle et par les RCIs pour les aspects « métier ». Ils rendent compte périodiquement de leurs travaux et résultats.

2.2.2. Les attributions du responsable du contrôle interne de deuxième niveau.

Les missions du responsable de contrôle interne de deuxième niveau sont complémentaires de celles des autorités hiérarchiques et des pilotes de processus :

• il participe à l'animation du contrôle interne du périmètre relevant de ses attributions. À ce titre :

  • il exploite les cartographies des processus et leurs cartes d'identité rédigées par les pilotes de processus, ainsi que les résultats des indicateurs associés ;

  • il participe à la rédaction et à l'actualisation des procédures, et plus particulièrement aux descriptions des contrôles internes, avec les responsables du premier niveau de contrôle interne ;

  • il propose aux pilotes de processus des évolutions du dispositif de contrôle interne pour le rendre plus pertinent afin de maîtriser les risques identifiés ;

  • il organise les actions de formation nécessaires sur le contrôle interne ;

  • il veille à ce que les compétences nécessaires à l'exercice des responsabilités individuelles soient acquises ou améliorées ;

• il participe à l'analyse et à la cartographie des risques organisée par le pilote de processus, à la sélection des activités les plus critiques devant orienter le développement du contrôle interne, ainsi qu'à l'évaluation de l'efficacité des actions menées et à la réévaluation des risques ;

• il contrôle l'exploitation des résultats des grilles de contrôle réalisées et transmises par l'encadrement au titre de la supervision a posteriori ;

• il réalise les contrôles de corroboration. Ces opérations de contrôle visent à s'assurer de la réalité et de l'efficacité des dispositifs de contrôle interne mis en œuvre et de la fiabilité des constats opérés par l'encadrement dans le cadre de leurs contrôles de supervision, il s'assure du traitement des écarts et anomalies relevés ;

• il rend compte périodiquement aux RCIs. Pour ce faire, il analyse périodiquement l'efficacité et la pertinence du dispositif de contrôle interne.

2.3. Le premier niveau de contrôle interne.

Les acteurs du premier niveau du contrôle interne sont les agents effectuant des opérations pouvant avoir un impact sur l'atteinte des objectifs du processus auquel ils participent.

Dans le cadre des opérations qu'ils réalisent, ils mettent en œuvre les outils du contrôle interne définis par la présente instruction et la procédure PROC/Q-PMA/AC-CI-01 « Mettre en œuvre le contrôle interne ». Ils participent aux travaux de rédaction des procédures et d'analyse de risques.

L'encadrement réalise notamment les contrôles de supervision a posteriori à l'aide de grilles de contrôle qu'il transmet au deuxième niveau de contrôle interne.

Cette approche institutionnelle du contrôle interne, qui définit une méthode et une organisation rationnelle pour couvrir les risques du SEA ne doit pas empêcher les initiatives de bon sens du personnel en prise quotidienne avec la réalité du terrain. Pour pallier les dysfonctionnements qui ne seraient pas pris en compte par cette approche systémique, ils peuvent développer des contrôles traçables. Ils ont, de plus, le devoir moral de rapporter les défauts du dispositif de contrôle interne au moyen des outils de remontés des « événements » vers le commandement.

3. TEXTES ABROGÉS.

Les textes suivants sont abrogés :

• instruction n° 003060 DEF/DCSEA/DEOP/CI du 22 juillet 2013 ⁽³⁾ relative au dispositif de contôle interne au service des essences des armées.

• instruction n° 3862/DEF/DCSEA/CGP du 30 juillet 2010 relative à l'organisation du contrôle interne comptable au service des essences des armées.

• directive n° 3410/DEF/DCSEA/DIR/DEOP du 3 août 2011 ⁽³⁾ fixant le dispositif de contôle interne au service des essences des armées.

• note n° 10086/DEF/DCSEA/SDE/SDE2/HSCT du 31 octobre 2012 ⁽³⁾ sur le contrôle interne santé et sécurité au travail au service des essences des armées.

• note n° 10818/DEF/DCSEA/SDO du 21 décembre 2012 ⁽³⁾ de mise en œuvre du contrôle interne comptable hors de métropole.

4. PUBLICATION.

La présente instruction sera publiée au Bulletin officiel des armées.