Introduction.

Généralités.

La commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) est chargée, conformément au décret n° 55-965 du 16 juillet 1955 modifié, d'examiner et de donner un avis motivé sur les demandes de licences d'exportation de matériels de guerre et matériels assimilés, de licences de transferts intercommunautaires de produits liés à la défense, d'autorisations préalables de transfert de matériels mentionnés à l'article L. 2335-18. du code de la défense (satellites et composants), d'autorisations de transit de matériels de guerre et assimilés sur le territoire national, ainsi que le cas échéant sur les demandes de levée de clause de non réexportation et d'approbation des certificats d'utilisation finale destinés aux besoins de l'administration.

Membre permanent de cette commission, le ministère de la défense (MINDEF) a voix délibérative, au même titre que le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances. Les textes réglementaires actuellement en vigueur précisent les responsabilités du ministère de la défense, sans toutefois définir l'organisation mise en œuvre, au sein de celui-ci, pour l'élaboration de ses avis.

La présente directive a pour but de préciser et d'organiser les contributions attendues de chaque organisme du ministère de la défense compte tenue de l'entrée en vigueur de l'ensemble des mesures introduites par la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011.

L'objectif est d'émettre dans les meilleurs délais un avis défense pertinent et motivé, s'appuyant sur une instruction rigoureuse des demandes. L'emploi généralisé du système d'information interministériel SIGALE, ainsi que le recours le plus extensif possible aux échanges dématérialisés au sein du ministère et dans ses relations avec les autres membres de la CIEEMG contribuent à cet objectif.

Le ministère de la défense.

Le ministère de la défense a la charge spécifique, en liaison avec le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), de préparer la consultation de la CIEEMG sur les différents points qui lui sont soumis.

Le ministère est également en charge d'évaluer les demandes de licences et affaires soumises à l'instruction des ministères ainsi que tout point porté à l'attention de la CIEEMG, inscrit ou non à l'ordre du jour d'une réunion plénière, au regard des enjeux primordiaux pour l'État français, notamment en matière de politique extérieure, de défense et de sécurité ou liés aux domaines de la lutte contre le terrorisme, de la protection de nos forces et du soutien à notre appareil industriel de défense garant de notre souveraineté nationale.

L'ensemble de ces actions doit être mené dans le strict respect des obligations réglementaires nationales, ainsi que des engagements européens et internationaux pris par la France.

Les principaux acteurs au sein du MINDEF sont la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), la direction générale l'armement (DGA), l'état-major des armées (EMA) et les services de renseignement. Ils sont placés sous l'autorité du ministre, le secrétariat général pour l'administration (SGA) apportant un soutien en matière réglementaire.

La directive relative à la contribution du ministère de la défense à la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre. 

La présente directive détaille et complète l'instruction ministérielle du 27 mai 2015 ⁽¹⁾ relative au fonctionnement de la direction générale des relations internationales et de la stratégie.

Elle présente l'organisation retenue pour les différents volets constituant les processus de la CIEEMG :

• réception des demandes soumises à l'avis de la CIEEMG ;

• conduite des évaluations et des expertises relatives aux demandes soumises à l'avis de la CIEEMG ;

• élaboration de l'avis consolidé du ministère de la défense ;

• pilotage de la performance du ministère de la défense.

1. Réception des demandes soumises à l'avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

1.1. Principes.

Les dossiers de demandes soumis à l'avis de la CIEEMG font l'objet d'un examen préliminaire en vue d'en prononcer la recevabilité. Cet examen vise à assurer la conformité réglementaire et la complétude des dossiers présentés aux membres de la CIEEMG. Cette responsabilité incombe à la DGA, qui assure en particulier le rôle d'interface privilégiée avec les opérateurs demandeurs.

Lorsque les dossiers sont jugés recevables, ils sont aussitôt portés à la connaissance de tous les membres de la CIEEMG pour instruction au travers du système SIGALE.

1.2. Types de demande soumis à l'avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

Les différents types de dossiers soumis à l'avis de la CIEEMG sont :

• d'une part les demandes de licence individuelle ou globale de transfert ou d'exportation, représentant l'essentiel des demandes soumises à l'avis de la CIEEMG, ainsi que les demandes de modification ou de prorogation de certaines licences déjà accordées ;

• d'autre part, les dossiers particuliers comprenant notamment :

  • les demandes d'engagement de non réexportation sollicitées par un État ou un industriel étranger ;

  • les demandes de levée d'un engagement de non réexportation pris par un client étranger ;

  • les demandes de dispense de formalités d'importation, d'exportation ou de transfert dans le cadre de coopérations à laquelle l'État français est partie prenante ;

  • les demandes de suspension, de modification unilatérale, d'abrogation ou de retrait de licences, d'agréments préalables ou d'autorisations d'exportation de matériel de guerre déjà délivrés.

1.3. Axes d'effort.

Les axes d'effort et d'amélioration suivants méritent une vigilance accrue dans le contexte de la mise en œuvre de la réforme du contrôle :

• l'entretien d'un référentiel des exportateurs, adapté aux besoins du contrôle des exportations, et la gestion efficace de leur accès au système SIGALE ;

• le recueil, la validation et l'entretien sous SIGALE du référentiel des matériels exportés ;

• la qualité des dossiers déposés par les exportateurs et l'exhaustivité des données nécessaires à l'instruction des dossiers ;

• la vérification systématique du classement des nouveaux matériels qui font l'objet d'une demande ;

• le respect des objectifs de délai définis dans les directives de haut niveau pour la CIEEMG.

2. Conduite des évaluations et des expertises sur les demandes soumises à l'avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

2.1. Instruction des demandes.

Les évaluations et les expertises réalisées par le ministère de la défense sur les demandes de licence, de modification ou de prorogation, soumises à l'avis de la CIEEMG, ont pour objectif d'en caractériser les enjeux et les risques, et si nécessaire, de définir des mesures permettant de les maîtriser. La conduite de ces travaux doit assurer la fourniture au plus tôt d'une appréciation motivée et partagée, nécessaire à la définition de la position du ministère.

Chaque organisme du ministère de la défense est responsable de la fourniture de l'expertise dans son domaine de compétence. Leur consultation est organisée, dans le système d'information SIGALE, au travers des espaces d'échanges (forum) « défense » animés par la DGA et « services » animés par le bureau réservé.

Compte tenu des délais contraints d'instruction, il importe que les organismes :

• identifient au plus tôt les dossiers sensibles pour se concentrer sur ces derniers tout en concluant rapidement l'instruction des dossiers les moins sensibles ;

• s'appuient sur des critères d'évaluation reconnus et partagés auxquels il est fait référence autant que de besoin (cf. annexe I.) ;

• recourent à des grilles d'analyse générique par type de matériels.

Les échanges dématérialisés doivent être employés de manière extensive. Cependant, en tant que de besoin, des réunions sont organisées, en présence, éventuellement, de l'exportateur ou du fournisseur. Des avis motivés de tout service compétent du ministère de la défense peuvent aussi être requis.

2.2. Axes d'effort.

Les axes de vigilance sont les suivants :

• la poursuite des travaux pilotés par l'EMA au sein des « groupes ad hoc », qui définissent le plus en amont possible les versions acceptables à l'exportation des systèmes d'armes ou des armements sensibles, avec la participation des experts défense jugés utiles [DGA, DGRIS, section technique de l'armée de terre (STAT), etc.] ou relevant de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ;

• le développement et la tenue à jour de grilles de sensibilité et d'« exportabilité », portant sur des familles d'équipements ou de composants fréquemment exportés ;

• une limitation au strict minimum des conditions attachées aux licences, en incitant notamment les opérateurs à apporter toutes les précisions pertinentes concernant l'exportation envisagée ;

• pour les opérations sensibles, la rédaction systématique de synthèses justifiant les avis qui seront ensuite capitalisées ⁽²⁾ dans le système SIGALE ;

• l'identification et la gestion des correspondants des différents services participant à l'instruction des dossiers, incluant les autorités habilitées à engager leur organisme ;

• le respect des objectifs de délai définis dans la directive de haut niveau, et la maîtrise de l'en-cours au sein des services du ministère ;

• la pleine exploitation et le développement des fonctionnalités du système SIGALE.

3. Élaboration de l'avis du ministère de la défense.

3.1. Traitement en continu.

L'avis consolidé du ministère de la défense est élaboré en s'appuyant sur l'instruction effectuée par les différents services et à partir des avis engageants de la DGRIS, de la DGA et de l'EMA, complétés si besoin des éléments issus des services de renseignement selon une logique de filtrage définie et approuvée en comité de surveillance des exportations d'armes (CSEA).

La DGRIS veille à maintenir la fluidité du processus.

Une réunion technique hebdomadaire, présidée par un représentant de la DGA, permet d'assurer la consolidation des avis émis par les différentes entités, et de proposer un avis défense en cas de consensus. Elle contribue au traitement en continu des demandes de licences, en réunissant des experts de l'EMA, de la DGRIS et de la DGA.

Plusieurs cas peuvent se présenter :

• lorsqu'un consensus est rapidement dégagé entre la DGRIS, la DGA et l'EMA, et sous réserve qu'aucun autre service du ministère n'ait formulé d'objection, la DGA renseigne l'avis du ministère dans le système SIGALE ; lorsque les services sont impliqués, la DGA accorde à ces derniers un délai de cinq jours ouvrés après que le dossier de demande a été jugé recevable avant de renseigner cet avis ;

• si un consensus ne peut être dégagé rapidement, la DGRIS coordonne les travaux d'approfondissement menés par les différents services dans la perspective de rapprocher les positions, et, le cas échéant, proposer au cabinet du ministre les termes d'un arbitrage. Elle s'appuie sur le travail de synthèse des avis et des conditions effectué par la DGA dans le cadre des réunions techniques mentionnées plus haut. Elle informe le cabinet lorsque le délai d'instruction devient trop important et le saisit de toute question utile. La DGA renseigne l'avis du ministère dans le système SIGALE après qu'une position commune a été établie, ou un éventuel arbitrage rendu lors des réunions prévues au point 4.3. ;

• les demandes d'une « sensibilité particulière », répondant à des critères fixés par des consignes écrites ⁽³⁾ du cabinet ainsi que toute demande appelée par les services de renseignement sont examinées en présence du cabinet. La DGA renseigne l'avis du ministère dans le système SIGALE selon les décisions prises lors des réunions hebdomadaires prévues au point 4.3.

3.2. Réunions plénières de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre et réunions interministérielles correspondantes.

Les ministères à voix délibérative et le SGDSN peuvent appeler toute demande de licence en réunion plénière de la CIEEMG. Conformément à l'instruction ministérielle du 27 mai 2015 ⁽¹⁾ relative au fonctionnement de la direction générale des relations internationales et de la stratégie, la DGRIS assiste, avec l'EMA et la DGA, le représentant du cabinet du ministre lors des réunions plénières de la CIEEMG.

La préparation de cette commission est effectuée par la DGRIS avec le soutien de la DGA et de l'EMA lors de réunions pilotées par le cabinet du ministre.

La DGRIS représente le ministère aux réunions interministérielles en matière de contrôle a priori des exportations de matériels de guerre avec chaque fois que nécessaire le concours de la DGA et de l'EMA ainsi que des services de renseignement.

Le contrôle général des armées (CGA), peut, au titre du contrôle a posteriori des exportations, être sollicité autant que de besoin lors de ces réunions interministérielles.

3.3. Les réunions sous pilotage ou en présence du cabinet du ministre.

3.3.1. La réunion du comité de surveillance des exportations d'armes.

Lors de cette réunion présidée par un membre du cabinet civil en présence du bureau réservé sont examinées les demandes signalées concernant des risques de détournement, de circuit commercial illicite ou de prolifération. Participent à cette réunion, au moins un représentant du CGA, de la DGRIS, de la DGA, de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), de la direction régionale ou interrégionale de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) et de l'EMA. Chaque organisme désigne un ou deux titulaires et leur suppléant, seuls autorisés à siéger.

L'ordre du jour et le relevé de conclusions de cette réunion sont assurés par le bureau réservé du cabinet du ministre.

3.3.2. La réunion d'orientation des demandes d'exportation.

Cette réunion est présidée par le cabinet du ministre et son secrétariat est assuré par la DGRIS.

Participent à ces réunions deux représentants de la DGRIS, de la DGA et de l'EMA. Le contrôle général des armées, avisé des réunions et destinataire de l'ordre du jour ainsi que de leur compte-rendu, peut s'y faire représenter. Un calendrier de principe est arrêté à chaque début d'année.

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Lors de cette réunion sont examinés :

• les demandes de « sensibilité particulière » (cf. point 4.1.) ;

• les demandes soumises pour arbitrage au cabinet du ministre de la défense. Ces demandes doivent être présentées avec les éléments de l'arbitrage ;

• les demandes qui n'ont pas pu aboutir à un avis consensuel après le travail d'approfondissement mené par la DGRIS lors des réunions hebdomadaires. Ces demandes doivent être présentées avec les éléments qui n'ont pas permis d'aboutir au consensus ;

• les demandes de licence appelées par le ministère de la défense ou par un autre ministère en séance plénière de la CIEEMG, notamment celles faisant l'objet d'un avis défavorable du ministère ;

• les différents points inscrits à l'ordre du jour de la séance plénière suivante de la CIEEMG.

Des points de situation thématiques peuvent être inscrits également à l'ordre du jour.

Un relevé de décisions prises est rédigé par la DGRIS. Il permet à la DGA de renseigner l'avis défense dans SIGALE. Des dossiers peuvent être renvoyés en réunion technique afin de finaliser les conditions proposées par le ministère de la défense.

3.4. Cas particuliers.

Tous les cas ne peuvent être traités en procédure normale, aussi deux procédures particulières peuvent être mises en œuvre :

• en cas d'urgence et de façon exceptionnelle, les avis de la DGRIS et de l'EMA pourront être recueillis par voie téléphonique par la DGA. En tant que de besoin la position du cabinet pourra être sollicitée par la DGRIS ;

• dans le cas des demandes de maintenance ⁽⁴⁾ de licences déjà notifiées, demandes qui ne nécessitent pas d'avis sur le fond de la licence, une procédure simplifiée avec saisie directe de l'avis défense par la DGA, sans consulter la DGRIS ou l'EMA pourra être appliquée.

4. Pilotage du processus d'instruction défense.

À l'occasion des réunions mentionnées plus haut, le pilotage du processus d'instruction défense devra être régulièrement abordé au travers notamment de :

• l'évaluation du fonctionnement du ministère, notamment au regard des axes d'effort fixés par le présent document ;

• la définition et la planification des objectifs de performances, et suivi de leur réalisation ;

• l'identification des éventuels problèmes ou des besoins émergents, et des mesures nécessaires pour y faire face ;

• la mise à jour ou l'ajout d'un complément à la présente directive.

Chaque année, une évaluation du processus défense sera réalisée par la DGRIS afin d'apprécier le respect de l'organisation prescrite, de proposer les éventuels amendements à y apporter et de mesurer l'atteinte des objectifs de performance. Le contrôle général des armées peut être sollicité autant que de besoin pour contribuer à cette évaluation.

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5. Abrogation.

La directive ministérielle n° 187/DEF/CAB/CC2B du 31 octobre 2008 ⁽¹⁾ relative à la contribution du ministère de la défense à la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre est abrogée.