Préambule.

La gendarmerie est associée depuis plus d'une décennie à la réalisation progressive au sein du ministère de la défense d'un système global et cohérent de prévision et de gestion.

Ce système s'articule en trois sous-systèmes :

• le sous-système des « budgets de gestion » qui décrit l'emploi intermédiaire des ressources par les « services » chargés de les transformer en « produits ». Les produits, analysés en « prestations », sont imputés à divers destinataires ⁽¹⁾ ;

• le sous-système des « budgets organiques » ⁽²⁾ qui décrit l'emploi final par les forces et organismes du département de la défense des ressources qui leur sont allouées, soit directement, soit par l'intermédiaire des services, pour leur permettre de fonctionner et d'assurer leur maintien et leur mise en condition, hormis les ressources affectées au sous-système des budgets de projet ;

• le sous-système des « budgets de projet » qui décrit les ressources allouées aux responsables des « projets » destinés à transformer notablement les capacités d'action des forces du département de la défense ⁽³⁾.

La présente instruction provisoire a pour objet de définir les modalités de mise en œuvre dans la gendarmerie du sous-système des budgets organiques ; il s'agit d'une nouvelle étape au cours de laquelle les procédures de l'ancien budget de fonctionnement total sont reprises et adaptées aux dispositions communes à la défense, définies par l'instruction de référence. Elle expose :

• les principes généraux du sous-système et son organisation ;

• le contenu et l'élaboration des comptes organiques ;

• la mise en œuvre et l'exploitation du sous-système des budgets organiques.

1. Principes généraux.

1.1. Finalité du sous-système des budgets organiques.

1.1.1.

Dans la phase actuelle du développement du sous-système, le budget organique a pour objet de prévoir et de retracer l'ensemble des dépenses supportées par le ministère de la défense pour assurer le maintien en condition des forces ⁽⁴⁾.

Plus précisément, le budget constitue la prévision des dépenses relatives à un exercice futur. Le compte est le recensement des dépenses constatées au cours d'un exercice passé ou en cours.

A ce stade, le sous-système constitue une aide à la prévision et un instrument de déconcentration :

• directement, pour la partie entièrement gouvernée par les chefs de centre de responsabilité (c'est le budget de fonctionnement au sens restreint et classique du terme) ;

• indirectement, parce que la prise de conscience à la fois globale et analytique des dépenses des unités peut suggérer, à tous les échelons, des mesures de rééquilibrage des moyens.

1.1.2.

Dans une conception plus exigeante qui associe prévision et gestion, le « budget organique » pourra devenir l'instrument d'une « gestion participative par objectifs ». Le budget d'un organisme ou d'un ensemble d'organismes résultera alors d'un arbitrage entre les objectifs souhaitables (ce qui suppose qu'ils aient été clairement définis) et les ressources disponibles.

1.2. Organisation générale des budgets organiques de la gendarmerie.

Les budgets organiques de la gendarmerie comprennent :

• des budgets centraux pour :

  • le fonctionnement de la direction générale de la gendarmerie nationale ;

  • les actions centralisées au profit des centres de responsabilité subordonnés ;

• des budgets régionaux (et budgets de commandements assimilés) pour :

  • le fonctionnement des états-majors de région de gendarmerie et des organismes directement rattachés ;

  •  

• les « actions régionales » au profit des centres de responsabilité élémentaires subordonnés ;

• des budgets élémentaires pour le fonctionnement des centres de responsabilité élémentaires.

Le schéma ci-joint retrace le mécanisme de distribution des crédits.

1.3. Objectif initial.

Dans la phase actuelle du développement du sous-système des « budgets organiques », l'objectif initial est limité à l'établissement des comptes ⁽⁵⁾. Toutefois, sur décision de la direction générale de la gendarmerie nationale, un ou plusieurs centres de responsabilité peuvent être désignés pour établir un « budget organique ».

L'établissement des comptes organiques permettra :

• de faciliter le passage aux budgets ;

• de mesurer l'évolution des coûts et leur sensibilité aux variations de l'activité ;

• d'envisager d'éventuelles extensions du domaine déconcentré.

Figure 1. BUDGET ORGANIQUESchéma de distribution des moyens

1.4. Structure interne des budgets et comptes organiques.

1.4.1. Structure.

Dans les budgets et comptes organiques, les dépenses et prestations sont enregistrées par centre de responsabilité, et réparties par fonctions et par catégories de coûts.

Les centres de responsabilité répondent au besoin de l'analyse de la formation des coûts au sein des organismes auxquels sont attribuées des responsabilités de gestion.

Les fonctions correspondent à des activités dont il a été jugé inutile d'évaluer le coût. Dans la gendarmerie, elles ont été choisies à partir de l'organisation des formations pour permettre de :

• mesurer le coût d'une activité missionnelle dominante ;

• s'insérer dans la structure de la programmation du ministère de la défense.

Elles reçoivent le nom d'éléments fonctionnels ⁽⁶⁾.

Les différents centres de responsabilité ainsi que leurs relations administratives et budgétaires sont représentés dans l'organigramme objet de l'annexe I. Les « éléments fonctionnels » par types de centres de responsabilité sont donnés en annexe II.

1.4.2. Dépenses concernées.

Les catégories de coûts définies pour l'ensemble des armées regroupent les dépenses selon leur nature :

1.5. Indicateurs d'activité et ratios.

Aux dépenses du budget organique, réparties par fonctions (éléments fonctionnels), sont associés des indicateurs d'activité et éventuellement de résultats, tels ceux figurant au cahier d'information des chefs de centres de responsabilité.

Bien entendu, les dépenses globales d'une fonction ou d'un organisme ne sont généralement pas directement proportionnelles aux activités déployées ni aux résultats obtenus. Ceux-ci souvent très diversifiés ne peuvent pas être exactement représentés par quelques indicateurs. C'est donc avec cette réserve présente à l'esprit que l'examen critique des ratios (rapport coûts-indicateurs) doit être effectué.

1.6. Nomenclature organique et informatisation.

Les budgets et comptes organiques seront, à terme, informatisés.

A cet effet, une nomenclature complète permettant d'identifier sans ambiguïté tous leurs composants est donnée en annexe III.

2. Contenu et élaboration des comptes organiques.

L'objectif actuel du développement du sous-système des « budgets organiques » étant limité à l'établissement des comptes, seule la procédure relative à ces derniers est décrite dans la présente instruction ⁽⁷⁾.

L'établissement du compte organique comporte l'élaboration des documents recensant par centres de responsabilité et éléments fonctionnels ⁽⁸⁾ les dépenses constatées au cours de l'exercice écoulé. Des indicateurs rendent compte des activités ou des résultats obtenus.

Les comptes organiques comprennent :

• les dépenses du centre de responsabilité imputées sur le budget de la gendarmerie (dénommées « dépenses directement imputables ») ;

• les dépenses supportées par les comptes de gestion des services au profit du centre de responsabilité. Elles prennent alors l'appellation de « prestations ».

• les coûts des soutiens reçus par le centre de responsabilité d'autres organismes dotés de comptes organiques.

Les dispositions ci-dessous précisent la procédure de recueil des informations et les modalités d'établissement des documents du compte organique.

2.1. Dépenses directement imputables aux centres de responsabilité.

Elles sont toutes inscrites sur les imprimés N° 652-0*/243 et N° 652-0*/219 et ventilées entre les éléments fonctionnels (l'imprimé N° 652-0*/219 n'est pas renseigné par les écoles) :

• soit sur la base des coûts réels lorsqu'ils sont connus ;

• soit à l'aide de clés de répartition déterminées à l'initiative des chefs de centre de responsabilité.

2.1.1. Rémunérations et charges sociales des personnels militaires et civils.

Ces dépenses sont imputées :

• à coûts réels pour les personnels militaires ^{(9) (10)} ;

• à coûts standard (fournis par l'administration centrale) pour les personnels civils, en attendant que la direction des personnels civils soit en mesure de fournir les coûts réels.

2.1.2. Alimentation.

Dans cette rubrique, seuls sont exposés les droits ouverts aux personnels (et non les dépenses réellement supportées, notamment par les organismes nourriciers) (10).

Sont par ailleurs exclus :

• les droits ouverts aux personnels déplacés sous réquisition. Dans ce cas, la prise en compte est faite au plan central ;

• les subventions distribuées par l'action sociale des armées, ou par la direction générale de la gendarmerie nationale à partir du fond de compensation des ordinaires.

2.1.3. Fonctionnement des corps et carburants du chapitre 34.12, article 10.

Les dépenses hors contrôle et sous contrôle sont comptabilisées ici :

• a).  Dépenses sous contrôle.

  Elles sont parfaitement connues des centres de responsabilité.

• b).  Dépenses hors contrôle.

Elles sont déterminées soit :

• 1. A partir de coûts standard diffusés annuellement par la direction générale de la gendarmerie nationale. Elles concernent :

  • les frais de santé (à l'exclusion des soins externes) ⁽¹¹⁾ ;

  • les transports gratuits des gendarmes auxiliaires ;

  • les changements de résidence ;

  • les achats de chiens ;

  • l'achat de mobiliers et matériels de bureau ;

  • certaines dépenses centralisées ;

  • les prestations reçues.

• 2. A partir du coût réel connu des centres de responsabilité. Elles concernent :

  • les déplacements temporaires ;

  • les frais de santé réglés par les corps ;

  • les frais d'obsèques et de transport de corps ;

  • les paquetages ;

  • les primes d'habillement ;

  • les permis de conduire ;

  • les transports par ambulance ;

  • les primes de bicyclettes et cyclomoteurs ;

  • les carburants.

2.1.4. Autres dépenses du titre III.

Les dépenses centralisées de soutien, l'achat de matériel informatique et les autres dépenses informatiques demeurent imputées au compte organique global de la gendarmerie nationale sauf directives particulières de l'administration centrale, lorsque la répartition entre les centres de responsabilité est possible. Dans ce cas, elles ne sont pas ventilées entre les éléments fonctionnels.

2.1.5. Dépenses du titre V.

Les dépenses d'équipement financées sur le titre V de la section gendarmerie demeurent imputées au compte organique global de la gendarmerie nationale, sauf :

• en ce qui concerne les écoles pour lesquelles l'administration centrale effectue un suivi particulier ⁽¹²⁾ ;

• directives particulières de la direction générale de la gendarmerie nationale, lorsque leur répartition entre les centres de responsabilité est possible. Elles ne sont jamais ventilées entre les éléments fonctionnels.

2.1.6. Dépenses du titre VI.

Elles sont imputées au compte organique global de la gendarmerie nationale, sauf directives particulières de la direction générale de la gendarmerie nationale, lorsque leur affectation aux centres de responsabilité est possible.

2.2. Prestations des services.

Il s'agit des « prestations » fournies par les services du ministère de la défense extérieurs à la gendarmerie.

Seules doivent être comptabilisées les prestations fournies à titre gratuit ; le coût des services payants est inclus dans les coûts directement imputables.

Dans la phase initiale de mise en place du dispositif d'évaluation des coûts des services dotés de budgets de gestion, le montant des prestations est obtenu auprès des services concernés par la direction générale de la gendarmerie nationale et communiqué par celle-ci aux centres de responsabilité, pour qu'ils l'inscrivent dans leur compte organique sur les imprimés N° 652-0*/243 et N° 652-0*/219, sur les lignes prévues à cet effet.

2.3. Soutiens reçus d'autres organismes dotés d'un budget organique.

2.3.1.

Les soutiens reçus d'organismes extérieurs à la gendarmerie sont imputés au compte organique global de la gendarmerie. Leur prise en compte éventuelle par les centres de responsabilité fait l'objet de directives particulières.

2.3.2.

Seuls les soutiens effectués au profit ou au sein des centres de responsabilité relevant du commandement des écoles de la gendarmerie sont systématiquement pris en compte (12).

2.3.3.

Les autres échanges entre formations de la gendarmerie ne sont pris en compte sur les imprimés N° 652-0*/43 et N° 652-0*/219 que sur ordre particulier de l'administration centrale et seulement :

• s'ils sont permanents ;

• et si leur coût dépasse 500 000 francs par an, rémunération et charges sociales incluses.

Ils ne sont pas ventilés par élément fonctionnel.

2.3.4.

La prise en compte de ces soutiens suppose que leur coût soit déduit du compte organique du centre de responsabilité fournisseur pour être imputé au compte organique du centre de responsabilité bénéficiaire.

Toutefois, dans une phase transitoire, les soutiens fournis aux écoles par les centres de responsabilité extérieurs au commandement des écoles ne sont pas déduits des comptes de ces derniers.

2.4. Soutiens fournis par la gendarmerie à des organismes extérieurs.

La gendarmerie participe sur ses crédits au fonctionnement d'organismes du ministère de la défense, extérieurs à l'arme et eux-mêmes dotés de budget de gestion ou de budgets organiques (direction de la protection et de la sécurité de défense, service d'information et de relations publiques des armées,…).

Les dépenses correspondantes restent en principe imputées aux comptes des centres de responsabilité supports. La direction générale de la gendarmerie nationale, seul correspondant des organismes bénéficiaires, donnera dans chaque cas particulier des directives d'exécution.

2.5. Indicateurs.

Les indicateurs retenus durant la phase transitoire sont les suivants (ils ne concernent pas les écoles) :

• effectifs soldés ;

• heures d'activité ;

• kilométrages parcourus.

Le tableau de présentation des effectifs soldés est donné par l'imprimé N° 652-0*/242.

Le tableau renseigné « heures d'activité » et « kilométrages parcourus » sera fourni par l'administration centrale à partir de statistiques de service.

3. Mise en oeuvre et exploitation du sous-système des budgets organiques.

3.1. Généralités.

La mise en œuvre du sous-système des budgets organiques s'effectuera en deux phases.

Pendant une période transitoire (1983 — 1984 — 1985), le compte organique ne sera mis en œuvre dans son intégralité (coûts complets et indicateurs) que pour les écoles et un nombre limité de légions.

C'est seulement à partir de la gestion 1986 que tous les centres de responsabilité établiront un compte organique.

3.1.1.

La première phase sera consacrée à la réalisation des deux objectifs suivants :

• a).  Consolidation des comptes organiques des formations relevant du commandement des écoles.

• b).  Mise en place progressive des comptes organiques, sous forme complète, d'un certain nombre de centres de responsabilité, autres que les écoles, selon le programme ci-après :

  • compte 1983 : l'ensemble des centres de responsabilité des 1re et 2e régions de gendarmerie à Paris et Lille ;

  • compte 1984 : toutes les formations présentées en 1983, plus l'ensemble des centres de responsabilité des 3e et 4e régions de gendarmerie ;

  • compte 1985 : toutes les formations présentées en 1984, plus l'ensemble des centres de responsabilité des 5e et 6e régions de gendarmerie.

3.1.2.

La phase d'achèvement sera consacrée à la mise en place des comptes organiques complets pour l'ensemble des forces de gendarmerie en métropole, aux FFA et outre-mer, et à la validation des résultats antérieurs.

3.2. Exploitation des comptes.

Les commandants de région de gendarmerie sont chargés de l'exploitation des comptes organiques des centres de responsabilité qui leur sont subordonnés. Cette exploitation porte entre autre sur les points suivants :

• connaissance des coûts globaux et du coût des éléments fonctionnels ;

• comparaison de ces coûts avec ceux des années précédentes, afin de dégager des tendances et des évolutions qu'il convient d'analyser et d'exploiter ;

• évaluation de l'activité des centres et des fonctions.

Cette analyse critique donne lieu à l'établissement en 4 exemplaires :

• d'un compte rendu annuel de forme libre ;

• d'une synthèse des comptes renseignées selon le modèle objet de l'imprimé N° 652-0*/218 ^{(13) (14)} ;

• d'une synthèse des « effectifs soldés » des centres de responsabilité élémentaires établie selon le modèle de l'imprimé N° 652-0*/242 (13) (14) ;

• d'une synthèse des indicateurs « heures d'activité » et « kilométrages parcourus » (documents fournis par l'administration centrale) (14).

Les documents établis par les centres de responsabilité élémentaires sont joints à l'appui.

Les dossiers ainsi constitués sont adressés à la direction générale de la gendarmerie nationale, bureau exécution du budget, pour le 15 septembre.

Un exemplaire de ces documents est ensuite transmis par les soins de la direction générale de la gendarmerie nationale au contrôle général des armées et un autre à la mission de modernisation de l'administration des armées.