Introduction.

La prescription se conçoit comme la consolidation d'une situation juridique par l'écoulement du temps. La prescription pallie non seulement l'insécurité juridique créée par la possibilité d'actions en justice tardives mais sanctionne également la négligence. Permettant de suppléer la disparition éventuelle de preuve et d'éviter d'avoir à les conserver trop longtemps, elle joue un rôle probatoire.

On distingue :

• la prescription dite acquisitive, ou usucapion : ce mode d'acquisition de la propriété résulte de la possession paisible et publique prolongée pendant un temps déterminé ;

• la prescription libératoire ou extinctive : elle résulte de l'inaction du créancier pendant une période déterminée. Elle permet de se libérer définitivement d'une dette lorsqu'un paiement n'est pas intervenu au terme d'un délai établi.

La loi fixe le régime juridique de la prescription, notamment le délai de la prescription, le point de départ ainsi que les modalités de décompte de ce délai, les causes d'interruption et de suspension de la prescription.

La présente circulaire ne traite que de la prescription libératoire ou extinctive.

1. Les règles de droit commun de la prescription des créances.

1.1. Les délais de prescrition de droit commun.

L'article 2219 du code civil définit la prescription extinctive comme « un mode d'extinction d'un droit résultant de l'inaction de son titulaire pendant un certain laps de temps ». L'article 2221 du même code précise que cette prescription est « soumise à la loi régissant le droit qu'elle affecte ».

Le code civil distingue deux types de prescription de droit commun, selon la nature du fait générateur de la créance.

1.1.1. Prescription quinquennale.

Aux termes de l'article 2224 du code civil, « les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ».

Conformément aux dispositions de l'article 2254 du code civil, il est possible, sauf exceptions ⁽¹⁾, d'aménager conventionnellement ce délai de prescription de droit commun. La durée de la prescription ne peut toutefois être réduite à moins d'un an ni étendue à plus de dix ans.

La prescription quinquennale s'applique à l'État sauf dispositions législatives particulières prévoyant des régimes spécifiques de prescription.

La prescription quadriennale des créances sur l'État (point 2.) et la prescription biennale en matière d'indus de rémunération (point 3.), régulièrement mises en œuvre au sein du ministère des armées, font ainsi l'objet de développements particuliers dans la présente circulaire ⁽²⁾.

1.1.2. Prescription décennale.

L'article 2226 du code civil prévoit que « l'action en responsabilité née à raison d'un évènement ayant entrainé un dommage corporel, engagée par la victime directe ou indirecte des préjudices qui en résultent, se prescrit par dix ans à compter de la date de la consolidation du dommage initial ou aggravé ».

1.2. Le décompte des délais de prescription.

Les règles de computation des délais de prescription sont les suivantes :

• la prescription se compte par jours et non par heures (art. 2228 du code civil) ; autrement dit, le délai de prescription ne commence à courir que le lendemain du jour du fait générateur ;

• elle est acquise lorsque le dernier jour du terme est accompli (art. 2229 du code civil).

L'article 2224 du code civil dispose que ce délai est fixé au « jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ».

Le point de départ du décompte de la prescription décennale pour les créances de réparation est fixé à la date de la consolidation des dommages. La consolidation correspond au moment où les séquelles n'évoluent plus ou se stabilisent, malgré d'éventuels traitements en cours portant sur les lésions initiales. La non-consolidation d'une lésion nécessite une nouvelle expertise médicale et reporte l'indemnisation de la victime.

1.3. Les causes d'interruption et de suspension des délais de prescription de droit commun.

1.3.1. L'interruption.

L'interruption efface le délai de prescription acquis et ouvre un nouveau délai, pour une durée égale au délai initial de la prescription (art. 2231 du code civil).

Le code civil reconnaît trois causes interruptives de la prescription :

• la reconnaissance par le débiteur, expresse ou tacite, du droit de celui contre lequel il prescrivait (art. 2240 du code civil) ;

• la demande en justice, même en référé ou devant une juridiction qui se déclare incompétente ;

• les actes d'exécution forcée, comme un titre exécutoire tel que l'émission d'un ordre de payer ou de recouvrer.

En outre, le Conseil d'État, dans son avis n° 405797, rendu le 31 mars 2017, en se fondant sur les principes qui animent ces dispositions du code civil, a considéré que les lettres annonçant un trop-versé de rémunération qui précèdent soit un précompte, soit un titre de perception, ont un effet interruptif à compter de la date de leur notification.

1.3.2. La suspension.

La suspension de la prescription a pour effet d'arrêter temporairement le cours de la prescription sans effacer le délai déjà écoulé (art. 2230 du code civil).

Les causes de suspension sont prévues par les articles 2233 à 2239 du code civil. La prescription est ainsi suspendue notamment :

• à l'arrivée de la condition, lorsque la créance dépend d'une condition ;

• à la date du terme, pour les créances à terme, l'action ne pouvant se prescrire avant d'être née (art. 2233 du code civil) ;

• à l'égard de celui qui est dans l'impossibilité d'agir par suite d'un empêchement résultant de la loi, de la convention ou de la force majeure (art. 2234 du code civil) ;

• à compter du jour où, après la survenance d'un litige, les parties conviennent de recourir à la médiation ou à la conciliation ou de la conclusion d'une procédure participative.

Il est à noter que les parties à un contrat peuvent, d'un commun accord, ajouter des causes de suspension ou d'interruption de la prescription à celles prévues par la loi, mais en aucun cas en retirer (art. 2254 du code civil).

Ainsi, elles peuvent prévoir qu'une lettre avec accusé de réception peut constituer une cause d'interruption ou de suspension de la prescription.

1.4. La date butoir de vingt ans du délai de prescription.

Les évènements ayant suspendu ou interrompu le cours de la prescription ne peuvent avoir pour effet de porter son délai au-delà de vingt ans à compter du jour de la naissance du droit (art. 2232 du code civil).

1.5. Les conditions d'application d'une loi nouvelle de prescription.

Le code civil (art. 2222) précise les conditions d'application d'une loi nouvelle modifiant la durée d'une prescription en l'absence de disposition transitoire au sein de cette loi.

La loi allongeant la durée de la prescription est sans effet sur la prescription acquise. Elle s'applique lorsque le délai de prescription n'était pas expiré à la date de son entrée en vigueur en tenant compte du temps déjà écoulé.

La loi réduisant la durée de la prescription fait courir le nouveau délai à compter du jour de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle sans que la durée totale puisse excéder la durée prévue par la loi antérieure.

Lorsqu'une instance a été introduite avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 ^(A) portant réforme de la prescription en matière civile, l'action en justice est poursuivie et jugée conformément à la loi ancienne.

1.6. Les attributions des ordonnateurs du ministère des armées.

Conformément aux dispositions du décret n° 70-1109 du 3 décembre 1970 modifié, relatif aux délégations de pouvoirs pour l'opposition aux créanciers de l'État des prescriptions, forclusions et déchéances de toute nature, les ordonnateurs secondaires sont compétents, par délégation de pouvoir du ministre, pour opposer la prescription aux créanciers de l'État.

Cette délégation de pouvoir ne peut être subdéléguée et ne s'applique pas aux cas de prescription prévus par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée, relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics.

De plus, sont exclues de son champ d'application, quelle que soit leur importance, les affaires :

• que le ministre se réserve expressément ;

• soulevant une question de principe n'ayant pas encore fait l'objet d'une prise de position ministérielle. Le dossier est alors transmis à la direction des affaires financières (DAF) pour expertise ;

• en matière de règlement des dommages causés ou subis par les armées pour lesquels les pouvoirs sont définis par arrêté du ministre.

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2. La prescription spécifique des créances sur l'état : la prescription quadriennales.

2.1. Le régime de la prescription quadriennale relative aux créances sur l'État.

La prescription des créances sur l'État constitue une dérogation à la prescription de droit commun.

En effet, la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée, précitée dispose que sont prescrites, au profit de l'État « toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ».  

La prescription quadriennale répond :

• d'une part, au souci de sécurité juridique. La prescription quadriennale des créances sur l'État permet la sécurisation des deniers publics par une consécration juridique de la disparition d'une créance ;

• d'autre part, à l'optimisation nécessaire des dépenses publiques.

2.1.1. Le champ d'application de la loi.

2.1.1.1. Un champ d'application très général.

Le champ d'application de la prescription quadriennale, défini à l'article 1^er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée s'avère très général :

• la loi concerne l'État, les départements, les communes ainsi que les établissements publics dotés d'un agent comptable ;

• elle concerne toutes les créances qui n'ont pas été payées par les personnes publiques susmentionnées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Ainsi, ce n'est que le 1^er janvier suivant l'année de naissance de la créance que la computation du délai de quatre ans commence.

Si, en principe, « toutes les créances sont concernées », la loi prévoit des exceptions et certaines limites.

2.1.1.2. Les exceptions et les limites à l'application de la prescription quadriennale.

La loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée prévoit un certain nombre d'exceptions :

• à l'article 1^er, la mention « sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi », prévoit que des régimes législatifs spéciaux puissent fixer des délais différents ;

• aux termes de l'article 3, la prescription ne court pas :

  • contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal (empêchement légal) ;

  • pour une cause de force majeure ;

  • contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance, ou de la créance de celui qu'il représente légalement (ignorance légitime) ;

• les articles 4 et 5 excluent de son champ d'application le remboursement de dépôts et de consignations, les intérêts des sommes déposées ou consignées et les créances au paiement desquelles il a été fait opposition entre les mains d'un comptable public, à partir de la date d'opposition.

2.1.2. L'apport de la jurisprudence dans l'application de la prescription quadriennale.

La jurisprudence du Conseil d'État apporte des précisions relatives à l'application de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée :

• la créance doit être réelle et exister : l'opposition de la prescription quadriennale ne peut se faire à l'encontre d'une créance non avérée ou éteinte ;

• la prescription quadriennale est libératoire et non acquisitive. Elle libère l'administration de sa dette, de son obligation. En aucun cas, elle ne permet aux personnes publiques d'acquérir ce qui ne leur appartient pas ;

• dès lors que les textes fixant les droits invoqués par l'intéressé ont été régulièrement publiés, le requérant ne saurait être regardé comme ignorant l'existence de sa créance au sens de l'article 3 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée (CE, 12 janvier 1987, Bourgeois).

• cependant, la prescription ne court pas quand l'administré n'a pu disposer d'informations suffisantes lui permettant de connaître l'existence de la créance : le Conseil d'État a ainsi considéré que des avis de crédits trimestriels, par lesquels l'administration notifie le versement de sa pension à son bénéficiaire, ne peuvent faire courir le délai de prescription dès lors que ces avis ne comportent pas la mention de l'indice sur la base duquel elle est liquidée et ne permettent donc pas au bénéficiaire de connaître l'existence de sa créance (CE, 18 février 1994, Blondel).

2.1.3. Le point de départ du délai de la prescription.

2.1.3.1. La détermination du point de départ du délai.

La computation du délai débute le 1^er janvier suivant l'année au cours de laquelle les droits ont été acquis. L'acte constituant la créance correspond au fait générateur. Le tableau figurant en annexe III., répertorie les actes considérés par la jurisprudence comme fait générateur.

Le cas des créances fractionnées ⁽³⁾, c'est-à-dire payables en plusieurs fractions, mérite d'être évoqué : selon le Conseil d'État, chacune des fractions constitue pour son bénéficiaire une créance liquide et exigible. La prescription quadriennale s'applique donc distinctement pour chacune des fractions de la créance et le délai de quatre ans doit être apprécié, sous réserve de l'application des règles de suspension et d'interruption de ce délai, au regard de la date à laquelle chaque fraction aurait dû être versée.

2.1.3.2. L'interruption et la suspension du délai.

2.1.3.2.1. L'interruption.

L'interruption ⁽⁴⁾ a pour effet d'annuler la partie du délai déjà écoulée et fait courir un nouveau délai de quatre années. Elle ne vaut que pour les créances, qui au moment du fait interruptif, n'étaient pas déjà prescrites. Une créance fractionnée par parts annuelles peut donc n'être sauvegardée que pour la ou les fractions non encore prescrites (CE, 19 mai 1995, ministère de l'éducation nationale).

Les motifs interruptifs sont énumérés à l'article 2 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée.

2.1.3.2.1.1. La demande de paiement ou réclamation écrite du créancier.

Elles émanent de l'intéressé et sont relatives au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, ces éléments n'étant pas cumulatifs.

Les formalités entourant cette demande ou réclamation sont souples. Elle peut être adressée avec ou sans justificatif. Il n'est pas nécessaire que l'administration saisie soit celle qui se chargera du règlement : il appartient dès lors à l'autorité ou au service saisi de transmettre la demande ou la réclamation au service compétent.

Toutefois, certaines exigences sont maintenues. La demande doit émaner du créancier ou de personnes régulièrement mandatées. Une simple demande de renseignements reste insuffisante. La demande doit concerner le droit à créance lui-même, le fait générateur, l'existence, le montant, ou le paiement de la créance.

Le courrier de demande de paiement ou de réclamation du créancier interrompt le délai de prescription à compter de sa date d'envoi et non de celle de sa réception par l'administration (CE, 7^e / 2^e SSR, 5 octobre 2015, n° 384884).

2.1.3.2.1.2. Le recours en justice.

Aux termes de l'article 2 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée, il s'agit de « tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ». Il n'est donc pas nécessaire que l'action engagée tende à faire condamner la personne publique.

Tout recours est pris en considération s'il a été introduit dans les délais impartis, même s'il a été ensuite rejeté ou si la juridiction saisie est incompétente.

2.1.3.2.1.3. La communication écrite.

Il s'agit de la communication écrite d'une administration intéressée, en dépit du fait qu'elle n'ait pas été directement adressée au créancier qui s'en prévaut, dès lors qu'elle a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance.

Peuvent être notamment concernées des correspondances écrites adressées à des tiers. La communication peut prendre la forme de l'émission de moyen de règlement, même s'il ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été nominativement désigné.

Le Conseil d'Etat a considéré que les circulaires ministérielles n'ayant pas trait aux créances personnelles du requérant ne peuvent pas interrompre le délai de la prescription (CE, 18 février 1994, Lacote).

2.1.3.2.2. La suspension.

La suspension ⁽⁵⁾ n'a pas pour effet d'annuler le délai déjà écoulé, qui reste acquis et sera pris en compte pour le calcul du délai restant.

L'article 3 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée énumère les causes de suspension : 

• l'empêchement légal ;

• la force majeure ;

• l'ignorance qui est prise en compte lorsqu'elle s'avère légitime, elle ne doit pas résulter d'une faute ou d'une carence de l'intéressé.

Le Conseil d'État interprète généralement de façon restrictive les dispositions de cet article :

• tout d'abord, dès lors que les textes fixant les droits invoqués par l'intéressé ont été régulièrement publiés, le requérant ne saurait être regardé comme ignorant l'existence de sa créance (CE, 12 janvier 1987, Bourgeois);

• par ailleurs, l'interprétation des textes faite à une époque donnée par l'administration, ultérieurement infirmée par une décision du Conseil d'État, n'est pas de nature à faire légitimement regarder le fonctionnaire qui prétend au versement d'une indemnité comme ayant ignoré l'existence de sa créance (CE, 31 janvier 1996, Laplaud) ⁽⁶⁾.

Enfin, l'article 2.1 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée évoque les modalités de la suspension dans le cadre de la médiation qui peut intervenir après la survenance d'un litige.

2.2. La répartition des attributions entre les ordonnateurs du ministère des armées.

Le décret n° 98-81 du 11 février 1998 modifié et le décret n° 99-89 du 8 février 1999 modifié subordonnent la compétence de décisions en matière de prescription quadriennale à la détention de la qualité d'ordonnateur.

Le tableau joint en annexe VII. synthétise la répartition des compétences au sein du ministère des armées en matière d'opposition ou de relève de la prescription quadriennale.

La liste des pièces devant figurer dans tout dossier d'opposition ou de relève de la prescription qui est communiqué à l'ordonnateur compétent figure en annexe VIII.

2.2.1. Les décisions d'opposition de la prescription quadriennale.

En application de l'article 2 du décret n° 98-81 du 11 février 1998 précité, l'opposition de la prescription quadriennale aux créances sur l'État relève de la compétence des ordonnateurs principaux (OP) ou secondaires (OS) pour les dépenses dont ils sont respectivement ordonnateurs.

L'ordonnateur chargé d'opposer la prescription est celui qui aurait dû exécuter le paiement de la créance avant qu'elle ne soit prescrite.

La personne valablement désignée ordonnateur par intérim a compétence pour opposer la prescription quadriennale au nom de la personne publique qu'elle représente (CE, 17 juin 2009, n° 296692).

Par exception, il est également admis que l'avocat d'une personne publique débitrice puisse opposer la prescription devant un tribunal administratif (CE sect., 5 décembre 2014, n°359769).

2.2.1.1. La nature des décisions d'opposition.

Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription quadriennale. Le respect de cette règle fait l'objet de contrôles du comptable public qui doit suspendre tout ordre de payer concernant une créance prescrite (articles 20 et 38 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).

Les décisions d'opposition, actes administratifs unilatéraux, doivent être motivées, conformément aux dispositions du code des relations entre l'administration et le public. Elles mentionnent de manière apparente les nom, prénom et qualité du signataire de la décision ⁽⁷⁾.

Elles sont susceptibles d'un recours contentieux devant le juge administratif. En conséquence, elles doivent, dans les plus brefs délais, être notifiées à l'intéressé, dans les conditions précisées au point 2.4.

2.2.1.2. Des décisions relatives aux dépenses dont l'ordonnateur assure l'exécution.

Les ordonnateurs principaux ou secondaires du ministère des armées ont une compétence générale pour opposer la prescription quadriennale aux créances intéressant toutes les dépenses qu'ils exécutent (rémunérations, réparations civiles, marchés publics, etc.). Ils peuvent déléguer leur signature en la matière à leurs collaborateurs.

Une délégation de gestion peut être donnée par l'ordonnateur compétent à une entité dans le but d'assurer la prise de décisions. L'ordonnateur compétent peut par ailleurs confier le traitement des dossiers et la préparation des opérations de liquidation à des entités n'ayant pas la qualité d'ordonnateur.

Il convient de préciser que, conformément à l'article 2 de l'arrêté du 23 décembre 2009, la direction des affaires juridiques est seule compétente pour assurer le règlement des dommages susceptibles de recevoir application de la prescription prévue par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée, qu'il s'agisse de décisions d'opposition ou de relève de cette prescription. Sur ce fondement, l'ordonnateur en charge de l'exécution des dépenses de contentieux ⁽⁸⁾ est compétent pour opposer la prescription et, le cas échéant, relever la prescription, dans le respect des décrets du 11 février 1998 et du 8 février 1999 précités.

Les ordonnateurs du ministère des armées utilisent, pour opposer la prescription quadriennale, le modèle de décision, objet de l'annexe IX.

2.2.2. Les décisions de relève et de refus de relève de la prescription quadriennale.

Si l'administration est dans l'obligation d'opposer la prescription à la créance du requérant, elle reste libre de relever ou non cette prescription lorsqu'une demande est formulée.

2.2.2.1. La nature des décisions de relève et de refus de relève.

La décision de relève constitue une mesure gracieuse consistant à annuler les effets de la prescription et à remettre la somme prescrite, en totalité ou en partie, au créancier qui en fait la demande.

Elle est prise en raison de circonstances particulières, et notamment de la situation du créancier (art. 6 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée). L'administration détient, en ce cas, un pouvoir discrétionnaire. Dès lors, il est tout à fait envisageable de refuser la relève de la prescription ou de ne procéder qu'à une relève partielle de la créance. Les ordonnateurs veilleront à exercer de manière appropriée cette faculté de l'administration, qui ne peut avoir pour effet de contourner les objectifs de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée par des relèves systématiques.

La décision de rejet de la demande de relève, prise dans le cadre d'une procédure gracieuse, n'a pas à être motivée. Il est toutefois nécessaire de mentionner le fondement juridique de la décision, à savoir l'alinéa 2 de l'article 6 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée. Un modèle de décision de refus de relève est fourni à l'annexe X.

Les décisions de relève ou de refus de relève peuvent être déférées devant le juge administratif par voie de recours pour excès de pouvoir. Elles ne peuvent être annulées que si elles sont entachées d'une erreur de droit, d'une erreur de fait, d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir (CE, 31 janvier 1996, Laplaud). Dans la mesure où ces décisions peuvent donner lieu à un recours contentieux, elles font l'objet, dans les plus brefs délais, d'une notification individuelle à l'intéressé dans les conditions précisées au point 2.4.

2.2.2.2. Le régime des décisions de relève.

Conformément aux dispositions de l'article 6 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée, l'ordonnateur apprécie la demande de relève du créancier sur la base d'éléments relatifs à sa situation, rappelés en annexe XI. Il convient de souligner que la créance pour laquelle il est demandé une relève de la prescription doit impérativement avoir un montant arrêté et que la prescription doit avoir été opposée.

2.2.2.2.1. La répartition des compétences en matière de relève de la prescription quadriennale.

En application de l'article 3 du décret n° 98-81 du 11 février 1998 et de l'article 1^er du décret n° 99-89 du 8 février 1999 précités, la répartition des compétences en matière de relève de la prescription quadriennale est la suivante :

Font l'objet d'une décision conjointe ⁽⁹⁾ du ministre de la défense et du ministre chargé du budget, les décisions de relève concernant des créances frappées de prescription dont le montant est supérieur aux seuils fixés par l'article 1^er du décret n° 99-89 du 8 février 1999 précité.

Ces seuils ⁽¹⁰⁾ sont de: 

• 7 600 euros pour les créances détenues par les agents de l'État (rémunération principale et accessoires, créances liées à l'exercice de leurs fonctions, compléments de rémunération, indemnités de toute nature,  etc.) ;

• 15 000 euros pour les autres créances, quels qu'en soient les titulaires et l'origine de leur créance (personnes physiques ou morales, usagers, tiers ou cocontractants de l'administration) ;

• pour ces « autres créances », 76 000 euros lorsque le créancier met en cause la responsabilité de l'État (exemple : dommages, etc.).

Au sein du ministère des armées, la DAF est, en la matière, l'interlocuteur exclusif du ministère chargé du budget. Les dossiers comprenant les pièces utiles seront par conséquent transmis à la DAF (service du réseau financier et des comptabilités, bureau de l'exécution financière). Cette dernière décide de l'opportunité de la relève ou du refus de relève en application de l'article 6 de laloi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée. Elle transmet, le cas échéant, sous son propre timbre, le projet de décision conjointe et les documents utiles à la direction générale des finances publiques.

Les décisions de relève concernant les créances dont le montant est inférieur aux seuils mentionnés ci-dessus sont prises par le seul ordonnateur de la dépense (ordonnateur principal ou secondaire), après avis du comptable assignataire de la dépense ⁽¹¹⁾.Pour ne pas allonger inutilement les procédures d'instruction des demandes de relève, un délai de quinze jours, après saisine par l'ordonnateur concerné, est donné par le décret n° 99-89 du 8 février 1999 précité, au comptable assignataire pour émettre son avis. Passé ce délai, l'avis est réputé favorable.

Par ailleurs, en cas de demandes de relève en série, concernant un nombre important de dossiers identiques, dont le montant de la créance pour chaque dossier est inférieur aux seuils susmentionnés, il importe que la DAF soit alertée afin que soit assurée la cohérence des décisions rendues. Ainsi, la DAF pourra provoquer une réunion de coordination, si elle l'estime nécessaire.

2.2.2.2.2. La relève de prescription quadriennale d'une créance imputée sur les crédits relevant d'autres ministères.

La demande de relève de la prescription quadriennale d'une créance mise en paiement par un ordonnateur du ministère des armées mais imputée sur des crédits relevant d'autres ministères, est traitée de la manière suivante.

L'article 2 du décret n° 98-81 du 11 février 1998 précité dispose que les ordonnateurs principaux ou secondaires sont compétents pour opposer la prescription quadriennale aux créances sur l'État intéressant les dépenses dont ils sont ordonnateurs.

L'ordonnateur en charge de la dépense, en vertu des décrets du 11 février 1998 et du 8 février 1999 précités, est compétent pour décider des relèves de prescription quadriennale, jusqu'à concurrence du montant des seuils mentionnés au 2.2.2.2.1.

Pour les créances dont le montant est supérieur aux seuils cités plus haut, les décisions relevant les créanciers de l'État de la prescription quadriennale sont prises conjointement par le ministre ordonnateur de la dépense et le ministre chargé du budget.

L'ordonnateur en charge de la dépense transmet directement les demandes de relève de prescription au ministère disposant des crédits sur lesquels elles seraient le cas échéant imputées.

2.3. La saisine de la direction des affaires juridiques du ministère chargé du budget.

Préalablement à sa décision, l'autorité compétente pour opposer la prescription quadriennale ou pour relever un créancier de la prescription qu'il encourt peut demander un avis de la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère chargé du budget, par l'intermédiaire de la DAF.

Cette saisine est réservée aux séries (elle est consultée, à titre de principe, sur l'une des affaires représentatives d'une série importante de dossiers identiques) ou aux cas présentant des difficultés particulières d'interprétation de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 précitée ou d'application des règles de jurisprudence.

Aussi, afin de préserver le caractère exceptionnel de cette saisine et de maintenir une doctrine uniforme au sein du ministère des armées, les projets de consultation de la DAJ du ministère chargé du budget sont soumis à la DAF par les autorités habilitées à prendre les décisions en matière d'opposition de prescription quadriennale et de relève.

La DAF se prononce sur le cas d'espèce, après consultation de la DAJ du ministère chargé du budget.

2.4. La notification des décisions et des voies de recours.

Conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration, les décisions d'opposition, de relève ou de refus de relève de la prescription quadriennale doivent faire l'objet, dans les plus brefs délais, d'une notification individuelle à l'intéressé.

Sur cette notification sous forme de récépissé ⁽¹²⁾ figure le délai de recours contentieux ainsi que la juridiction compétente auprès de laquelle ce recours pourra être formulé.

S'agissant des militaires, les articles R4125-1 et suivants du code de la défense, pris en application de l'article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 modifiée relative au référé devant les juridictions administratives, organisent une procédure de recours administratif préalable obligatoire aux recours contentieux formés à l'encontre d'actes relatifs à la situation personnelle des militaires. Ainsi, avant d'être porté devant la juridiction administrative compétente, tout recours relatif à la situation personnelle des militaires, à l'exception de ceux relatifs au recrutement, à l'exercice du pouvoir disciplinaire, aux pensions militaires de retraite ou d'invalidité et qui relèvent de la procédure organisée par les articles 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, doit être adressé obligatoirement à la commission des recours des militaires.

Les voies de recours, indiquées sur le récépissé de notification joint à la décision, varient donc selon qu'il s'agisse d'un personnel civil ou d'un personnel militaire.

En matière de prescription des créances, le silence de l'administration au-delà de deux mois à compter de la demande de l'administré, vaut rejet.

3. La prescription spécifique des créances de l'état en matière d'indus de rémunération.

3.1. La prescription biennale en matière d'indus de rémunération des agents de l'Etat.

3.1.1. Les éléments de contexte.

L'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a défini en 2011 un délai de prescription extinctive spécifique en matière d'indus de rémunération des agents publics : « les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ».

3.1.2. Le champ d'application de la prescription biennale.

3.1.2.1. Principe.

La prescription biennale s'applique aux créances de l'administration sur les agents publics en matière de rémunération, que les paiements indus résultent d'une erreur de liquidation ou d'une décision créatrice de droit.

Ainsi, sans établir de liste exhaustive, il est possible de relever les cas les plus fréquents donnant lieu à répétition d'un indu :

• la rémunération principale, 

• ex : l'agent a bénéficié d'une rémunération en l'absence de service fait ;

• les compléments de rémunération,

• ex : l'agent a perçu un supplément familial de solde alors que son conjoint agent public le percevait déjà ;

• les primes et indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire, 

• ex : l'agent a perçu une nouvelle bonification indiciaire alors que les fonctions qu'il occupait ne lui ouvraient pas ce droit ;

• le remboursement des dépenses engagées par l'agent dans l'exercice de ses fonctions,

• ex : erreur dans la prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement correspondant aux déplacements effectués entre sa résidence habituelle et son lieu de travail ;

• la rémunération accessoire,

• ex : prise en compte de la participation de l'agent à des activités de formation.

Des exceptions sont prévues à l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 précitée :

• son deuxième alinéa distingue la responsabilité de l'agent de celle de l'administration : le délai de prescription de deux ans s'applique lorsqu'un événement à l'origine d'un changement de situation de l'agent et par ricochet d'un indu, est suscité par l'administration. A l'inverse, quand l'agent omet de prévenir l'administration d'un changement dans sa situation personnelle ou familiale, s'applique le délai de droit commun de cinq ans. Enfin, si l'agent transmet de fausses informations lui permettant d'obtenir un avantage financier indu, il n'y a pas de délai de prescription puisque les décisions créatrices de droits obtenues par fraude peuvent être retirées à tout moment.

• son troisième alinéa prévoit l'exclusion de certaines décisions créatrices de droit du champ d'application de la prescription biennale afin de préserver la situation des agents :

  • les paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse afin de préserver les versements issus de l'application de textes ; 

  • les décisions de nomination dans un grade : les agents promus ou titularisés sans remplir les conditions et dont la nomination serait devenue définitive, l'acte n'ayant pas été retiré dans un délai de quatre mois.

L'article 94-II de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 exclut également du champ de la prescription biennale les paiements faisant l'objet d'instances contentieuses en cours à la date de sa publication. Dans cette hypothèse, les délais applicables à la date d'introduction de l'instance restent en vigueur.

3.1.2.2. Les créances résultant d'indus en matière de règlement de frais de déplacement constituant des éléments de rémunération.

3.1.2.2.1. Les frais de déplacement du personnel civil.

Le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 modifié, fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'État distingue :

• pour les missions : la prise en charge des frais de transport et les indemnités de mission ;

• pour les formations : la prise en charge des frais de transport, les indemnités de stage auxquelles le stagiaire peut prétendre dans le cadre d'une formation initiale et les indemnités de mission auxquelles le stagiaire peut prétendre dans le cadre d'une formation continue.

Seules les indemnités de stage, assimilées à des indemnités représentatives de frais, constituent un élément de rémunération. Elles ressortissent donc aux dépenses de personnel et relèvent du titre 2. Les créances de l'État résultant d'indus en la matière se verront appliquer la prescription biennale.

Les dépenses relatives à la prise en charge des frais de transport et aux indemnités de mission sont des dépenses de fonctionnement. Elles relèvent du titre 3. Les créances de l'État résultant d'indus en la matière se verront appliquer la prescription quinquennale de droit commun.

3.1.2.2.2. Les frais de déplacements du personnel militaire.

Le décret n° 2009-545 du 14 mai 2009 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires du personnel militaire distingue quant à lui :

• pour les missions : la prise en charge des frais de transport et les indemnités de mission ;

• pour les formations : la prise en charge des frais de transport et les indemnités de stage.

Les dépenses relatives à la prise en charge des frais de transport et aux indemnités de mission ou aux indemnités de stage (sans distinction entre formation initiale et formation continue) sont des dépenses de fonctionnement. Elles relèvent du titre 3. Les créances de l'État résultant d'indus en la matière se verront appliquer la prescription quinquennale de droit commun.

3.2. Le régime de la prescription biennale en matière d'indus de rémunération.

Les trop-perçus sont, en général, consécutifs à un changement dans la situation d'un agent. La nature ou l'origine de cet indu conditionne le point de départ du délai de prescription. La date à retenir pour apprécier ce dernier est non pas la date d'effet du changement dans la situation à l'origine de l'indu, mais la date de mise en paiement du versement erroné.

Le délai de deux ans dans lequel peut être engagée une action en répétition court à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné.

Il peut être interrompu tant par la notification d'une lettre par laquelle l'administration informe son agent de répéter une somme indûment versée que par un ordre de reversement ou un titre exécutoire (Avis CE n° 405797 précité). La preuve incombe à l'administration.

En outre, les indus de rémunération peuvent se caractériser par le fait qu'ils se renouvellent pendant plusieurs mois. Le point de départ de la prescription s'apprécie alors isolément pour chacun des paiements (notion de délai glissant).

En gestion, il est d'usage de considérer que le paiement erroné est fixé au trente de chaque mois et non pas à la date de mise en paiement de la rémunération figurant sur le bulletin de paie. Le délai de prescription commence à courir le premier jour du mois suivant.

Il est rappelé qu'en maintenant un versement indu et en tardant à réclamer les sommes trop perçues, l'administration commet une négligence constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat (CE, 12 octobre 2009, n° 300300) et ce, même lorsque la créance n'est pas encore prescrite. L'administration doit en conséquence tout mettre en œuvre pour procéder à la régularisation de la situation de l'agent public dans un délai raisonnable.

3.3. Le cas de la prescription des avances de rémunération.

L'article 33 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose que le paiement de ses agents par l'État, acte par lequel ce dernier se libère de sa dette, ne peut intervenir qu'après l'exécution du service.

Il admet toutefois que des avances puissent être consenties aux personnels. Ces avances sont versées sur le fondement de textes particuliers qui en fixent le régime. Elles font l'objet de reprises par l'administration conformément à la réglementation.

S'agissant des avances, sauf dispositions spécifiques contraires, le point de départ du délai de prescription demeure le premier jour du mois suivant celui au cours duquel a eu lieu le versement de l'avance.

La prescription applicable à une reprise d'avance est la prescription biennale prévue à l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000.

Dans son avis rendu le 31 mars 2017 (n°405797), le Conseil d'État a précisé le champ d'application de l'article 37-1 précité et l'étend aux avances de rémunération devenues indues dès lors que les actions nécessaires à leur reprise n'ont pas été mises en œuvre dans les délais prévus par les textes réglementaires ministériels.

Les créances de l'État constituées par des avances non reprises dont la répétition n'a pas encore fait l'objet d'une notification par l'administration à la date du 31 mars 2017 se voient appliquer la prescription biennale.

Pour les créances déjà notifiées à cette date comportant au moins une reprise d'avances s'avérant, après analyse des dates de perception de l'avance et de notification de l'indu, frappées par la prescription biennale :

• lorsque l'agent a formé un recours contentieux, il convient de réviser sa dette en appliquant la prescription biennale ; il paraît à cet égard nécessaire que la DAJ/CX ou le SCA/SLC qui traite le contentieux en cours soit informé de l'évolution du montant de la dette révisée, afin que l'information puisse être transmise au juge saisi du litige.

• lorsque l'agent a formé un recours administratif, il convient de l'agréer totalement ou partiellement en appliquant la prescription biennale ; 

Les situations définitivement constituées avant le 31 mars 2017, qui n'ont pas été contestées ou qui ont été confirmées par la justice administrative, sont devenues définitives. Ainsi, la récupération des trop-versés de solde correspondants notifiés avant cette date n'est pas remise en cause.

3.4. Le cas des cotisations sociales et autres précomptes.

Les cotisations sociales ne sont pas versées à l'agent mais précomptées sur la rémunération de l'agent et versées directement auprès du régime de sécurité sociale concerné. L'administration n'a donc, en théorie, aucun versement à récupérer auprès de l'agent.

Le Conseil d'État, dans son avis du 31 mars 2017 (CE, 31 mars 2017, n° 405797) a précisé que, dans le cas où ces cotisations auraient été versées indûment à l'agent, il n'y avait aucune raison de les dissocier, pour l'application de la règle de prescription, de la part nette de la rémunération ; il conclut donc à l'application de la prescription biennale.

La prescription biennale est également applicable aux précomptes (fonds de prévoyance, retenue logement, mutuelle), que l'indu résulte d'une omission de prélèvement, d'une mauvaise détermination du régime applicable ou d'une erreur de calcul.

4. Dispositions finales.

La circulaire n° 12902/DEF/SGA/DAF/FFC2 du 13 juin 2016 relative à la mise en œuvre de la prescription des créances au ministère de la défense est abrogée.

La présente circulaire sera publiée au Bulletin officiel des armées.