1. Objet de l'instruction.

La présente instruction a pour objet de définir les conditions et modalités de mise en œuvre du contrôle interne des formations administratives de l'armée de l'air en métropole. L'exercice de la surveillance de l'administration au sein des formations ou unités situées hors métropole fait l'objet d'une instruction particulière.

Le terme de « formation administrative » tel qu'il est employé par les textes de référence recouvre à la fois les bases aériennes, les détachements air autonomes et les autres unités administratives placées sous l'autorité des commandements organiques et spécialisés ou des directions centrales de service. Par commodité, les expressions « base aérienne » et « formation administrative » seront indifféremment employées dans la présente instruction, sauf lorsque la distinction s'impose.

2. Surveillance de l'administration des bases aériennes.

Les différents niveaux de surveillance de l'administration des bases aériennes sont définis par les instructions de cinquième et sixième référence.

La surveillance de l'administration s'effectue pour l'essentiel :

• à l'échelon régional ;

• au sein de la base aérienne.

2.1. Surveillance de l'administration exercée à l'échelon régional.

Les directions du commissariat de l'air en région aérienne (DCA) exercent la surveillance de l'administration dans le cadre, d'une part, de la vérification des comptes, d'autre part, de la surveillance administrative.

Elles utilisent à cet effet la méthodologie d'audit selon des modalités définies par l'instruction de dernière référence.

Les missions d'audit s'appuient autant que possible sur les opérations de contrôle et de surveillance menées sur la base aérienne.

2.1.1. La vérification des comptes.

La vérification des comptes des formations administratives est une attribution particulière confiée par les décrets de première et troisième référence à des commissaires de l'air responsables directement devant le ministre.

Elle a pour objet le contrôle de toutes les opérations comptables afin de vérifier leur réalité et leur exactitude.

La vérification des comptes des formations administratives en métropole est confiée à des commissaires de l'air, officiers supérieurs, désignés par les directeurs du commissariat de l'air en région aérienne. Ils exercent cette responsabilité pour le compte du ministre.

La vérification des comptes donne lieu au titre de chaque exercice comptable à l'établissement d'un acte de certification des comptes.

2.1.2. La surveillance administrative.

La surveillance administrative relève de la compétence des commandants organiques et opérationnels ainsi que des directeurs centraux de service selon une liste définie par l' arrêté du 26 juin 1997 . Ces autorités l'exercent, soit personnellement, soit en déléguant leur signature aux directeurs du commissariat de l'air en région aérienne.

La surveillance administrative a pour objet de s'assurer que les besoins des formations administratives sont satisfaits conformément aux prescriptions législatives et réglementaires. Elle consiste à vérifier l'efficacité, l'opportunité et la régularité des actes d'administration et des gestion de ces formations et permet d'apprécier à la fois les résultats obtenus et les moyens mis en œuvre pour les atteindre.

La surveillance administrative peut s'exercer à partir des opérations de vérification des comptes et à l'aide de toute technique d'analyse.

2.2. Surveillance de l'administration exercée au sein de la base aérienne.

Sur la base aérienne, le terme générique de surveillance de l'administration recouvre trois niveaux distincts :

• l'autocontrôle ;

• la surveillance interne et les vérifications particulières des fonds et matériels imposées à certaines autorités ;

• la surveillance de l'administration intérieure.

2.2.1. Autocontrôle.

L'autocontrôle vise les opérations de vérification qui incombent à tout acteur d'une tâche administrative ou comptable ou à son supérieur direct. Il fait partie intégrante du travail de tous ceux qui agissent dans la filière administrative et doivent s'assurer de la qualité de leurs propres travaux.

Les modalités d'exercice de l'autocontrôle ne sont régies par aucun texte particulier et ne font pas l'objet d'une formalisation particulière.

2.2.2. Surveillance interne et vérifications particulières des fonds et matériels.

2.2.2.1. Surveillance interne.

La surveillance interne incombe aux autorités de la base aérienne ayant la qualité de commandant d'unité. Elle constitue une prérogative de commandement dont l'étendue est directement liée aux responsabilités administratives exercées ; elle concerne :

• les tâches d'administration élémentaires pour l'ensemble des commandants d'unité ;

• les tâches centralisées d'administration pour certains commandants d'unité.

Elle vise à s'assurer que les opérations élémentaires sont effectuées conformément aux directives du commandement, que les moyens mis en œuvre sont suffisants et que les actes d'administration sont réglementaires et efficients.

Les modalités d'exercice de la surveillance interne (contenu, périodicité, formalisation) sont déterminées par les directions centrales concernées.

Dans le domaine administratif, la surveillance interne fait l'objet de comptes rendus établis dans les conditions (objet, périodicité) précisées en annexe III (tableaux n^o 4, n^o 6 et n^o 7) de la présente instruction et enregistrés au répertoire des actes administratifs.

2.2.2.2. Vérifications particulières des fonds et matériels imposées à certaines autorités.

La réglementation impose à certaines autorités des vérifications particulières des fonds et des matériels détenus sur la base aérienne. Ces vérifications ne sont pas liées à la qualité de commandant d'unité comme c'est le cas pour la surveillance interne mais à la détention de fonds et de matériels dont il importe de garantir l'existence.

En ce qui concerne les fonds, des reconstitutions d'avances en numéraire sont effectuées selon des modalités et une périodicité définies par la direction centrale du commissariat de l'air.

En ce qui concerne les matériels, des vérifications d'existants sont imposées aux détenteurs dans les conditions fixées par les directions centrales concernées.

Les vérifications particulières des fonds et matériels sont retracées en annexe III (tableaux n^o 5 et n^o 8) de la présente instruction. Chaque compte rendu fait l'objet d'un enregistrement au répertoire des actes administratifs.

2.3. Surveillance de l'administration intérieure.

2.3.1. Généralités.

La surveillance de l'administration intérieure permet de juger de la régularité et de l'efficacité des actes d'administration, de la bonne tenue et de l'exactitude des comptes. Elle vise à assurer au commandant de base que la base aérienne a reçu les ressources auxquelles elle peut prétendre, qu'elle est pourvue des moyens qui lui sont nécessaires et qu'elle les emploie de manière opportune et conformément aux dispositions légales et réglementaires.

Elle relève de la compétence du commandant de base qui peut, selon la procédure de la signature par ordre, en confier l'exercice au chef du soutien personnel (CSP) commissaire de base, au chef du soutien technique et au chef du service médical.

Le chef du soutien technique et le chef du service médical exercent la surveillance de l'administration intérieure dans les domaines fixés par les instructions de cinquième et sixième référence. Le contenu des travaux à réaliser dans ce cadre est défini par les directions centrales concernées.

Le CSP-commissaire de base exerce la surveillance de l'administration intérieure sur tous les aspects de l'administration qui ne sont pas confiés expressément à l'une de ces deux autorités.

2.3.2. Exercice de la surveillance de l'administration intérieure par le chef du soutien du personnel-commissaire de base.

Pour atteindre les objectifs assignés à la surveillance de l'administration intérieure, le chef du soutien du personnel-commissaire de base met en œuvre deux méthodes distinctes et complémentaires :

• le contrôle interne ;

• le contrôle de gestion.

2.3.2.1. Le contrôle interne.

Le contrôle interne consiste :

• d'une part, à s'assurer que des dispositifs d'autocontrôle sont mis en œuvre par les différents acteurs de l'administration et que les opérations de surveillance interne et les vérifications particulières des matériels et des fonds sont réalisées ;

• d'autre part, à s'assurer au moyen de contrôles formalisés et prédéterminés sur pièces ou au sein des unités du respect de la réglementation, des directives de commandement et de l'efficacité des procédures administratives.

A ce titre, le contrôle interne s'adresse :

Pour ce qui concerne la régularité :

• au respect des procédures visant la protection des actifs (deniers et matériels). Il s'agit notamment des systèmes d'autorisation (double signature des chèques émis par la base, signature des ordres de mission par les autorités habilitées…) et de protection physique (détention des clefs et des codes d'ouverture des coffres…) ;

• au bon déroulement, à l'exactitude et à la régularité des comptages physiques (stocks, matériels, mobiliers, caisses…) ;

• au correct report entre les existants et les documents de situation (rapprochement physique/comptable) et à la correspondance entre les documents de situation et les pièces justificatives ;

• à la conformité des écritures aux règles comptables et à la bonne imputation des dépenses ;

• à la conformité des actes d'administration aux dispositions légales ou réglementaires.

Pour ce qui concerne l'efficacité :

• au bon emploi des moyens (crédits, dotations) mis à disposition de la base aérienne ;

• à la qualité des procédures et des dispositifs mis en œuvre sur la base aérienne en particulier lorsque ceux-ci ne sont pas définis par les textes ;

• à la satisfaction des administrés.

2.3.2.2. Le contrôle de gestion.

Le contrôle de gestion consiste à piloter l'activité administrative et financière de la base aérienne et à apprécier :

• les résultats obtenus par référence aux objectifs préétablis ou par référence à des normes ;

• l'opportunité et l'efficience des actes d'administration et de gestion, c'est-à-dire l'analyse du rapport entre les moyens engagés et les résultats obtenus.

Le contrôle de gestion implique les phases suivantes :

• définition des objectifs :

  • à partir des constats effectués dans le cadre des opérations de surveillance de l'administration menées à tous les niveaux ;

  • à partir des directives générales données par les échelons de commandement supérieurs ;

• hiérarchisation des objectifs en fonction des priorités ;

• chiffrage des objectifs et recensement des moyens nécessaires à leur réalisation ;

• après arbitrages éventuels, détermination d'un plan d'action comportant une formulation précise des objectifs retenus, des moyens à mettre en œuvre, du calendrier d'exécution et des autorités responsables ;

• définition des instruments de suivi de l'exécution du plan d'action ;

• organisation régulière de points de situation en présence des parties prenantes et analyse des écarts ou retards éventuels ;

• évaluation des résultats finaux et préparation du nouveau plan d'action.

Le contrôle de gestion peut s'exercer au travers de tableaux de bord qui en sont l'un des principaux outils. Ces tableaux de bord répondent à un double objectif :

• ils doivent d'abord être un instrument de pilotage et d'aide à la décision. Chaque niveau de responsabilité doit avoir accès périodiquement aux informations nécessaires permettant de mesurer la rentabilité (données techniques et données de gestion) et la productivité (données physiques) de l'activité administrative et financière de la base aérienne dans le but d'atteindre les objectifs préalablement fixés et de prendre les mesures correctrices appropriées ;

• ils doivent ensuite être un instrument de dialogue de gestion et de délégation. Pour cela, ils doivent être utilisés comme un lien entre les gestionnaires et les autorités de commandement. Enfin, ils doivent fonctionner suivant un découpage pyramidal, de manière à ce qu'à chaque degré croissant de responsabilité corresponde un tableau de bord au contenu et à l'architecture plus synthétiques.

2.3.3. Relations entre contrôle interne et contrôle de gestion.

Les deux méthodes que sont le contrôle interne et le contrôle de gestion sont complémentaires.

Le non-respect d'objectifs constaté à partir ou dans le cadre du contrôle de gestion peut, dans certains cas, s'expliquer par des dysfonctionnements que le contrôle interne aura pour rôle de mettre en évidence.

Par ailleurs, le contrôle interne contribue à garantir la fiabilité et l'exactitude des données utilisées dans le cadre du contrôle de gestion.

2.4. Suivi et enregistrement des opérations de surveillance de l'administration sur la base aérienne.

Le CSP-commissaire de base est chargé de l'enregistrement et du suivi de la bonne exécution de l'ensemble des opérations de surveillance de l'administration sur la base aérienne telles qu'elles sont définies aux 2.3.1 et 2.3.2 de la présente instruction.

L'annexe III à la présente instruction précise les modalités d'enregistrement et de suivi des opérations de surveillance de l'administration intérieure pour les chefs de soutien et de service et des opérations de surveillance interne des commandants d'unité et détenteurs dépositaires de fonds ou de matériel.

L'annexe III est tenue à jour dans les conditions fixées par la présente instruction. Elle permet aux autorités responsables de la base aérienne de suivre l'avancement de l'ensemble des opérations de surveillance de l'administration menées sur la base aérienne.

Tous les comptes rendus sont systématiquement adressés au CSP-commissaire de base qui les fait enregistrer par son bureau gestion et contrôle (BGC) au répertoire des actes administratifs.

Le CSP-commissaire de base conseille l'ensemble des autorités chargées de la surveillance de l'administration et procède, le cas échéant, aux rappels nécessaires.

3. Les outils.

3.1. Les mémentos de contrôle interne.

3.1.1. Les mémentos par fonction.

Le principal outil du contrôle interne est constitué par quatre mémentos correspondant aux principales attributions exercées par le CSP-commissaire de base :

• le mémento « finances » de couleur bleue ;

• le mémento « restauration et hôtellerie » de couleur jaune ;

• le mémento « matériel » de couleur verte ;

• le mémento « administration générale » de couleur noire.

Chacun de ces mémentos constitue un recueil de procédures de contrôle formalisées et organisées selon une nomenclature présentée au 3.2.1.

Pour chaque fonction, des thèmes de contrôle ont été retenus, soit en raison des risques de dysfonctionnements potentiels ou constatés, soit en raison de leur intérêt. Ils sont traités au moyen d'un questionnaire impliquant des contrôles de régularité et dans certains cas une appréciation sur l'efficacité des procédures ou de l'organisation mises en place.

Une version informatisée sur traitement de texte de chaque mémento de contrôle interne est diffusée aux bases aériennes.

La direction centrale du commissariat de l'air (DCCA) assure chaque année l'actualisation des mémentos de contrôle dans les conditions fixées au 6 de la présente instruction.

3.1.2. Structure des mémentos.

Chaque mémento comprend trois subdivisions :

• des sections ;

• des modules ;

• des fiches de travail.

Les sections d'un mémento (par exemple « finances ») correspondent à des sous-fonctions clairement distinguées (ex. : comptabilité générale, achats, solde, déplacements).

Au sein d'une même section, les modules correspondent à un regroupement de fiches de travail traitant d'un même thème général (exemple pour le module « achats » : respect des règles de l'achat public, comptabilité des dépenses engagées…).

La fiche est le document de travail élémentaire. Chaque fiche correspond à un sujet d'étude à traiter au moyen d'un ou plusieurs contrôles (exemple : tenue des comptabilités sommaires des engagements, circuits des bons de commande…).

3.2. Les méthodes.

3.2.1. Généralités.

Le contrôle interne, tel qu'il est défini dans la présente instruction, s'appuie sur un certain nombre de principes et de techniques de l'audit.

Toutefois, contrairement aux travaux conduits par les directions du commissariat de l'air en région aérienne dans le cadre de la vérification des comptes et de la surveillance administrative, il n'en applique pas tous les principes pour des raisons tenant à la nature de la surveillance de l'administration intérieure aussi bien qu'à la formation du personnel chargé de le mettre en œuvre.

Le contrôle interne réalisé sur la base aérienne ne constitue donc pas, au sens strict, une méthode globale d'audit reposant sur des normes communément admises allant de l'analyse des risques à l'émission d'un jugement sur les comptes ou d'un rapport sur la régularité et l'opportunité.

3.2.2. Principes et techniques d'audit utilisés par le contrôle interne.

Le contrôle interne met cependant en œuvre un certain nombre de principes et de techniques issus de la méthodologie d'audit.

3.2.2.1. Les revues de procédures.

A l'appui des questionnaires, des revues de procédure sont parfois proposées dans les mémentos de contrôle interne.

Elles consistent à :

• isoler les différents acteurs, les documents produits et les types de traitement ;

• schématiser les flux de transactions par des diagrammes ;

• décrire les contrôles mis en place pour répondre aux objectifs du contrôle interne.

Les revues de procédure sont présentées sous forme de schémas faisant apparaître, au moyen de symboles, les circuits administratifs et comptables et le rôle des différents intervenants (responsabilités, relations existant entre chacun d'entre eux).

Elles constituent pour le CSP-commissaire de base et son BGC une référence réglementaire, facile à appréhender, qui permet de juger de la qualité et de la conformité de la procédure contrôlée.

Lorsque les revues de procédures ne sont pas proposées par les mémentos, les responsables des opérations de contrôle interne peuvent les réaliser eux-mêmes et les annexer à leurs travaux en faisant apparaître les points où des dysfonctionnements ont été constatés.

3.2.2.2. La chaîne continue des contrôles.

Le principe de la chaîne continue consiste à utiliser à chaque niveau de contrôle, les résultats des niveaux inférieurs. L'objectif d'une telle chaîne est d'accroître l'efficacité des travaux en permettant une bonne remontée de l'information et en évitant une redondance des différents contrôles.

A ce titre, les opérations de vérification des comptes et de surveillance administrative s'appuient sur les résultats de la surveillance de l'administration intérieure qui, elle-même, doit intégrer ceux de la surveillance interne. Le CSP-commissaire de base, garant de la bonne application des mesures de contrôle interne qui sous-tendent la vérification des comptes et la surveillance administrative, doit s'assurer de leur réalité, de leur validité et de leur efficacité.

3.2.2.3. La formalisation des travaux.

La formalisation, selon des normes précisément établies, des opérations réalisées au titre du contrôle interne a pour objectif de leur conférer un caractère probant, opposable à tout tiers.

Elle permet également aux autorités responsables, en particulier le CSP-commissaire de base, d'apprécier la qualité des travaux dont il a confié la réalisation à son BGC.

La formalisation des travaux facilite en outre la mise en œuvre d'une chaîne continue des contrôles entre la base aérienne et la direction du commissariat de l'air en région aérienne.

Les règles de formalisation et de documentation des travaux sont exposées dans les différentes parties de la présente instruction.

3.2.3. Principes et techniques d'audit ne s'appliquant pas au contrôle interne.

Un certain nombre de principes et de techniques de la méthodologie d'audit ne sont pas utilisés dans le cadre du contrôle interne.

3.2.3.1. Analyse des risques.

L'audit procède d'une approche sélective conduite par exceptions. Elle consiste, d'une part à accentuer les travaux là où les risques apparaissent importants et, d'autre part, à maîtriser, pour les atténuer, les risques résiduels au moyen de techniques et d'outils qui lui sont propres. Ainsi, au sein des DCA, le chef de la mission d'audit réalise, à partir de l'ensemble des informations dont il dispose, une analyse des risques dans chaque fonction et dimensionne ses contrôles en conséquence, le tout étant formalisé dans le cadre d'une note d'orientation générale (NOG).

Les travaux menés au titre du contrôle interne ne reposent pas sur une analyse préalable des risques formalisée permettant d'adapter les programmes de travail, de choisir les techniques d'audit et de quantifier les contrôles. En effet, une partie des travaux annuels conduits au titre du contrôle interne est obligatoire et doit être réalisée quels que soient les risques ou dysfonctionnements potentiels ou avérés.

Toutefois, il est laissé au CSP-commissaire de base une certaine marge d'appréciation portant :

• sur les contrôles dits « supplémentaires » à réaliser ;

• sur la date de réalisation des contrôles.

3.2.3.2. Techniques d'audit.

L'audit repose sur l'application de certaines techniques qui peuvent varier selon l'objet de la mission : audit comptable ou audit de régularité et d'opportunité.

Ces techniques, qui sont utilisées par les DCA dans le cadre de l'audit des bases aériennes, sont décrites notamment dans l'instruction citée en dernière référence.

Certaines d'entre elles (échantillonnage statistique, seuils d'investigation, seuils de signification…) ne sont pas appliquées dans le cadre du contrôle interne en raison de leur complexité ou de leur inadaptation au cadre de la surveillance de l'administration intérieure.

4. Organisation des contrôles.

4.1. Typologie des contrôles.

Dans le cadre du contrôle interne le BGC réalise plusieurs types de contrôles, parmi lesquels :

• le contrôle complet ;

• le contrôle complémentaire ;

• le contrôle supplémentaire obligatoire ;

• le contrôle supplémentaire obligatoire de fin de gestion ;

• le contrôle supplémentaire facultatif ;

• le contrôle exhaustif dit à « 100 p. 100 ».

4.1.1. Contrôles complets.

Le bureau gestion contrôle est tenu d'effectuer en une séquence unique la totalité des fiches correspondant à un module. Ce contrôle groupé est appelé « contrôle complet ».

Un seul contrôle annuel complet est imposé. Il doit être réalisé au cours du 1er semestre, ou si nécessaire, de la période complémentaire correspondante.

La réalisation d'un contrôle complet vise à porter une appréciation complète sur les forces et faiblesses de l'administration dans un domaine particulier. L'ensemble des aspects de l'administration fait donc l'objet d'au moins une série de contrôles au cours de l'année civile.

4.1.2. Contrôles complémentaires.

Des contrôles, plus nombreux, destinés à compléter les contrôles complets sont prévus dans les domaines où les risques d'erreurs ou de dysfonctionnements apparaissent les plus importants :

• risques d'erreurs comptables susceptibles d'hypothéquer la certification des comptes par la DCA ;

• droits administratifs ou financiers des administrés pour lesquels d'éventuelles erreurs doivent être constatées rapidement ;

• vérification d'existants ou de valeurs ;

• mesures de sécurité.

Il s'agit :

• des contrôles supplémentaires obligatoires, de fin de gestion ou facultatifs ;

• des contrôles exhaustifs dit à « 100 p. 100 ».

4.1.2.1. Contrôles supplémentaires obligatoires.

Les contrôles supplémentaires obligatoires sont prévus sur une période annuelle et par fiche de travail. Le CSP-commissaire de base peut les répartir librement sur les deux semestres à condition d'en respecter le nombre total.

Le nombre annuel de contrôles supplémentaires obligatoires est fixé pour chaque fiche de travail dans les tableaux de bord de contrôle interne diffusés par la DCCA, dont un exemple est donné en annexe II (tableaux de 1.1 à 1.4), et modifiés, si nécessaire, par la directive annuelle du contrôle interne mentionnée au 6.2 de la présente instruction.

4.1.2.2. Contrôles supplémentaires obligatoires de fin de gestion.

Par exception au principe défini ci-dessus, les contrôles supplémentaires obligatoires entrant dans le cadre des opérations de fin de gestion sont réalisés à une date précise (ou sur des états arrêtés à cette date) :

• fin décembre pour l'arrêté des stocks de la section matériel-commissariat (SMC) (date fixée par la DCCA) ;

• 31 décembre pour les documents annuels de synthèse de la division restauration, logement (DRL) ;

• jour de la bascule de gestion pour la fonction « finances ».

Ces contrôles systématiques sont destinés à faciliter le travail des équipes d'audit et à améliorer la fiabilité de leurs travaux. Ils s'inscrivent dans le cadre de la chaîne continue des contrôles précédemment définie.

4.1.2.3. Contrôles supplémentaires facultatifs.

Le CSP-commissaire de base définit librement les fiches de travail ou les contrôles nouveaux qu'il souhaite traiter sous forme de contrôles supplémentaires facultatifs sur les premier et deuxième semestres.

Par ailleurs, il met à profit l'allégement des contrôles obligatoires, en particulier au deuxième semestre, pour effectuer des contrôles ciblés :

• dans les domaines où des faiblesses ont été constatées dans le cadre des travaux de contrôle interne (contrôles complets ou contrôles supplémentaires obligatoires) ou à l'occasion d'inspections et de visites d'audit ;

• dans les services où des risques nouveaux sont susceptibles d'apparaître (détachement en opération extérieure d'un responsable, mutation de personnel, missions ou procédures nouvelles, …).

4.1.2.4. Cas particulier des contrôles exhaustifs dits « 100 p. 100 ».

Pour quelques fiches dont le nombre est très restreint, relatives en particulier à l'examen de comptes ou de pièces comptables, il est demandé un contrôle de l'ensemble des pièces de l'année.

Les fiches pour lesquelles un contrôle exhaustif est prescrit comportent un encart « 100 p. 100 ».

Le CSP-commissaire de base effectue ces contrôles selon une périodicité qu'il définit lui même (remontée mensuelle de pièces, contrôles bimestriel ou trimestriel…) à condition de respecter l'objectif d'exhaustivité des contrôles sur l'année.

4.2. Organisation des travaux au cours d'une année N.

L'organisation des travaux retenue répond à plusieurs objectifs :

• améliorer la chaîne continue des contrôles en coordonnant autant que possible les travaux du contrôle interne et ceux réalisés dans le cadre de l'audit ;

• offrir au CSP-commissaire de base une plus grande liberté de choix de ses contrôles ;

• organiser des contrôles spécifiques à la bascule de gestion dans les domaines du matériel, de la restauration et des finances.

4.2.1. Découpage des opérations de contrôle interne en semestres.

Le contrôle interne de l'année N est partagé en semestres afin de simplifier le suivi des travaux par les autorités de la base et leur exploitation par la DCA.

Les principes suivants ont été retenus :

• le contrôle complet annuel par module est réalisé obligatoirement au cours du premier semestre ;

• le deuxième semestre, dont les contrôles obligatoires sont allégés (contrôles supplémentaires et contrôles exhaustifs), est pour l'essentiel consacré à des contrôles facultatifs sur fiche, planifiés par le CSP-commissaire de base en fonction de son appréciation de l'état de l'état de l'administration.

4.2.2. Période complémentaire.

A l'issue de chaque semestre, une période complémentaire doit permettre :

• d'achever les travaux du semestre ;

• de préparer les comptes rendus et documents de synthèse ;

• d'effectuer des contrôles spécifiques à la bascule de gestion (au titre du deuxième semestre).

Cette période a été fixée :

• pour le premier semestre du 30 juin au 15 août ;

• pour le second semestre du 1er janvier au 1er mars N + 1.

Les directions du commissariat de l'air en région aérienne peuvent en fonction d'impératifs locaux adapter ces dates pour les bases aériennes de leur ressort.

Les comptes rendus établis durant la période complémentaire du second semestre, en particulier ceux se rapportant à la bascule de gestion, sont enregistrés au répertoire des actes administratifs (RAA) de l'année N + 1 mais sont mentionnés dans le tableau de bord du contrôle interne de l'année N à laquelle ils se rattachent.

5. Les documents de restitution.

5.1. Présentation des dossiers et fiches de travail.

5.1.1. Mode de restitution des travaux.

Les fiches de travail comportent deux types de contrôle :

• contrôles formulés sous la forme de questions fermées ;

• contrôles impliquant l'utilisation de formulaires de restitution des travaux.

5.1.1.1. Contrôles formulés sous la forme de questions fermées.

Pour ce type de contrôle, il convient :

• de répondre par « oui » ou « non » dans la colonne correspondante ;

• d'indiquer la référence des documents étudiés et des pièces jointes en annexe à la fiche de travail (photocopie, listages,…) ;

• de préciser cette réponse, si nécessaire, par un commentaire rapide dans la colonne « commentaire/références » ou à l'aide d'un formulaire dénommé « feuille d'analyse » dont un modèle est joint en annexe I document n^o 1.

5.1.1.2. Contrôles impliquant l'utilisation de formulaires de restitution des travaux.

Pour ce type de contrôles :

• aucune réponse par « oui » ou « non » n'est demandée ;

• les contrôles réalisés doivent obligatoirement être retracés dans l'un des trois formulaires types de restitution dont le modèle est joint en annexe I (documents n^o 2 à n^o 4). Le formulaire à utiliser est précisé dans la fiche de travail.

Ces trois formulaires sont symbolisés par un encart :

• pour les reconstitutions d'avances (ex. : points de vente restauration, avances en numéraire des services achats) : « RA » ;

• pour les vérifications d'existants (ex. : vérification de matériel au SMC, dans les unités) : « INV » ;

• pour les vérifications de pièces : « VP ».

5.1.2. Indexation, formalisation et conservation des travaux.

Les fiches de travail sont réparties dans quatre dossiers de travail correspondant aux quatre mémentos définis au 3.1.1.

L'indexation des travaux permet d'assurer le référencement et l'archivage de toutes les opérations ou documents ayant fait l'objet d'un contrôle. Elle accompagne chaque feuille de travail et recense tous les contrôles effectués.

Chaque fiche de travail comporte en en-tête un certain nombre de données permettant d'identifier le travail effectué :

• nomenclature de la fiche de travail utilisée ;

• base et exercice concernés ;

• nom de la personne ayant effectué les travaux ;

• date de renseignement de la fiche de travail.

Les opérations ou documents pour lesquels il n'a été décelée aucune anomalie font l'objet d'une simple référence :

• dans la colonne « commentaires/références » pour des références peu nombreuses ;

• dans un formulaire « références » lorsque les références sont nombreuses ;

• dans l'un des formulaires de restitution mentionné au 5.1.1.2.

Lorsqu'une erreur est constatée, le responsable du contrôle doit obligatoirement faire apparaître :

• la référence de la pièce ou du document ;

• la nature de l'erreur ;

• son montant,

  et effectuer une copie de la pièce qui est jointe à la feuille de travail.

Tous les contrôles effectués sont matérialisés par l'apposition sur chaque document d'un tampon dont le modèle figure dans l'annexe IV. Chaque membre du BGC se voit attribuer un numéro de tampon qu'il conserve à titre personnel. Les feuilles de travail portent toujours la mention du nom de la personne qui a effectué le contrôle.

La version informatisée des mémentos de contrôle interne vise à faciliter leur diffusion et leur actualisation annuelle et à permettre au personnel des BGC, le cas échéant, de renseigner sur support informatique les fiches de travail.

La mise à disposition de ce support informatique n'exempte en rien les BGC de leur obligation de conservation et d'archivage des pièces telles qu'elles sont définies dans le présent paragraphe.

Le BGC conserve accessibles les dossiers de l'année précédente et les tient à la disposition des équipes d'audit régionales. Les dossiers des cinq années précédentes, gestion en cours comprise, sont conservés en archives. Les dossiers remontant à plus de cinq peuvent être détruits. Au préalable, les feuilles de synthèse et les comptes rendus sont extraits des dossiers et conservés sur une période de dix ans.

5.2. Feuilles de synthèse.

Les feuilles de synthèse sont conçues comme un outil de dialogue entre le chef du BGC et le CSP-commissaire de base. Elles constituent un document à dominante rédactionnelle permettant notamment :

• de développer certaines remarques ou observations de fond concernant l'organisation, le fonctionnement, le personnel, ainsi que les problèmes récurrents rencontrés à l'occasion des contrôles effectués ;

• de relater en détail les dysfonctionnements les plus importants venant ainsi justifier et expliciter les conclusions des feuilles de travail.

Ce document « interne » est obligatoire pour tous les contrôles complets. Un modèle est joint en annexe I (document n^o 5) et comporte les éléments suivants :

• un cartouche précisant les éléments de contexte du contrôle (exercice, référence, date, responsable du contrôle…) ;

• une partie observations dans laquelle figurent les principales anomalies relevées ainsi que les mesures à prescrire. Cette partie doit faire l'objet d'une conclusion motivée de la part du responsable du contrôle ;

• une partie réservée au CSP-commissaire de base comportant une zone de dialogue contenant à la fois des remarques sur les résultats des contrôles et sur la qualité des travaux effectués. Cette partie est utilement renseignée après la revue des dossiers de travail et de debriefing des observations du responsable des contrôles effectués.

5.3. Comptes rendus de contrôle interne.

5.3.1. Présentation et périodicité.

Le compte rendu de contrôle interne reprend de manière dynamique les principales observations détaillées dans les feuilles de travail et dans les feuilles de synthèse.

Il mentionne obligatoirement les principales difficultés détectées, les mesures de redressement prescrites, les résultats éventuels déjà enregistrés et les délais de réponse impartis.

Le compte rendu, signé par le CSP-commissaire de base, est adressé au commandant de l'unité ayant fait l'objet du contrôle. Il est envoyé en copie au commandant de base à titre de compte rendu et fait l'objet d'une mention au répertoire des actes administratifs de la base aérienne.

Des comptes rendus aux unités sont obligatoires :

• à l'issue d'un contrôle complet par module ;

• à l'issue de chaque contrôle supplémentaire (obligatoire ou facultatif) par fiche.

5.3.1.1. Contrôle complet pour chaque module.

Les contrôles complets par module doivent donner lieu, dès achèvement, à un compte rendu adressé à l'unité selon un modèle joint en annexe I (document n^o 6). Ce compte rendu « de contrôle complet » doit comporter :

• une appréciation générale rédigée sur le module étudié ;

• une appréciation sous forme d'un indicateur de couleur ;

• un tableau présentant les constats et les recommandations.

5.3.1.2. Contrôles supplémentaires (obligatoires ou facultatifs).

Le formalisme des comptes rendus de contrôle supplémentaire dont les modèles sont joints en annexe I (documents n^o 7 à n^o 8) est très allégé :

• aucune appréciation générale écrite ou sous forme d'indicateur couleur n'est demandée ;

• le CSP-commissaire de base peut rédiger un compte rendu par fiche de travail traitée ou pour plusieurs fiches de travail (si le destinataire est le même).

Par exception, les comptes rendus aux unités sont facultatifs pour les fiches à contrôle exhaustif dites « 100 p. 100 » puisque aucune périodicité n'est fixée. Ils sont établis lorsque des erreurs ou dysfonctionnements sont constatés. En tout état de cause, les travaux sont conservés dans les dossiers de travail.

5.3.2. Suivi des recommandations.

Le BGC doit s'assurer, dans des délais raisonnables, de la mise en application par l'unité concernée des recommandations émises dans le cadre du contrôle interne.

A cet effet, les comptes rendus de contrôle interne doivent :

• fixer des échéances de réponse aux recommandations ;

• demander les pièces justifiant la réalisation des régularisations prescrites.

Le CSP-commissaire de base ou le personnel du BGC se rendent sur place si nécessaire pour juger des mesures prises par les unités.

Dans le cadre de leurs missions d'audit, les équipes régionales s'assurent de l'effectivité du suivi des recommandations.

5.4. Tableaux du contrôle interne.

Les tableaux de contrôle interne retracent les opérations menées dans le cadre du contrôle interne selon différents critères de lecture. L'architecture de ces tableaux prend en compte le niveau et la qualité de l'information en fonction des préoccupations du destinataire. Les tableaux de bord du contrôle interne constituent un document de suivi de l'activité du BGC au profit du CSP-commissaire de base. Les tableaux de synthèse intègrent des paramètres de dialogue de gestion en mettant en évidence de façon synthétique des données quantitatives et qualitatives.

5.4.1. Tableaux de bord.

Le BGC tient à jour pour chaque mémento un tableau de bord du contrôle interne. Ce tableau de bord constitue un document de travail interne pour le BGC et le CSP-commissaire de base.

Ce tableau est articulé comme suit :

• 1.1. Administration générale.

• 1.2. Finances.

• 1.3. Matériel.

• 1.4. Restauration, hébergement.

Le tableau de bord du contrôle interne fait apparaître :

• le nombre de contrôles complets ou supplémentaires requis (ou la mention 100 p. 100 dans le cas spécifique des contrôles exhaustifs) ;

• le nombre de contrôles réalisés ;

• les numéros de RAA des comptes rendus.

Le nombre de contrôles réalisés peut être supérieur au nombre de contrôles requis si le CSP-commissaire de base décide d'augmenter la fréquence des contrôles par rapport aux prescriptions.

Dans le cas particulier des contrôles à « 100 p. 100 », le pourcentage de contrôles effectivement réalisés à la fin du semestre est mentionné et calculé comme suit :

Equation 1.  

 

(*) Il convient dans ce cas d'obtenir ces informations auprès des services concernés pendant la période complémentaire.

Au cours du premier semestre, il peut être admis un pourcentage inférieur à 100 p. 100. Dans ce cas, les pièces non étudiées le seront au titre du deuxième semestre.

En tout état de cause, sur l'année complète, la totalité des pièces devra avoir été examinée, le BGC disposant d'une période complémentaire de deux mois à l'issue de l'exercice pour achever ses travaux.

5.4.2. Tableaux de synthèse.

Le BGC tient à jour à partir des tableaux de bord des mémentos de contrôle interne, les tableaux de synthèse dont le modèle est joint en annexe III (tableaux 1.1 à 1.4).

Ces tableaux de synthèse sont présentés par mémento et par section. Ils ont pour vocation, d'une part de donner une image synthétique dans leurs aspects quantitatifs et qualitatifs des contrôles réalisés par le BGC et d'autre part, de constituer les bases des informations relatives aux contrôles administratifs que doit porter le CSP-commissaire de base à la connaissance du commandant de base.

Le tableau de synthèse du contrôle interne fait apparaître :

• la liste complète des sections relatives à chaque mémento ;

• un état d'avancement des contrôles à effectuer présenté en deux colonnes, l'une relative aux contrôles complets, l'autre aux contrôles supplémentaires. Cet état présente une situation quantitative sommaire du respect par le BGC de la périodicité des contrôles fixée dans les tableaux de bord des mémentos de contrôle interne. Cet état est apprécié :

  • pour les contrôles complets : par un rapport en pourcentage des contrôles effectivement réalisés sur les contrôles requis ;

  • pour les contrôles supplémentaires : par un rapport en pourcentage des contrôles effectivement réalisés sur les contrôles requis et prévus ;

• un indicateur de couleur actualisé destiné à fixer le niveau de risque que représente la section à l'issue des contrôles effectués. Les indicateurs sont ajustés en fonction des résultats des contrôles réalisés au cours de l'année et, le cas échéant, des réponses fournies à ces derniers. Le choix des indicateurs est arrêté par le CSP-commissaire de base sur proposition du chef de BGC ;

• une partie « points en suspens/observations ». Elle récapitule de manière brève et synthétique les principales anomalies relevées dans les contrôles effectués et les points en suspens n'ayant pas été validés par des contrôles supplémentaires. Cette partie vient expliciter et justifier le code couleur de l'indicateur d'appréciation des risques de la section.

Par ailleurs, une section intitulée « contrôles spécifiques » figure dans chaque tableau de synthèse. Elle récapitule les thèmes des contrôles diligentés à l'initiative du CSP-commissaire de base et ne figurant pas dans les mémentos de contrôle interne.

5.4.3. Validation par le commandant de base.

Le tableau de synthèse est présenté chaque trimestre au commandant de base avec les autres travaux de surveillance réalisés sur la base aérienne.

Le commandant de base et le CSP-commissaire de base peuvent cependant, à tout moment, se faire communiquer un point de situation des travaux en cours. Il importe donc d'assurer une actualisation permanente des tableaux de synthèse en liaison avec les tableaux de bord.

En fin de semestre, le tableau de synthèse est arrêté et présenté au commandant de base accompagné de la synthèse semestrielle du CSP-commissaire de base. Une copie est adressée à la DCA avec les tableaux de bord des mémentos de contrôle interne.

5.5. Synthèse semestrielle des contrôles.

En fin de semestre, le CSP-commissaire de base prépare une synthèse semestrielle du contrôle interne sur la base aérienne.

Ce document est de forme libre. Il comporte, outre une lettre d'accompagnement, un exposé littéraire par fonction où le CSP-commissaire de base rend compte de l'avancement des travaux de contrôle interne, des résultats de la période couverte, des recommandations et objectifs fixés au regard des résultats des travaux de contrôle interne, des propositions d'amélioration de certaines procédures administratives ou comptables, ainsi que des observations étayées permettant d'être intégrées dans les travaux préparatoires des équipes d'audit régional.

Le CSP-commissaire de base peut faire figurer dans son compte rendu tout autre document utile. Le compte rendu, signé par le commandant de base, est adressé à la DCA le 15 août et le 1er mars.

6. Procédure annuelle d'actualisation des fiches de travail.

Afin de garantir la mise à jour des mémentos de contrôle interne, une procédure annuelle associant les bases aériennes et les DCA est prévue.

6.1. Procédure de remontée d'informations.

Pour le 1er novembre, les DCA font connaître leurs propositions d'actualisation des mémentos en distinguant :

• les modifications à caractère obligatoire liées à des erreurs matérielles ou des inexactitudes dans la rédaction des fiches de travail ou à des évolutions de la réglementation survenues en cours d'année ;

• les propositions d'amélioration des mémentos telles que :

  • un changement de la périodicité de certains contrôles en fonction des observations faites à l'occasion des visites d'audit ;

  • la création de fiches nouvelles dans des domaines non couverts par les mémentos actuels ou de questions supplémentaires dans le cadre des fiches en vigueur ;

  • la suppression de fiches inutiles ;

• les propositions de création de fiches de travail correspondant à des objectifs définis par chaque région notamment dans le cadre de la surveillance administrative (objectifs fixés par le commandant de région ou le directeur du commissariat en région aérienne).

Les projets de fiches sont soumis pour approbation à la DCCA. Le nombre de fiches doit rester limité afin de ne pas alourdir la charge de travail des bases aériennes.

Les propositions, qui doivent être motivées, s'appuient sur les observations faites par les bases aériennes. Chaque DCA définit à son niveau les modalités de consultation de celles-ci.

6.2. Directive annuelle du contrôle interne.

L'ensemble des modifications (feuilles de travail, nombre de contrôles…) apportées au contrôle interne est repris dans une directive annuelle diffusée par la DCCA le 15 décembre de chaque année.

7. Organisation et moyens du contrôle interne.

7.1. Le chef du soutien du personnel-commissaire de base.

7.1.1. Généralités.

Le CSP-commissaire de base est hiérarchiquement responsable vis-à-vis du commandant de base de la surveillance de l'administration intérieure dans les domaines de compétence qui lui sont attribués et, d'une manière générale, dans ceux qui ne relèvent pas d'un autre chef de soutien.

Cette responsabilité s'exerce dans le cadre de la procédure « par ordre ».

7.1.2. Conduite des travaux réalisés au titre du contrôle interne.

Il appartient au CSP-commissaire de base de diriger effectivement les travaux de contrôle interne. Il doit mener personnellement les opérations qui lui semblent, en fonction du contexte, les plus importantes. Le rôle du CSP-commissaire de base consiste en particulier :

• à fixer les dates de réalisation de l'ensemble des contrôles obligatoires du semestre ; la planification des travaux au travers d'un calendrier prévisionnel permet de répartir la charge de travail et de faciliter le suivi de leur exécution ;

• à suivre régulièrement (plusieurs fois par mois) l'avancement des travaux au moyen des tableaux de bord et de synthèse des contrôles ; il veille particulièrement à la qualité des contrôles dits à « 100 p. 100 » ;

• à s'assurer de leur qualité en se faisant présenter les dossiers de travail et feuilles de synthèse et en portant sur ces documents les appréciations manuscrites qu'il juge nécessaires ;

• à effectuer lui-même certaines visites dans les unités ;

• à décider des contrôles supplémentaires « facultatifs » qui devront être menés après avoir analysé les forces et faiblesses de l'administration ;

• à rédiger les comptes rendus adressés aux unités en faisant apparaître lorsque celui-ci est requis un code couleur ;

• à s'assurer personnellement et régulièrement du suivi des recommandations et à traiter avec une particulière attention les problèmes récurrents ;

• à suivre régulièrement les travaux et à en rendre compte au commandant de base ;

• à rédiger la synthèse semestrielle soumise à la signature du commandant de base ;

• à veiller à la formation du personnel du BGC aux méthodes du contrôle interne et aux évolutions de la réglementation dans les différentes fonctions.

7.1.3. Missions spéciales.

Le CSP-commissaire de base peut intervenir sur ordre exprès du commandant de base dans tout domaine administratif et financier concerné par la surveillance de l'administration intérieure afin d'effectuer un diagnostic. Il rend compte de ses travaux au commandant de base qui apprécie de la suite à donner aux observations formulées.

7.2. Le bureau gestion et contrôle.

Le CSP-commissaire de base dispose d'un bureau gestion et contrôle (BGC) qui est placé directement sous ses ordres. Celui-ci est animé par des personnels formés aux techniques de la gestion et du contrôle interne dans les principales fonctions administratives et financières.

Le chef de BGC rend systématiquement compte de ses travaux au CSP-commissaire de base.

7.2.1. Le rôle du bureau gestion et contrôle.

Le BGC est chargé d'assister le CSP-commissaire de base dans ses fonctions de :

• contrôle de la bonne application des mesures de contrôle interne ;

• contrôle de gestion.

A ce titre :

• il détient et exploite les données du contrôle interne prévues par la présente instruction ;

• il centralise, pour le compte du CSP-commissaire de base, les comptes rendus établis par les autorités responsables de la surveillance de l'administration intérieure et de la surveillance interne ;

• il tient à jour les documents nécessaires au contrôle de gestion.

Le BGC doit se consacrer pleinement aux travaux ci-dessus mentionnés. Il appartient au CSP-commissaire de base de veiller à ce que son plan de charge ne soit pas alourdi par l'exécution de tâches annexes confiées par la réglementation à d'autres services de la base aérienne.

7.2.2. Les domaines de compétence du bureau gestion et contrôle.

Lorsqu'il effectue des visites sur place, le BGC doit pouvoir agir librement dans le cadre du programme de travail et selon les directives fixés par le CSP-commissaire de base. Il peut se faire communiquer tout document utile entrant dans le champ de la surveillance de l'administration intérieure.

Cependant, le BGC doit se limiter à constater les faits de manière objective et s'abstenir de toute remarque de fond ou jugement non validés expressément par le CSP-commissaire de base.

8. la prise en compte du contrôle interne dans l'audit.

8.1. Principes.

Le contrôle interne prend place dans une chaîne continue et intégrée de contrôles dont les principes ont été rappelés au 3.2.2.2.

L'intégration du contrôle interne aux travaux d'audit est facilitée par un certain nombre de facteurs :

• L'objet des contrôles.

  Les contrôles effectués dans le cadre du contrôle interne comme l'audit portent pour l'essentiel sur les mêmes domaines ; seules les techniques de contrôle ainsi que leur étendue varient. Par ailleurs, des travaux de fin de gestion (vérification de documents de synthèse, inventaires) réalisés par le CSP-commissaire de base contribuent à la mission de vérification des comptes des bases aériennes.

• Le calendrier de réalisation du contrôle interne.

  Au cours du premier semestre de l'année, le contrôle interne prévoit un contrôle complet dans chacune des fonctions administratives. Les résultats de ces travaux peuvent donc être pris en compte par les équipes d'audit lors de l'analyse de risques préparatoire à la phase dite d'intérim. En fin de gestion, les contrôles complémentaires viendront de la même manière compléter les travaux de validation de la bascule de gestion puis de la certification des comptes par les équipes d'audit régionales.

• La formation des travaux.

  Les opérations de contrôle interne donnent lieu à une formalisation importante : utilisation de feuilles de travail prédéfinies, mention des travaux effectués, conservation des pièces litigieuses, travaux comptables…

• Les documents de synthèse.

  Deux types de documents viennent synthétiser les opérations de contrôle interne : le compte rendu semestriel et le tableau de synthèse du contrôle interne.

8.2. Méthode d'intégration du contrôle interne.

La méthode de validation du contrôle interne est laissée à l'appréciation des directions du commissariat de l'air en région aérienne (DCA).

La validation du contrôle interne s'effectue sur pièces et sur place selon les principes généraux suivants :

8.2.1. Intégration du contrôle interne lors de la phase d'intérim.

La validation du contrôle interne s'effectue pour l'essentiel lors de la phase d'intérim (deuxième semestre de l'année N). Elle commence par un examen sur pièces à partir des éléments dont dispose la DCA :

• la synthèse semestrielle du contrôle interne correspondant au premier semestre de l'année ;

• les tableaux de bord et de synthèse du contrôle interne renseignés par le CSP-commissaire de base ainsi que les tableaux de synthèse des activités de surveillance et de contrôle prévus à l'annexe III.

La DCA peut demander aux bases aériennes l'envoi à titre complémentaire :

• des dossiers de travail ;

• des feuilles de synthèse et des comptes rendus adressés aux unités.

Les travaux effectués sur pièces sont complétés sur place notamment :

• en effectuant par sondages des revues de procédures ou des vérifications directes ;

• en s'assurant dans les unités ou auprès du BGC du suivi des recommandations faites dans le cadre du contrôle interne.

8.2.2. Intégration du contrôle interne lors de la phase finale.

La validation du contrôle interne s'effectue à titre complémentaire lors de la phase dite finale (premier semestre N + 1) consacrée pour l'essentiel à la certification des comptes. Elle est réalisée selon les mêmes principes que lors de la phase dite d'intérim.

Toutefois, les travaux d'intégration du contrôle interne diffèrent sensiblement pour des motifs tenant :

• à la nature des opérations de contrôle interne du second semestre de l'année N orientées vers les domaines à risques ou de nature comptable : contrôles supplémentaires obligatoires ou décidés par le CSP-commissaire de base en fonction de son appréciation des faiblesses de l'administration, contrôles dits « à 100 p. 100 » et travaux de fin de gestion ;

• à l'importance quantitative plus limitée des travaux.