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INSTRUCTION N° 8600/DEF/DCG/ER/BF relative à la tenue de la comptabilité administrative des crédits dans le service du génie.

Abrogé le 09 juillet 2012 par : INSTRUCTION N° 503517/DEF/SGA/DCSID/SDPSI/BDI/SED portant abrogation de textes. Du 31 juillet 2000
NOR D E F T 0 0 5 3 2 1 1 J

Référence(s) : Ordonnance N° 59-2 du 02 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Décret N° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Circulaire 13600 /DEF/DSF/CC/1 du 21 novembre 1980 (BOC, p. 4269) modifiée.

Texte(s) abrogé(s) :

Instruction n° 3530/DEF/DCG/T/ EJTA du 26 mai 1993 (mention au BOC, 1995, p. 945 ).

Classement dans l'édition méthodique : BOEM 404.3.1.1.

Référence de publication : BOC, 2001, p. 1571.

SIGNIFICATION DES SIGLES UTILISÉS.

AP: Autorisations de programme.
BDAPG: Bordereau de délégation d'autorisation de programme globale.
BNAPA: Bordereau de notification d'autorisation de programme affectée.
CDS: Comptabilité des délégations et subdélégations d'AP.
CFC: Contrôle financier central.
CFD: Contrôle financier déconcentré.
COI: Comptabilité des opérations d'investissement.
CP: Crédits de paiement.
CSI: Comptabilité spéciale des investissements.
DAPG: Délégation d'autorisation de programme globale.
DCG: Direction centrale du génie.
DCP: Délégation de crédits de paiement.
DG: Direction du génie.
DSG: Détachement spécial du génie.
EG: Établissement du génie.
EOD: Extrait d'ordonnance de délégation de crédits de paiement.
FAP: Fiche d'affectation primaire.
FACAP: Fiche d'affectation complémentaire d'autorisations de programme.
FE: Fiche d'engagement.
FEC: Fiche d'engagement complémentaire.
NAPA: Notification d'autorisation de programme affectée.
NDL: Nouvelle dépense locale.
OBI: Opération budgétaire d'investissement.
RDAPG: Retrait de délégation d'autorisation de programme globale.
RNAPA: Retrait de notification d'autorisation de programme affectée.
RTSAPIE: Retrait de subdélégation d'autorisation de programme individualisée émise.
RTSAPIR: Retrait de subdélégation d'autorisation de programme individualisée reçue.
SAPIE: Subdélégation d'autorisation de programme individualisée émise.
SAPIR: Subdélégation d'autorisation de programme individualisée reçue.
STBFT: Service technique des bâtiments, fortifications et travaux.

Préambule.

Les principes applicables aux finances publiques et à la comptabilité sont fixés par deux textes essentiels :

l' ordonnance 59-2 du 02 janvier 1959 modifiée relative aux lois de finances détermine l'ensemble des règles applicables aux lois de finances ;
le décret 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique définit les principes généraux relatifs à la comptabilité publique et les règles générales d'application de ces principes à l'État sont décrites dans la seconde partie de ce même décret.

En continuité des textes précités, la circulaire 13600 /DEF/DSF/CC/1 du 21 novembre 1980 modifiée fixe les modalités de la tenue de la comptabilité centrale du ministère de la défense.

La présente instruction s'inscrit en continuité de la circulaire précitée dont elle reprend certains éléments de façon à mieux situer le contexte budgétaire et comptable au sein duquel évoluent les organismes du service du génie.

L'instruction n^o 3530/DEF/DCG/T/EJTA du 26 mai 1993 relative à la comptabilité des crédits dans le service du génie, est abrogée.

1. Généralités.

1.1. Objet et champ d'application de l'instruction.

La présente instruction est opposable aux organismes du service du génie suivants :

la direction centrale du génie (dans la suite : DCG), tête de chaîne comptable pour le service du génie (DCG/ER/BF) et service gestionnaire ⁽¹⁾ de crédits au sens de la nomenclature de gestion du budget du ministère de la défense ;
le service technique des bâtiments, fortifications et travaux (dans la suite : STBFT) ;
les directions du génie (dans la suite : DG) dont les directeurs ont la qualité d'ordonnateur secondaire régional et/ou ordonnateur secondaire délégué ;
les directions mixtes de travaux outre-mer (hors Polynésie française) dont les directeurs ont la qualité d'autorité habilitée à engager l'État ;
les établissements du génie (dans la suite : EG). La direction centrale du génie, sous-direction emploi-ressources, bureau logistique (DCG/ER/LOG) et le STBFT sont des entités ayant comptablement un comportement d'EG. Les directeurs des établissements du génie ont la qualité d'autorité habilitée à engager l'État (PRM) ;
les détachements spéciaux du génie (dans la suite : DSG).

1.1.1. Objet de l'instruction.

L'objet de la présente instruction est d'organiser la comptabilité administrative des crédits dans l'ensemble des organismes du service du génie.

Par comptabilité administrative, il s'entend de l'enregistrement des opérations financières et comptables de l'État selon les nomenclatures prévues dans les documents budgétaires.

La présente instruction ne s'applique pas à l'exécution des dépenses obéissant aux régimes des masses (dépenses à bon compte).

1.1.2. Champ d'application de l'instruction.

Le champ d'application de la présente instruction s'étend de la prise en compte des opérations d'infrastructure à réaliser et décidées par une autorité ayant (au niveau central ou déconcentré) la qualité de gouverneur de crédits, à la clôture comptable de ces mêmes opérations, contradictoirement entre l'ordonnateur secondaire et le comptable public auprès duquel il est accrédité.

1.2. Le contexte budgétaire : la classification des dépenses.

Les dépenses sont classées, dans le budget, conformément à des principes de base posés par l'ordonnance citée en référence portant loi organique relative aux lois de finances.

La classification budgétaire correspond aux préoccupations afférentes à l'élaboration, au vote et à l'exécution du budget.

En fait, les dépenses du budget général sont décrites selon un double critère : organique et économique.

Un premier classement organique permet de regrouper les dépenses par ministère et par service.

La classification de ces dépenses selon leur nature économique aboutit à une répartition en sept titres dont les quatre premiers regroupent les dépenses ordinaires et les trois suivants les dépenses en capital.

Dépenses ordinaires :

titre premier : charges de la dette publique ;
titre II : dépenses des pouvoirs publics ;
titre III : dépenses de fonctionnement (personnel et matériel) ;
titre IV : dépenses de transferts ou interventions publiques.

Dépenses en capital :

titre V : investissements directs de l'État ;
titre VI : subventions d'investissement ;
titre VII : dommages de guerre.

1.3. Le contexte juridique.

L'exécution du budget est soumise à un certain nombre de règles très précises. Le règlement des dépenses est enserré dans un cadre dont le formalisme trouve sa justification dans l'importance des masses financières en cause et dans la nécessité d'en surveiller l'emploi.

Les principes de base de cette réglementation concernent essentiellement la procédure d'exécution des dépenses et les agents d'exécution des dépenses.

1.3.1. La procédure d'exécution : les quatre phases de la dépense publique.

L'exécution proprement dite de la dépense publique est précédée, en matière de gestion des dépenses en capital (investissements) et des dépenses ordinaires, de diverses décisions quant au projet d'investissement (titres V et VI) ou d'emploi (titre III). La mise en place des autorisations de programme (dépenses en capital) et des crédits de paiement (dépenses ordinaires) fait intervenir différentes autorités, en fonction de la catégorie des dépenses concernées.

La procédure de la dépense publique s'analyse quant à elle en un certain nombre d'opérations se succédant dans le temps et qui ont chacune un objet différent. L'exécution est, en effet, divisée en quatre phases : l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement.

L'engagement est l'acte initial de la procédure de la dépense publique : c'est la décision prise par l'autorité qui a qualité à cet effet, de prélever une partie des ressources budgétaires mises à disposition du gouverneur de crédits en accomplissant un acte qui doit entraîner une dette à la charge de l'État. Ce sera par exemple une commande de fournitures, un contrat de travaux passé avec un entrepreneur, la nomination d'un fonctionnaire, etc.

La liquidation comporte deux opérations distinctes :

la première a pour but de vérifier que la dette de l'État, qui est consécutive à l'engagement, est bien née effectivement à la suite de l'accomplissement régulier de ses obligations par la personne avec laquelle l'État a traité ou à l'égard de laquelle il se trouve juridiquement engagé : c'est ce que l'on appelle la « constatation du service fait » ;
la seconde, qui est l'obligation proprement dite, consiste à déterminer de façon précise, par un calcul, le montant de cette dette, et à vérifier qu'elle est bien exigible.

L'ordonnancement (ou mandatement) est une opération essentiellement administrative ; la dépense ayant été engagée, la dette de l'État reconnue et son montant déterminé, il reste à décider que le créancier pourra recevoir les sommes qui lui sont dues. C'est le but de l'ordonnancement, qui se traduit par l'ordre, donné au fonctionnaire compétent (le comptable public) d'effectuer le règlement de la dépense.

Le paiement, lui, est défini par le code civil : c'est l'acte par lequel le débiteur, ici l'État, se libère de son créancier. C'est la remise des fonds entre les mains du créancier par un moyen approprié.

1.3.2. Les agents d'exécution : ordonnateurs et comptables.

La distinction des quatre phases de l'opération de dépense ne correspond pas seulement à une simple analyse théorique. Alors que l'on pourrait concevoir que les mêmes autorités publiques soient chargées de l'ensemble de ces opérations, comme cela existe d'ailleurs dans certains pays, en France, au contraire, leur séparation correspond à la distinction des fonctions.

L'engagement, la liquidation et l'ordonnancement sont de la compétence des ordonnateurs ; le paiement, lui, incombe aux comptables. C'est le principe de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable.

1.4. L'environnement comptable.

La présente instruction a été élaborée dans le contexte NDL (nouvelle dépense locale). Ce contexte repose sur la mise en place d'un lien informatique entre l'ordonnateur secondaire et le comptable public via un interface appelé OSMOSE. L'application NDL des comptables publics se caractérise par plusieurs modes d'entrée (fichier unique et mode dérogatoire de type interface) débouchant sur un système d'information retraçant l'intégralité de la comptabilité budgétaire de la dépense à partir de transactions standardisées de saisie et de validation. Toutefois, le schéma met par ailleurs en évidence, au travers des fonctions assurées par chacun, l'articulation retenue pour favoriser face à la diversité des modes d'organisation possibles pour les ordonnateurs, la mise en œuvre d'une solution unique pour le comptable.

C'est donc l'ordonnateur secondaire lui-même qui alimente le système d'information à partir de son applicatif propre. Cette opération est réalisée en quatre phases.

La première phase correspond à la prise en compte de l'événement considéré par l'ordonnateur. Elle comporte :

la saisie des informations à partir soit des documents issus du niveau central soit de dossiers constitués au niveau local ;
des contrôles de vraisemblance et de compatibilité des informations saisies ;
l'édition d'une fiche événement ;
la mise à disposition du comptable public des informations saisies par l'ordonnateur secondaire.

Cette phase continue à être accompagnée d'actions purement manuelles consistant pour l'ordonnateur secondaire à rassembler les différentes pièces justificatives et à les joindre aux fiches événements éditées pour constituer le dossier événement et à transmettre ce dernier au comptable public pour examen.

La deuxième phase, exécutée par le département informatique du comptable public est purement technique. Elle vise à contrôler le bon déroulement de la transmission par le rapprochement d'informations du type : nombre d'événements transmis, nombre d'événements reçus ; montant des événements transmis, montant des événements reçus,… puis à stocker les informations transmises.

En cas d'anomalie, une nouvelle transmission modifiée doit être réalisée par l'ordonnateur secondaire.

La troisième phase tend à reconstituer dans le système d'information auquel accède le comptable public, la comptabilité de niveau ordonnateur secondaire correspondant aux événements émis par ce dernier.

Aucune mise à jour de la comptabilité de niveau ordonnateur (chez le comptable) ne peut intervenir qui ne soit la résultante d'une transmission réalisée à partir du système informatique de l'ordonnateur.

La quatrième phase incombe exclusivement au comptable public et consiste à :

mettre à jour son système d'information à partir des événements acceptés ;
traiter les événements rejetés qui devront faire l'objet, le cas échéant, d'une nouvelle transmission pour être pris en compte. Ces événements qui n'existent pas dans le système du comptable public ne pourront pas faire l'objet d'une validation.

Chacune des phases décrites ci-avant donne lieu à un retour d'information par voie télématique destiné à mettre à jour de façon automatisée l'application comptable de l'ordonnateur secondaire.

2. Principes de comptabilité publique.

2.1. Les nomenclatures budgétaires.

2.1.1. Le vote de la loi de finances par le parlement.

Lors de l'examen du projet de budget général, les crédits sont votés :

globalement pour l'ensemble des ministères en ce qui concerne les « services votés » (minimum que le gouvernement estime indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées précédemment par le parlement) ;
par ministère et par titre en ce qui concerne les « mesures nouvelles » soit, pour le budget du ministère de la défense :
- dépenses ordinaires : titre III : moyens des armes et services ;
- dépenses en capital :
  - — titre V : équipement ;
  - — titre VI : subventions d'investissement accordées par l'État.

Cette procédure concerne aussi bien les autorisations de programme et les crédits de paiement (titres V et VI) que les seuls crédits de paiement dans le cas du titre III.

2.1.2. La nomenclature des dépenses par chapitre.

Après le vote de la loi de finances par partie et par chapitre, les crédits de chaque ministère sont répartis par un décret de répartition contre-signé du seul ministre chargé du budget.

Cette nomenclature par chapitre est celle figurant dans les annexes explicatives ⁽²⁾ de la loi de finances de l'année.

2.1.3. La nomenclature de gestion.

Avant de pouvoir être utilisés sur le budget général, les crédits accordés à chaque ministre par décret de répartition au niveau du chapitre, doivent obligatoirement être ventilés par article de gestion grâce à un arrêté de sous-répartition pris par le ministre concerné.

L'article de gestion est une subdivision du chapitre destinée à regrouper les autorisations de programme et les crédits de paiement selon leur destination. C'est au niveau de l'article de gestion qu'est suivie la comptabilité des ministères.

L'ensemble des numéros et intitulés des rubriques suivantes : titres, parties, chapitres et articles de gestion constitue la nomenclature de gestion de l'année considérée. Elle est établie et diffusée par la direction des affaires financières au cours de la gestion, précédant la gestion à laquelle elle s'applique. Elle indique, en outre, pour chaque article :

par un code à deux chiffres, le numéro du « service gestionnaire », organisme de l'administration centrale responsable de la gestion des crédits dudit article (la direction centrale du génie, sous-direction emploi-ressources, bureau finances est le service gestionnaire n^o 7) ;
le « gouverneur de crédits », autorité qui a un niveau élevé donne l'ordre d'utilisation des crédits aux services gestionnaires.

Cette nomenclature est diffusée à l'ensemble des gouverneurs de crédits, services gestionnaires et ordonnateurs secondaires.

Une imputation budgétaire de gestion donnée fait référence à un type de payeur. Cette notion de type de payeur correspond à la catégorie de comptable public sur lequel sont assignées les dépenses.

Il existe trois types de payeurs :

un premier type correspond aux imputations budgétaires de gestion dont les dépenses seront assignées sur les trésoriers-payeurs généraux autres que l'agent comptable des services industriels de l'armement (ACSIA) ;
un second type correspond aux imputations budgétaires de gestion dont les dépenses seront assignées sur l'ACSIA ;
un troisième type correspond aux imputations budgétaires sur lesquelles les organismes du service du génie n'intervienennt qu'aux seules phases de l'engagement juridique et de la liquidation. Ce type de payeur est d'utilisation spécifique au service du génie.

2.1.4. La nomenclature d'exécution.

Au stade final de l'exécution du budget, c'est-à-dire à celui qui donne lieu à une dépense effective (ordonnance ou mandat de paiement) est utilisée une autre nomenclature encore plus détaillée, la nomenclature d'exécution qui comporte en plus de la précédente :

éventuellement des articles d'exécution (dont le numéro se termine par les chiffres 1 à 9) qui sont alors des démultiplications de ceux des articles de gestion terminés par 0 et se substituent à ces derniers pour indiquer la destination des dépenses ;
obligatoirement, des paragraphes, subdivision des articles de gestion ou d'exécution qui regroupent à l'intérieur de ceux-ci les dépenses selon leur nature économique.

Cette nomenclature n'est pas destinée à la tenue de la comptabilité administrative, mais au recueil des informations concernant notamment l'analyse économique des dépenses de l'État.

Il en résulte qu'aucun contrôle sur l'exactitude de l'imputation d'une dépense à un article et un paragraphe donné n'a à être effectué par le comptable public qui doit uniquement vérifier que ces rubriques figurent bien à la nomenclature d'exécution.

C'est donc aux ordonnateurs secondaires seuls qu'incombe la responsabilité de l'imputation correcte de la dépense à ce niveau et leur attention est tout spécialement appelée sur la nécessité d'y apporter tout le soin nécessaire, les travaux d'analyse économique des dépenses du ministère de la défense en dépendent.

2.2. Dispositions particulières aux dépenses d'investissement.

Les autorisations de programme sont accordées aux ministres au titre Ven vue de réaliser leurs opérations en capital et au titre III pour certaines opérations d'entretien programmé des matériels. Le caractère pluriannuel et la complexité des opérations d'investissement de la défense sont pour cela financées sur les chapitres dotés d'autorisations de programme qui nécessitent que des règles particulières leur soient appliquées. Les dispositions qui suivent sont spécifiques au ministère de la défense.

2.2.1. Opération programmée et opération budgétaire d'investissement.

Dans la comptabilité des dépenses d'équipement, une opération programmée se définit comme un ensemble de tâches qui dépendent les unes des autres, s'enchaînent dans le temps d'une manière prédéterminée et concourent à réaliser un objectif simple ou une tranche d'objectifs complexes. Elle est assortie de son évaluation financière sous forme d'échéanciers d'autorisations de programme et de crédits de paiement.

Une opération programmée comporte une ou plusieurs opérations budgétaires d'investissement ; en revanche, une opération budgétaire d'investissement ne peut relever que d'une seule opération programmée, d'une seule catégorie de coût et d'une seule catégorie d'opération au sens de la comptabilité spéciale des investissements (catégorie I : opérations non déconcentrées, catégories 2 et 3 : opérations déconcentrées). Les ordonnateurs secondaires du service du génie ne sont pas appelés à intervenir sur des investissements appartenant à la catégorie 3.

Par ailleurs, une opération budgétaire d'investissement relève d'un seul poste budgétaire (chapitre et article d'imputation de gestion). Chaque opération budgétaire d'investissement est identifiée par un numéro à six chiffres ⁽³⁾ :

code du gouverneur de crédits dont relève l'opération programmée (1 chiffre) ;
numéro de l'opération programmée de rattachement ou un code spécifique (4 chiffres) ;
catégorie de coût (1 chiffre).

2.2.2. Nomenclature des opérations budgétaires d'investissement.

Au cours du dernier trimestre de chaque année, est établi par les soins de la direction des affaires financières, un projet de catalogue des opérations budgétaires d'investissement de l'année à venir qui fait figurer la liste des opérations budgétaires d'investissement en cours ou prévues, financées par les autorisations de programme déjà accordées et celles dont l'ouverture est prévue au projet de budget soumis au vote du parlement.

Ce projet, renseigné par les services gestionnaires en liaison avec les gouverneurs de crédits concernés, sert à l'établissement de la liste des opérations budgétaires d'investissement et de la nomenclature du catalogue des opérations budgétaires d'investissement pour l'année suivante.

2.2.3. Le catalogue des opérations budgétaires d'investissement.

Le catalogue des opérations budgétaires d'investissement est un document annuel établi avant le début de chaque gestion et remis à jour en cours d'exécution du budget qui récapitule les opérations budgétaires d'investissement. Il fournit une répartition exhaustive des autorisations de programme ouvertes, approuvées et affectées ainsi qu'un suivi des engagements juridiques et des règlements par opération budgétaire d'investissement.

2.2.4. Liste, classement et ventilation des opérations budgétaires d'investissement.

À l'issue de réunions préparatoires à la gestion budgétaire, un projet de liste des opérations budgétaires d'investissement est établi à partir des propositions des services gestionnaires de crédits approuvées par le gouverneur de crédits concerné.

Cette liste précise pour chaque opération budgétaire d'investissement le classement proposé (M, R ou L) et rappelle la dotation en autorisations de programme (AP) prévue au titre de la loi de finances.

Ce classement répond aux critères ci-après :

opération réservée majeure (M) : la dotation en autorisations de programme d'une opération réservée majeure ne peut être affectée qu'après l'autorisation explicite du ministre de la défense ;
opération réservée (R) : la dotation en autorisation de programme d'une opération réservée ne peut être affectée qu'après l'autorisation explicite du délégué général pour l'armement ou du secrétaire général pour l'administration ;
opération libérée (L) : la dotation en autorisations de programme d'une opération libérée peut être affectée à l'instigation du service gestionnaire.

2.3. Les ressources budgétaires.

2.3.1. Préambule.

Il est rappelé que :

la loi organique relative aux lois de finances prévoit qu'un même chapitre peut être doté à la fois d'autorisations de programme et de crédits de paiement (chapitres des titres V et VI et certains chapitres du titre III relatifs à l'entretien programmé du matériel dont la liste est rappelée dans la nomenclature de gestion de l'année) ;
les crédits de paiement peuvent être évaluatifs ou limitatifs ; chacune de ces catégories doit faire l'objet de chapitres distincts (la liste des chapitres dotés de crédits ou évaluatifs figure également dans la nomenclaure de gestion de l'année) ;
en ce qui concerne les chapitres dotés à la fois d'autorisations de programme et de crédits de paiement :
- les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres et leurs services sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi ;
- les crédits de paiement constituant la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes ;
pour les chapitres du titre III dotés de crédits évaluatifs, les dépenses auxquelles ils s'appliquent peuvent au besoin s'imputer au-delà de la dotation qui y est inscrite ; celle-ci constitue donc une évaluation aussi rapprochée que possible de ces dépenses telles qu'elles peuvent être estimées lors de la préparation du budget ;
pour tous les autres chapitres du titre III dotés de crédits limitatifs, les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées et/ou mandatées que dans la limite des crédits ouverts (ces crédits tiennent lieu à la fois d'autorisations de programme et de crédits de paiement).

2.3.2. Comptabilité des crédits votés.

Dès la publication du décret de répartition indiqué au point 1.1.2 (ou du texte particulier émanant du ministère chargé du budget portant ouverture ou annulation de crédits au niveau des chapitres budgétaires), il est procédé à la ventilation de ces ouvertures et annulations de crédits entre les articles de la nomenclature de gestion par un arrêté de sous-répartition.

Au cours de la gestion et dans le mesure où cela apparaît nécessaire et justifié, il peut être procédé à une nouvelle ventilation des crédits ainsi ouverts par voie d'arrêt de modification à la sous-répartition des crédits par article.

Aux crédits ainsi ouverts peuvent s'ajouter dans certains cas des crédits provisoires ou attendus ; au contraire, des blocages ou des gels de crédits peuvent intervenir qui rendent provisoirement indisponibles des crédits régulièrement ouverts.

Ces mesures provisoires d'ouverture ou de blocage de crédits concernent notamment :

l'autorisation d'engager au titre de la gestion suivante, dans certaines limites et sur certains chapitres figurant à l'état D de la loi de finances de l'année, des dépenses qui ne doivent donner lieu à paiement qu'après le 1^er janvier de l'année suivante ; elle prend fin dès le vote du budget de l'année sur laquelle est autorisé cet engagement par anticipation (art. 11 de l'ordonnance citée en référence) ;
l'autorisation d'utiliser, à titre d'avances sur report, les deux tiers des crédits de paiement restés disponibles à la fin de la gestion précédente sur les rubriques budgétaires dotées d'autorisations de programme ; elle prend fin dès l'intervention de l'arrêté de report (art. 17 de l'ordonnance citée en référence) ;
les blocages de crédits qui sont généralement des mesures préparatoires à un transfert de crédits, à un virement ou à une annulation de crédits qui peut gager tout ou partie d'une ouverture de crédits à opérer par décret d'avances ou loi de finances rectificative ; le blocage est levé dès l'intervention du texte en vue duquel il a été opéré et, au plus tard, à la fin de la gestion.

2.3.3. Comptabilité des autorisations de programme.

Aux termes de l'article 12 de la loi organique relative aux lois de finances, les autorisations de programme demeurent valables jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Il en résulte que leur montant tel qu'il apparaît à la fin de la gestion précédente, qu'il ait donné lieu à affectation ou non, est repris en comptabilité au début de l'année (après déduction des sommes correspondant aux opérations terminées et engagements soldés au 30 juin de l'année précédente qui ont été éliminées à la fin de cette gestion).

En ce qui concerne les ouvertures et annulations d'autorisations de programme figurant dans les lois de finances ou les textes particuliers signés du ministre du budget, leur prise en compte s'effectue dans les mêmes conditions que celles indiquées à l'article précédent pour les crédits votés.

Les arrêtés de sous-répartition portant ventilation des ouvertures, blocages et annulations comportent une annexe décrivant la répartition par opération budgétaire d'investissement opérée sur les autorisations de programme ouvertes au catalogue des opérations budgétaires d'investissement.

3. Processus d'exécution des dépenses publiques.

Le processus d'exécution des dépenses publiques se décompose en deux phases identiques, qu'il s'agisse de dépenses en capital (titre V et VI) ou de dépenses ordinaires (titre III) :

une phase amont consistant à mettre à disposition de l'ordonnateur secondaire les moyens permettant d'exécuter les dépenses publiques : les autorisations de programme (nécessaires pour l'engagement et la liquidation) et les crédits de paiement (nécessaires pour le mandatement et le paiement ainsi que pour l'engagement des crédits du titre III non doté d'autorisations de programme) ;
une phase d'exécution proprement dite de la dépense publique, de l'engagement au paiement.

L'étude de ces deux phases doit être précédée de la description de l'environnement comptable au sein duquel sont amenés à évoluer les ordonnateurs secondaires. Cette description, identique à celle des ministères civils, est le préalable indispensable à la compréhension des circuits de circulation des informations et du vocabulaire comptable utilisé.

3.1. Contexte d'évolution.

L'organisation comptable d'un ministère trouve à sa tête le ministre à qui est dévolue la qualité d'ordonnateur principal des dépenses de son ministère. S'agissant du ministère de la défense, le ministre a délégué ses prérogatives d'ordonnateur principal au directeur des affaires financières qui a ainsi la qualité d'ordonnateur principal délégué des dépenses du ministère (hors comptes de commerce de la délégation générale pour l'armement).

Les dépenses de chaque ministère peuvent être exécutées au niveau central (ordonnateur principal) ou bien confiées à un ordonnateur secondaire de niveau régional qui, pour l'ensemble des ministères civils, est le préfet de région.

L'ordonnateur secondaire régional confie l'exécution des investissements déconcentrés à une autorité appelée ordonnateur secondaire délégué. Dans le cas du ministère de la défense, l'ordonnateur secondaire délégué est généralement l'ordonnateur secondaire régional mais peut être également un ordonnateur secondaire appartenant (DICAT, DTM, …) ou non (DDE, SSBA, …) au ministère de la défense. En ce qui concerne le service du génie, les directeurs du génie sont assimilés à des ordonnateurs secondaires régionaux.

Le schéma de la page suivante situe les différents acteurs de la dépense publique en distinguant, d'une part, ceux qui appartiennent au ministère de la défense de ceux qui appartiennent au ministère de l'économie et des finances et, d'autre part, en différenciant le niveau central du niveau déconcentré.

Figure 1. LES ACTEURS DE LA DÉPENSE PUBLIQUE (CAS DU SERVICE DU GÉNIE).

3.2. Les dépenses en capital et les dépenses ordinaires.

3.2.1. Les dépenses en capital.

Les dépenses en capital du ministère de la défense évoluent dans un contexte appelé « comptabilité spéciale des investissements ». Cette comptabilité spéciale des investissements (CSI) comprend deux volets : la comptabilité des délégations et des subdélégations d'autorisations de programme (CDS) et la comptabilité des opérations d'investissement (COI).

La CDS et la COI se complètent, l'ensemble couvrant la chaîne des événements qui marquent la mise en place et l'utilisation des autorisations de programme depuis leur ouverture au profit du budget du ministère de la défense jusqu'au stade final du paiement et de la clôture des opérations qu'elles permettent de financer.

3.2.1.1. La CDS.

La CDS décrit les différentes phases de la mise en place des autorisations de programme depuis leur ouverture dans le budget du ministère jusqu'à leur mise à disposition des ordonnateurs secondaires chargés de la réalisation des opérations. Elle est tenue par les ordonnateurs secondaires et les comptables publics au niveau de l'article budgétaire de gestion et de l'opération budgétaire d'investissement (OBI) à laquelle correspond une fiche d'affectation primaire (FAP) unique. Cette comptabilité a sa correspondance :

pour partie dans celle tenue par le ministre de la défense, ordonnateur principal, pour lui-même et le contrôleur financier central : AP ouvertes et rétablies, notifications d'AP affectées et consommation des AP ;
pour partie dans celle tenue par les ordonnateurs secondaires et les contrôleurs financiers déconcentrés : notifications d'AP (opérations non déconcentrées), délégations d'AP (opérations déconcentrées) et subdélégations effectuées.

3.2.1.2. La COI.

La COI décrit les événements financiers qui marquent le lancement et le déroulement de chaque opération (opération au sens de la comptabilité spéciale des investissements : opération CSI) depuis la première affectation d'autorisation de programme jusqu'à la constatation des écritures de clôture et de solde qui suivent le dernier paiement afférent aux engagements pris pour sa réalisation.

Tout au long de la vie de l'opération budgétaire d'investissement, la fiche d'affectation primaire associée à cette opération budgétaire d'investissement peut faire l'objet de notifications (NAPA) ou délégations (DAPG) complémentaires se traduisant au niveau central par l'établissement d'une fiche d'affectation complémentaire d'autorisations de programme (FACAP).

Une fiche d'affectation primaire et donc une opération budgétaire d'investissement ne fait référence qu'à une seule catégorie d'investissement [1 = non déconcentré ou 2 et 3 ⁽⁴⁾ = déconcentré]. La catégorie d'investissement de la fiche d'affectation primaire ne peut être modifiée durant l'existence de l'opération budgétaire d'investissement.

Les autorisations de programme mises à la disposition de l'ordonnateur secondaire au titre d'une opération budgétaire d'investissement font ensuite l'objet d'une répartition sur des opérations d'investissement (opérations CSI).

La répartition entre établissements du génie des autorisations de programme d'une opération CSI donnera lieu à la création d'une opération CSI de niveau établissement du génie.

Dans le cadre d'une opération CSI donnée, il ne peut être créé plus d'une opération CSI de niveau EG par établissement du génie. Enfin une opération CSI ne peut recevoir d'autorisations de programme que d'une opération budgétaire d'investissement unique.

Le schéma de la page suivante présente l'ensemble des agrégats structurels utilisés tout au long du processus d'exécution des opérations d'investissement.

Figure 2. LES DÉPENSES EN CAPITAL.

3.2.2. Les dépenses ordinaires.

Si les dépenses en capital évoluent dans un contexte rigide (la comptabilité spéciale des investissements), la gestion des dépenses ordinaires est par nature beaucoup moins complexe du fait que les délégations de crédits valent à la fois délégation d'autorisation d'engagement et délégation de crédits de paiement (DCP).

La délégation de crédits de paiement est la procédure normale par laquelle un ministre (ordonnateur principal) met à la disposition d'ordonnateurs secondaires une partie des crédits budgétaires permettant de procéder aussi bien aux engagements de dépenses qu'à leur mandatement et paiement par les comptables publics auprès desquels ils sont accrédités.

Suivant la destination donnée aux crédits délégués au sein d'une imputation budgétaire de gestion, ceux-ci font l'objet de fiches d'engagement (FE). Chaque fiche d'engagement correspondant à une nature particulière de crédits consiste en un pseudo engagement comptable particulier réalisé au niveau central.

En cours de gestion, chaque fiche d'engagement peut faire l'objet de délégations complémentaires (fiches d'engagements complémentaires : FEC) référençant chacune une fiche d'engagement unique. La fiche d'engagement correspond pour les dépenses ordinaires à l'équivalent de l'opération budgétaire d'investissement pour les dépenses en capital.

L'agrégat immédiatement inférieur est l'opération de structure qui correspond à la part d'une fiche d'engagement déléguée à un ordonnateur secondaire ou qui peut être ordonnancée au niveau central.

L'opération de structure est pour les dépenses ordinaires l'équivalent de l'opération CSI pour les dépenses en capital.

L'opération de structure de niveau EG est, quant à elle, la part d'une opération de structure attribuée à un établissement du génie.

Le schéma de la page suivante présente l'ensemble des agrégats structurels utilisés tout au long du processus d'exécution des dépenses ordinaires.

Figure 3. LES DÉPENSES ORDINAIRES.

3.3. La phase amont.

La phase amont englobe les différents stades concourant à la mise à disposition d'un ordonnateur secondaire des autorisations de programme pour la réalisation des programmes d'investissement (titres V et VI) et des crédits de paiement pour la réalisation des opérations ressortissant du titre III.

Cette phase amont se décompose en 6 stades :

1. Création des opérations CSI (titres V et VI) et des opérations de structure (titre III).
2. Saisie des notifications et délégations d'autorisations de programme (titres V et VI) et des délégations de crédits de paiement (titre III) émanant des différents services gestionnaires de crédits au profit desquels interviennent les ordonnateurs secondaires du service du génie.
3. Comptabilisation contradictoire des autorisations de programme (titres V et VI) et des crédits de paiement (titre III) entre l'ordonnateur secondaire et le comptable public auprès duquel il est accrédité.
4. Subdélégation des autorisations de programme (la subdélégation concerne exclusivement les investissements déconcentrés : catégorie 2 des titres V et VI).
5. Affectation des autorisations de programme (titres V et VI).
6. Répartition des opérations CSI (titres V et VI) et de structure (titre III) par établissement du génie.

3.3.1. La création des opérations.

Le passage des opérations d'infrastructure du stade de la programmation à celui de leur financement à partir des crédits des titres III, V et VI se traduit par la création préalable d'un cadre comptable destiné à accueillir les autorisations de programme (titres V et VI) et les crédits de paiement (titre III).

Dans le cas des dépenses d'investissement (titres V et VI), ce cadre comptable est dénommé « opération CSI » (opération au sens de la comptabilité spéciale des investissements) et dans le cas des dépenses ordinaires (titre III) « opération de structure ».

À ce stade situé en phase amont, les opérations CSI et les opérations de structure seront créées physiquement sans que leur soit associé un montant par les ordonnateurs secondaires.

Les opérations ainsi créées se voient affecter un numéro d'opération qui constituera leur identifiant unique tout au long du processus d'exécution des dépenses publiques.

L'affectation initiale d'autorisations de programme sur une opération CSI n'est réalisable que dans la mesure où la gestion au cours de laquelle est réalisée l'affectation correspond au millésime de l'opération CSI concernée.

Les opérations, dans le souci d'apporter la plus grande souplesse possible en matière de gestion, seront créées en faisant référence à la seule imputation budgétaire de gestion. Le rattachement à l'opération budgétaire d'investissement (titres V et VI déconcentrés) ou à la fiche d'engagement (titre III) n'interviendra qu'au stade de la subdélégation (SAPIR : subdélégation d'autorisation de programme individualisée reçue).

L'opération CSI constitue le cadre comptable commun à l'ordonnateur secondaire et au comptable public au sein duquel sera réalisée la dépense publique.

L'opération de structure constitue quant à elle un agrégat comptable (titre III) spécifique au service du génie dans le but de permettre au système d'information comptable d'évoluer de manière identique pour les dépenses de fonctionnement et d'investissement. Néanmoins, cet agrégat comptable ne transitera pas dans l'application NDL des comptables publics.

Dès lors que les prestations prévues au titre d'une opération d'investissement donnée sont réalisées et que l'ensemble des actes administratifs pris ne sont plus sujets à l'instauration de contentieux autres que ceux liés aux différentes garanties liées aux prestations réalisées, l'opération d'investissement peut être clôturée, sous réserve néanmoins que l'ensemble des montants la caractérisant soient égaux (affecté, engagé et mandaté).

À l'issue de la demande du classement en opération clôturée et après validation de cette clôture par le comptable public, il peut être procédé à l'élimination physique de l'opération par la procédure des engagements soldés dont la validation est réalisée par l'ordonnateur principal et le contrôleur financier central sur proposition du service gestionnaire des crédits concernés.

L'élimination de l'opération se traduit également par l'élimination, dans le système d'information de l'ensemble des actes comptables qui ont été pris en lui faisant référence.

Une opération clôturée qui n'a pas fait l'objet d'un traitement par la procédure des engagements soldés peut faire l'objet d'une réouverture après accord du comptable public.

La procédure d'élimination des opérations CSI dans la comptabilité du comptable public obéit à des règles différentes de celles applicables aux ordonnateurs secondaires et ne seront pas évoquées dans la présente instruction.

Cas particulier de l'application de gestion.

Une opération d'investissement fait référence à au moins une affaire SYGES et chacun des comptes de dépenses qui sera créé au niveau de l'établissement du génie dans le cadre d'une opération d'investissement fait référence à une affaire SYGES unique qui, quand à elle, peut faire référence à plusieurs comptes de dépenses.

Pour tenir compte du fait que l'application de gestion (SYGES) ne prend pas en compte les opérations domaniales, le lien compte de dépense-affaire est facultatif.

Il n'existe aucun lien entre les opérations de structure et l'application de gestion SYGES.

3.3.2. La saisie des ressources.

La saisie des autorisations de programme (titres Vet V I) et des crédits de paiement (titre III, V et VI) est l'opération par laquelle l'ordonnateur secondaire prend en compte ces ressources dans son système d'informations, avant transmission au comptable public pour comptabilisation contradictoire.

En matière de dépenses ordinaires, la saisie des ressources en crédits de paiement est réalisée par imputation budgétaire de gestion et au sein de cette imputation, par fiche d'engagement, à la vue des extraits d'ordonnances délégations de crédits de paiement (EOD) transmises par les services gestionnaires de crédits pour les crédits non déconcentrés ou par l'ordonnateur principal dans le cas de crédits déconcentrés.

En matière de dépenses d'investissements, la saisie des ressources en autorisations de programme est réalisée par imputation budgétaire de gestion et, au sein de cette imputation par opération budgétaire d'investissement.

La fiche d'engagement constitue l'agrégat comptable du titre III équivalent à l'opération budgétaire d'investissement des titres V et VI.

La fiche d'engagement se caractérise par le fait qu'elle s'adresse, soit à des crédits anticipés tels que les crédits délégués au titre de l'allocation provisionnelle et les crédits délégués au titre de l'état D à la loi de finances, soit à des crédits d'utilisation « normale ».

Dans chacun des types de crédits de l'alinéa précédent, il existe au moins une fiche d'engagement pour chaque nature de déconcentration des crédits (crédits déconcentrés ou crédits non déconcentrés).

Les opérations budgétaires d'investissement et les fiches d'engagement sont des données de référence dont la gestion et l'administration sont exclusivement réalisées au niveau central (DCG/ ER/BF). Une instruction particulière fixera les modalités de gestion et d'administration des données de référence.

Les autorisations de programme et les crédits de paiement saisis sont destinés, à terme, à constituer le financement d'opérations d'infrastructure correspondant chacune à une opération CSI ou une opération de structure dont l'exécution pourra être confiée à un ou plusieurs EG.

Les notifications d'autorisation de programme affectée (NAPA) et les délégations d'autorisations de programme globale (DAPG) ainsi que les délégations de crédits de paiement du titre III, V et VI seront archivées, pour une gestion donnée, par imputation budgétaire de gestion, par opération budgétaire d'investissement et fiches d'engagement, dans l'ordre croissant des numéros d'ordre de ces notifications et délégations.

3.3.3. La comptabilisation des ressources.

La comptabilisation des ressources est l'opération par laquelle l'ordonnateur secondaire assure la correspondance de ses écritures avec celles du comptable public auprès duquel il est accrédité par l'envoi des données relatives à la saisie effectuée accompagnée des pièces justificatives nécessaires (NAPA, DAPG, délégations de crédits de paiement du titre III et fiches d'événements NDL éditées par l'interface).

3.3.4. La subdélégation des autorisations de programme.

La subdélégation des autorisations de programme concerne exclusivement les investissements déconcentrés (catégorie 2) des titres V et VI du budget du ministère de la défense.

La subdélégation d'autorisation de programme est l'opération par laquelle des autorisations de programme déconcentrées, mises à la disposition d'un ordonnateur secondaire régional sont confiées, par ce dernier, pour exécution, à un autre ordonnateur secondaire (ordonnateur secondaire délégué) qui peut être l'ordonnateur secondaire régional lui-même ou bien un ordonnateur secondaire appartenant ou non au ministère de la défense.

L'émission de cette subdélégation appelée « subdélégation d'autorisations de programme individualisées émises » (SAPIE) a pour effet de provoquer un mouvement d'autorisations de programme à destination d'un ordonnateur secondaire délégué.

La réalisation de cette opération incombe au bureau « assistance au commandement » de la direction du génie.

3.3.4.1. Subdélégation d'autorisation de programme individualisée émise.

La subdélégation consiste en l'émission par un ordonnateur secondaire régional d'un acte comptable (SAPIE).

À réception de la SAPIE, l'ordonnateur secondaire délégué procédera à l'émission d'une « sub-délégation d'autorisation de programme individualisée reçue » (SAPIR).

La SAPIE n'est pas porteuse d'opération CSI mais uniquement d'un montant d'autorisations de programme dont le contenu physique sera indiqué par l'ordonnateur secondaire délégué lors de l'émission de la SAPIR.

Le schéma ci-après présente les différents cas d'émission d'une SAPIE :

Figure 4. Émission des SAPIE.

Commentaires sur les différents cas d'émission d'une SAPI.

1. Un ordonnateur secondaire du service du génie (ordonnateur secondaire régional) émet à son profit une SAPIE. Il s'agit du cas ou l'ordonnateur secondaire régional et l'ordonnateur secondaire délégué est une autorité unique.
Lorsque l'ordonnateur secondaire régional émet la SAPIE à son profit, il s'agit alors d'une SAPIE interne.
2. Un ordonnateur secondaire du service du génie émet une SAPIE à destination d'un ordonnateur secondaire n'appartenant pas au service du génie et appartenant ou non au ministère de la défense. La SAPIE émise sera alors une SAPIE externe.
3. Un ordonnateur secondaire n'appartenant pas au service du génie émet une SAPIE à destination d'un ordonnateur secondaire appartenant au service du génie et qui est alors considéré comme un ordonnateur secondaire délégué.
4. (Pour mémoire.) Un ordonnateur secondaire n'appartenant pas au service du génie émet une SAPIE à destination d'un ordonnateur secondaire n'appartenant pas au service du génie.

Le lien entre l'ordonnateur secondaire régional et l'ordonnateur secondaire délégué est réalisé par le ou les comptables publics auprès desquels sont accrédités les ordonnateurs précités.

Pour une SAPIE donnée l'ordonnateur secondaire délégué destinataire est unique.

La SAPIE référence une seule imputation budgétaire au niveau de l'article de gestion et, au sein de cette imputation budgétaire, une opération budgétaire d'investissement unique.

La subdélégation émise consomme les autorisations de programme comptabilisées dans l'année de gestion et/ou les autorisations de programme comptabilisées au titre des gestions antérieures à la gestion en cours.

La subdélégation d'autorisation de programme individualisée émise (SAPIE) est comptabilisée au titre des subdélégations d'AP émises dans l'année de gestion et ce quelles que soient les autorisations de programme disponibles à la subdélégation utilisées pour émettre la SAPIE (autorisations de programme disponibles sur gestions antérieures ou disponibles sur la gestion en cours).

En fin de gestion, les autorisations de programme non subdéléguées constituent la balance d'entrée de la gestion suivante. Cette balance d'entrée constitue le montant des autorisations de programme disponibles à la subdélégation au titre des gestions antérieures.

L'émission des SAPIE au cours d'une gestion N consomme en priorité les autorisations de programme disponibles à la subdélégation au titre des gestions antérieures à la gestion en cours. Ce montant, déterminé à la fin de la gestion N - 1 est égal au montant des autorisations de programme déléguées depuis l'origine sur une opération budgétaire d'investissement donnée, déduction faite du montant total des SAPIE émises depuis l'origine.

Une SAPIE peut consommer simultanément des autorisations de programme disponibles à la subdélégation au titre des gestions antérieures et des autorisations de programme disponibles au titre de la gestion en cours. Dans ce cas, le montant des autorisations de programme imputé sur les gestions antérieures vient solder le montant des autorisations de programme disponibles à la subdélégation au titre des gestions antérieures.

3.3.4.2. Subdélégation d'autorisation de programme individualisée reçue.

La subdélégation d'autorisations de programmes individualisée reçue (SAPIR) est émise par un ordonnateur secondaire délégué, destinataire d'une SAPIE émise par un ordonnateur secondaire régional, à destination de son comptable assignataire des paiements.

La SAPIR référence une seule imputation budgétaire au niveau de l'article de gestion et, au sein de cette imputation, une opération budgétaire d'investissement unique. L'imputation budgétaire de gestion et l'opération budgétaire d'investissement à laquelle fait référence la SAPIR sont identiques à celles à laquelle fait référence la SAPIE émise.

L'émission d'une SAPIR consiste à associer à un montant qui est strictement égal à celui de la SAPIE émise par l'ordonnateur secondaire régional, une ou plusieurs des opérations CSI déjà créées (cf. 3.3.1).

La faculté est offerte à l'ordonnateur secondaire délégué de procéder, simultanément à l'association des opérations CSI à la SAPIR, à l'affectation d'une ou plusieurs des opérations CSI.

Lors de l'association des opérations CSI à une SAPIR, l'ordonnateur secondaire délégué devra porter auprès de chacune des opérations CSI qu'il désire associer à la SAPIR un montant appelé « montant opération » qui devra couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à l'opération CSI concernée et devra correspondre, en fin d'opération, au montant affecté de l'opération.

Le total de l'ensemble des « montants opération » des opérations CSI raccrochées à la SAPIR devra correspondre très exactement au montant de la SAPIR.

La SAPIR est comptabilisée au titre des subdélégations d'autorisations de programme reçues dans l'année de gestion et ouvre un disponible à l'affectation par opération d'investissement (opération CSI).

Une SAPIR émise consécutivement à la réception d'une SAPIE émise par un ordonnateur secondaire différent de celui qui a émis la SAPIE est dénommée SAPIR externe. Une SAPIR émise par l'ordonnateur secondaire qui a émis la SAPIE est dénommée SAPIR interne.

3.3.5. L'affectation des autorisations de programme.

3.3.5.1. Contenu

L'affectation d'une autorisation de programme est la décision d'un ordonnateur de réserver cette autorisation de programme à la réalisation d'une opération CSI.

Les affectations prononcées au niveau central par les ordonnateurs principaux et au niveau local par les ordonnateurs secondaires sont enregistrées dans la comptabilité des opérations d'investissement (COI).

Dans le cas d'investissements déconcentrés, les affectations consomment les subdélégations d'autorisations de programme individualisées reçues (SAPIR).

Lors de l'association des opérations CSI à une SAPIR, l'ordonnateur secondaire délégué devra porter auprès de chacune des opérations CSI qu'il désire associer à la SAPIR un montant appelé « montant opération » qui devra couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à l'opération CSI concernée et devra correspondre, en fin d'opération, au montant affecté de l'opération.

Le total de l'ensemble des « montants opération » des opérations CSI raccrochées à la SAPIR devra correspondre très exactement au montant de la SAPIR .

Une SAPIR émise consécutivement à la réception d'une SAPIE émise par un ordonnateur secondaire différent de celui qui a émis la SAPIE est dénommée SAPIR externe. Une SAPIR émise par l'ordonnateur secondaire qui a émis la SAPIE est dénommée SAPIR interne.

3.3.5.2. Contenu

L'affectation d'une autorisation de programme est la décision d'un ordonnateur de réserver cette autorisation de programme à la réalisation d'une opération CSI.

Les affectations prononcées au niveau central par les ordonnateurs principaux et au niveau local par les ordonnateurs secondaires sont enre-gistrées dans la comptabilité des opérations d'investissement (COI).

Dans le cas d'investissements déconcentrés, les affectations consomment les subdélégations d'autorisations de programme individualisées reçues (SAPIR).

Les affectations d'autorisations de programme sont prononcées :

pour les opérations de catégorie 1, dans la limite des autorisations de programmes saisies et comptabilisées (NAPA) pour chaque opération individualisée. Bien que des opérations d'investissement soient affectées au niveau central puis fassent l'objet de notifications d'autorisations de programme affectées, l'enregistrement comptable de l'affectation est réalisé au niveau local par l'ordonnateur secondaire destinataire. Une NAPA ne peut être porteuse que d'une seule opération CSI ;
pour les opérations de catégorie 2, dans la limite des autorisations de programme subdéléguées.

S'agissant des opérations d'investissement de catégorie 1, la saisie, la comptabilisation et l'affectation sont effectuées simultanément et font l'objet d'un envoi conjoint vers le système d'information du comptable public.

Une opération d'investissement ne fait en principe l'objet que d'une seule affectation d'autorisations de programme. Cependant des affectations complémentaires peuvent être réalisées.

3.3.6. Répartition des opérations.

Une opération CSI et une opération de structure peuvent être confiées, pour exécution, à un ou plusieurs établissements du génie.

Le montant à répartir d'une opération CSI est le montant affecté.

Le montant à répartir d'une opération de structure est le montant délégué.

Le schéma de la page suivante résume, en matière de dépenses d'investissement et de dépenses ordinaires, les différents événements comptables susceptibles d'intervenir. Les événements « engagement » et « mandatement » seront abordés dans la suite de la présente instruction.

Figure 5. INVESTISSEMENTS DE CATEGORIES 1 ET 2.

3.3.7. Retrait des autorisations de programme.

3.3.7.1. Autorisations de programme non affectées.

Les autorisations de programme dont l'affectation au niveau local n'a pas été prononcée à la fin de la gestion doivent faire l'objet d'un retrait destiné à les rapatrier au niveau de décision auquel correspond leur catégorie d'investissement (1 ou 2).

Ainsi une autorisation de programme de catégorie 1 (non déconcentrée) non affectée au niveau local (ordonnateur secondaire) en fin de gestion ne pourra être affectée à ce même niveau au titre de la gestion suivante que dans la mesure où elle aura été au préalable rapatriée au niveau non déconcentré (ordonnateur principal via le service gestionnaire) puis fait l'objet d'une nouvelle notification sur la nouvelle gestion.

Un raisonnement identique doit être tenu pour les autorisations de programme déconcentrées (catégorie 2) subdéléguées par un ordonnateur secondaire régional à un ordonnateur secondaire délégué et non affectées par ce dernier en fin de gestion.

3.3.7.2. Autorisations de programme de catégorie 1 affectées.

Les autorisations de programme non déconcentrées notifiées par les services gestionnaires de crédits aux ordonnateurs secondaires peuvent faire l'objet de retraits lorsqu'elles sont inemployées au niveau local ou à l'occasion de mesures nationales d'ordre conjoncturel (retrait décidé unilatéralement par l'administration centrale).

Ces autorisations de programme correspondent :

à des autorisations de programme notifiées et affectées au niveau central et ne faisant plus l'objet d'affectation au niveau local. Les autorisations de programme affectées et susceptibles de faire l'objet de retraits par le niveau central doivent préalablement faire l'objet d'un retrait d'affectation au niveau local ;
à des reliquats d'autorisations de programme sur opérations terminées physiquement à l'échelon local mais qui ne pourront être déclarées terminées de façon comptable qu'après le retrait des autorisations de programme non consommées.

Le résultat de toutes ces actions se traduit systématiquement par l'établissement d'un retrait de notification d'autorisation de programme affectée (RNAPA), par l'ordonnateur principal et notifiée à l'ordonnateur secondaire par le service gestionnaire de crédits concerné. Cette fiche de retrait a une contexture identique à celle des NAPA.

L'organisation du retrait d'autorisations de programme repose sur deux procédures distinctes selon qu'il a lieu en cours ou en fin de gestion.

3.3.7.2.1. Procédure de retrait en cours de gestion.

Le RNAPA émis par l'ordonnateur principal via le service gestionnaire de crédits, diminue le montant des autorisations de programme disponibles à l'affectation de l'ordonnateur secondaire.

Le retrait des autorisations de programme diminue également le montant des autorisations de programme notifiées saisies et comptabilisées par l'ordonnateur secondaire.

3.3.7.2.2. Procédure de retrait en fin de gestion.

Les autorisations de programme non affectées et n'ayant pas fait l'objet de retraits en cours d'année font l'objet de l'édition d'un tableau de synthèse présentant les autorisations de programme à retirer par le niveau central. Ce tableau est à éditer aux 31 décembre de chaque gestion. Ce document équivaut à un bordereau global d'autorisations de programme sans emploi.

Il ne nécessite aucun retrait par le biais d'une NAPA, les autorisations de programme corres-pondantes n'étant pas reprises au titre de la balance d'entrée de la gestion suivante.

Ces mouvements d'autorisations de programme doivent faire néanmoins l'objet de régularisation au niveau central destinée à rendre ces autorisations de programme disponibles pour une affectation ultérieure. Dans ces conditions, la NAPA non affectée et, par voie de conséquence non transmise au comptable public fera l'objet, aux fins d'annulation, d'un RNAPA qui, à l'identique de la NAPA non affectée, ne sera pas notifié au comptable public et ne transitera donc pas dans l'application NDL.

La prise en compte de la RNAPA dans l'application comptable SYSCO V3 doit être précédée de la prise en compte de la NAPA à annuler.

La prise en compte de la NAPA à annuler est effectuée dans des conditions identiques à celles d'une NAPA normale à l'exception de la saisie de l'année de régularisation qui doit correspondre à la gestion antérieure à la gestion en cours.

La RNAPA sera saisie dans les mêmes conditions que la NAPA à annuler.

Le schéma de la page suivante présente le déroulement du processus d'exécution des retraits d'autorisations de programme correspondant à des investissements de catégorie 1.

Le BNAPA (bordereau de notification d'autorisation de programme affectée) est le document par lequel un ordonnateur secondaire demande à un service gestionnaire un retrait d'autorisations de programme de catégorie 1.

Figure 6. RETRAIT D'INVESTISSEMENT DE CATEGORIE 1.

3.3.7.3. Autorisations de programme de catégorie 2.

Les retraits d'autorisations de programme de catégorie 2 peuvent consister à rapatrier des autorisations de programme, soit d'un ordonnateur secondaire délégué vers un ordonnateur secondaire régional, soit d'un ordonnateur secondaire régional vers l'ordonnateur principal via le service gestionnaire de crédits concerné.

3.3.7.3.1.

Retraits d'autorisations de programme entre intervenants locaux (ordonnateur secondaire régional et ordonnateur secondaire délégué).

Le retrait est opéré directement à l'instigation du détenteur des autorisations de programme disponibles à l'affectation et sous réserve d'une stricte identité entre les montants affecté et mandaté (ordonnateur secondaire délégué) ou à la demande de l'autorité ayant émis les subdélégations (ordonnateur secondaire régional) d'autorisations de programme émises (SAPIE).

Le retrait de subdélégations d'autorisations de programme individualisées émises (RTSAPIE) est transmis par l'ordonnateur secondaire délégué (le destinataire de la SAPIE initiale, émise par l'ordonnateur secondaire régional qui a procédé à l'émission de la SAPIR) à l'ordonnateur secondaire régional (émetteur de la SAPIE).

Ce retrait référence une seule imputation budgétaire (au niveau de l'article de la nomenclature de gestion) et, au sein de cette imputation budgétaire, l'opération budgétaire d'investissement concernée ainsi que de 1 à n opérations CSI pouvant émaner de SAPIR différentes.

Le montant maximum des autorisations de programme détenues par un ordonnateur secondaire délégué pouvant être rapatriées vers un ordonnateur secondaire régional correspond au montant des SAPIR émises, déduction faite du montant des affectations réalisées par l'ordonnateur secondaire délégué.

La RTSAPIE ne fait référence ni à la SAPIE émise initialement par l'ordonnateur secondaire régional, ni à la SAPIR émise par l'ordonnateur secondaire délégué.

À réception de la RTSAPIE, l'ordonnateur secondaire régional procédera à l'émission de la RTSAPIR qui aura comme conséquence d'augmenter le montant des autorisations de programme disponibles à la subdélégation à son niveau.

Un ordonnateur secondaire délégué ne peut, à son niveau, utiliser des autorisations de programme disponibles à l'affectation au titre d'une opération CSI donnée, pour la réalisation d'une autre opération CSI (affectation initiale ou complémentaire). La décision d'emploi des autorisations de programme déconcentrées est une prérogative exclusive de l'ordonnateur secondaire régional, en liaison avec le gouverneur de crédits déconcentré concerné.

3.3.7.3.2.

Retraits d'autorisations de programme entre ordonnateur secondaire régional et ordonnateur principal.

Les autorisations de programme déléguées par les services gestionnaires de crédits peuvent faire l'objet de retraits lorsqu'elles sont inemployées au niveau local ou à l'occasion de mesures nationales d'ordre conjoncturel.

Elles correspondent, soit à des autorisations de programme n'ayant pas fait l'objet de subdélégations individualisées (SAPIE) (catégorie 2), soit à des autorisations de programme retirées à un ordonnateur secondaire délégué par un ordonnateur secondaire régional (procédure des RTSAPIE et des RTSAPIR).

Dans le cas d'un retrait d'autorisations de programme sur l'initiative du niveau local (ordonnateur secondaire régional), l'organisation du retrait d'autorisations de programme déléguées repose dans ce cas sur la production obligatoire et préalable d'un bordereau d'autorisations de programme sans emploi (BDAPG) par l'ordonnateur secondaire régional et transmis au service gestionnaire de crédits.

Le bordereau référence une seule imputation budgétaire de gestion (et au sein de cette imputation budgétaire l'opération budgétaire d'investissement concernée) et distingue le montant des autorisations de programme retirées sur autorisations de programme déléguées dans la gestion et/ou sur autorisations de programme déléguées les années antérieures.

Ce bordereau a pour conséquence de bloquer les autorisations de programme correspondantes au niveau local dans l'attente de la réception d'un retrait d'autorisations de programme émis par l'ordonnateur principal à l'aide d'une FACAP de retrait dénommée retrait de délégation d'autorisation de programme globale (RDAPG). Le retrait d'autorisations de programme (RDAPG) est émis par l'ordonnateur principal à destination de l'ordonnateur secondaire régional via le service gestionnaire de crédits. Le retrait d'autorisations de programme est émis, soit sur l'initiative du service gestionnaire de crédits (auprès de l'ordonnateur principal), soit suite à la réception d'un bordereau d'autorisations de programme sans emploi émis par l'ordonnateur secondaire.

Le retrait suite à bordereau d'autorisations de programme sans emploi référence les caractéristiques du dossier central de retrait émis par l'ordonnateur principal (numéro et millésime de la FACAP de retrait et le numéro et date de visa du contrôleur financier central), ainsi que le numéro du bordereau d'autorisations de programme sans emploi émis par l'ordonnateur secondaire régional. Ce retrait peut être total ou partiel (par rapport au montant du bordereau d'autorisations de programme sans emploi). Dans le cas d'un retrait total, le montant des autorisations de programme retirées est égal au montant total des autorisations de programme bloquées par le bordereau d'autorisations de programme sans emploi. Les autorisations de programme précédemment bloquées par le bordereau sont considérées comme retirées par l'administration centrale. Dans tous les cas le retrait d'autorisations de programme annule le bordereau d'autorisations de programme précédemment enregistré, libérant ainsi les autorisations de programme non retirées par le retrait partiel.

Le schéma de la page suivante présente le déroulement du processus d'exécution des retraits d'autorisations de programme correspondant à des investissements déconcentrés.

Figure 7. RETRAIT D'INVESTISSEMENTS DE CATÉGORIE 2.

3.4. L'engagement des dépenses.

3.4.1. Généralités.

L'article 29 du décret cité en référence définit l'engagement comme étant « l'acte par lequel un organisme public créé ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge ».

L'engagement se trouve ainsi défini avec précision comme acte juridique. Mais, du point de vue administratif, il recouvre une notion plus complexe, car il s'analyse également comme l'utilisation d'un crédit budgétaire. C'est ce que l'on traduit en distinguant l'engagement comptable et l'engagement juridique.

3.4.2. L'engagement comptable.

L'engagement comptable consiste à affecter une partie des crédits budgétaires à la réalisation de la dépense qui va résulter de l'engagement juridique.

Il apparaît immédiatement que la tenue contradictoire (ordonnateur secondaire, comptable public) d'une comptabilité des engagements comptables est la condition d'une bonne gestion financière.

L'article 97 du décret cité en référence dispose en effet que « sous réserve des dispositions spéciales concernant les crédits évaluatifs, les engagements sont limités soit au montant des crédits, soit au montant des autorisations de programme régulièrement autorisées par les lois de finances ».

L'article 98 ajoute que « les engagements sont retracés dans les comptabilités tenues par les ordonnateurs principaux et par les ordonnateurs secondaires dans la limite des délégations qui leur ont été consenties ».

Il est donc indispensable de connaître à tout moment le montant cumulé des dépenses engagées, afin de pouvoir le comparer au montant des autorisations budgétaires, et de dégager ainsi les crédits disponibles, c'est-à-dire les possibilités d'engagements nouveaux.

Il est à noter que l'engagement comptable doit toujours précéder l'engagement juridique.

Le cadre des engagements comptables est constitué par l'opération CSI et l'opération de structure. Dans le cas d'une opération des titres V et VI ou du titre III, non suivie par le contrôleur financier déconcentré, l'engagement ou les engagements comptables sont réalisés au niveau central et ne nécessitent pas un recueil de visa du contrôleur financier déconcentré. Dans ce cas, le montant du ou des engagements comptables correspond alors au montant affecté de l'opération CSI (titres V et VI) ou au montant délégué de l'opération de structure (titre III).

3.4.2.1. Le contrôle financier déconcentré.

Le contrôle financier déconcentré se caractérise par une double orientation d'élargissement et de recentrage du contrôle, afin de l'adapter aux responsabilités croissantes des gestionnaires des services déconcentrés. Les modalités d'exercice du contrôle financier déconcentré sont définies dans le décret 96-629 du 16 juillet 1996 (BOC, p. 3194) et dans l' arrêté du 29 juillet 1996 (BOC, p. 3321).

L'engagement comptable peut revêtir deux formes :

engagement spécifique ;
engagement global.

Toute opération est soumise à un visa préalable délivré ou non par le contrôleur financier déconcentré dans un délai qui ne peut dépasser quinze jours.

3.4.2.2. L'engagement comptable spécifique.

S'inscrivant dans le cadre d'un visa individuel donné par le contrôleur financier déconcentré, l'engagement comptable spécifique est réservé à des actes importants répondant à certains seuils et à des critères particuliers. Sont concernés obligatoirement :

les marchés négociés ⁽⁵⁾ ;
les marchés sur appel d'offres (5) ;
les subventions ou convention participative avec une collectivité territoriale (5).

Par ailleurs, en dessous des seuils précités, toute opération dont le comptable public estime qu'elle n'entre pas dans le cadre d'un engagement comptable global fera l'objet d'un engagement comptable spécifique.

Des modèles d'imprimés sont joints en annexe à la présente instruction et peuvent s'appliquer tant aux engagements comptables spécifiques initiaux des marchés publics, des lettres de commande qu'aux engagements spécifiques complémentaires à des engagements comptables initiaux.

Les imprimés précités seront différenciés suivant que l'engagement comptable s'adresse à des dépenses en capital ou à des dépenses ordinaires.

Dépenses en capital :
Annexe I. Engagement spécifique « marchés publics ».
Annexe II. Engagement spécifique « lettre de commande ».
Annexe III. Engagement spécifique complémentaire. Ce document sera indifféremment utilisé en matière de marchés publics que de lettre de commande, ainsi que pour les retraits d'engagements comptables.

Dépenses ordinaires :

Annexe IV. Engagement spécifique « marchés publics ».
Annexe V. Engagement spécifique « lettre de commande ».
Annexe VI. Engagement spécifique complémentaire. Ce document sera indifféremment utilisé en matière de marchés publics que de lettre de commande, ainsi que pour les retraits d'engagements comptables.

3.4.2.3. L'engagement comptable global.

Les catégories d'actes suivants s'inscrivent dans le cadre d'un examen global donné par le contrôleur financier déconcentré :

dépenses de fonctionnement courant (cf. 3.4,3.5 et 3.7) ;
achats sur factures et travaux sur mémoires, marchés négociés ⁽⁶⁾, marchés sur appel d'offres (6) ;
intérêts moratoires ;
honoraires et droits d'actes, loyers ;
marchés à bons de commande.

L'existence d'outils de prévision et de suivi de gestion, la présentation au contrôleur financier d'un budget prévisionnel et le suivi de la validité des prévisions, par le biais de la présentation des comptes rendus de gestion, conditionnent l'emploi des outils globaux de contrôle par le contrôleur financier déconcentré. Ainsi l'engagement global est tout à fait adapté pour intégrer les dépenses contenues dans le budget de fonctionnement du service du génie.

Les modèles d'imprimés joints en annexes concernent les engagements comptables globaux, initiaux et complémentaires des dépenses en capital et des dépenses ordinaires.

Dépenses en capital : annexe VII. Engagement global en investissement.

Dépenses ordinaires :

Annexe VIII. Engagement global en fonctionnement.
Annexe IX. Engagement comptable complémentaire (en investissement et en fonctionnement).

3.4.2.4. Ouverture des comptes de dépenses.

Les comptes de dépenses constituent le support des engagements juridiques.

Les comptes de dépenses sont ouverts dans la limite du montant des engagements comptables autorisés par le contrôleur financier déconcentré. Le montant d'un compte de dépense constitue la dotation du compte de dépense sous réserve que le montant total des dotations des comptes de dépenses soit strictement inférieur ou égal au montant de l'engagement comptable pris au titre d'une opération CSI ou de structure donnée.

Un compte de dépense fait référence à un engagement comptable unique et un engagement comptable donné peut donner lieu à la création de plusieurs comptes de dépenses.

3.4.2.5. Règles de gestion des comptes de dépenses.

Un compte de dépense fait référence à :

une affaire SYGES unique ;
un immeuble unique (les informations comptables au niveau de l'immeuble sont utilisées par l'application MERCURE, méthode d'évaluation rationnelle et de contrôle de l'utilisation des ressources, relative à la comptabilité de gestion du service du génie, pour la facturation des prestations réalisées à leurs bénéficiaires) ;
une nature de dépenses. Le code de la nature de dépenses est constitué de deux caractères. Le premier de ces caractères est associé au compte de dépense lors de sa création. Le deuxième caractère du code de la nature de dépense est précisé lors de la saisie de l'engagement juridique ;
un engagement comptable pris au titre d'une opération CSI pour les titres Vet V I et d'une imputation budgétaire (ou une fiche d'engagement) pour le titre III. Un compte de dépense ne peut être créé que dans la mesure où l'engagement comptable auquel il fait référence aura été visé par le contrôleur financier déconcentré (CFD) ;
la structure décomposée en :
- structure de saisie (niveau de structure devant procéder au préengagement juridique) ;
- structure de validation (niveau de structure procédant à l'engagement juridique).

À chaque compte de dépense est associée une structure de saisie unique et une structure de validation unique. Structure de saisie et structure de validation peuvent constituer une même entité.

3.4.3. Le pré-engagement juridique.

Le pré-engagement juridique est l'opération par laquelle un maître d'œuvre propose au maître de l'ouvrage un projet d'acte juridique.

Le pré-engagement juridique est exclusivement réalisé par la maîtrise d'œuvre et ne s'adresse qu'aux projets de lettre de commande entrant dans le cadre des missions de la maîtrise d'œuvre.

Le pré-engagement juridique a comptablement un comportement identique à celui de l'engagement juridique car il provoque une immobilisation des crédits concernés. L'engagement juridique ne constituera qu'une validation de l'immobilisation enregistrée lors du pré-engagement juridique.

Les engagements juridiques des marchés (autres que les marchés à bons de commande) ainsi que les engagements juridiques se rapportant aux dépenses de fonctionnement propres des organismes du service du génie ne sont pas soumis à la procédure du pré-engagement juridique.

3.4.4. L'engagement juridique.

L'engagement juridique est l'acte par lequel l'État créé ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Cet acte ne présente pas toujours la même forme ou les mêmes caractères juridiques, qui varient en effet suivant la nature des dépenses.

Il n'est pas possible de donner une liste de toutes les formes possibles d'engagement : celui-ci peut présenter des caractères très différents :

certaines dépenses résultent directement de l'application de dispositions législatives ou réglementaires : le droit des bénéficiaires à recevoir le montant de leur créance sur l'État est alors indépendant de toute décision administrative. Le rôle de l'administration se borne à constater et à liquider les droits de chaque créancier ;
d'autres dépenses sont au contraire la conséquence d'actes individuels accomplis par des fonctionnaires habilités (passation d'un marché, d'un bail, commande d'une fourniture) ;
pour d'autres dépenses enfin, l'engagement résulte de la combinaison de lois, de règlements et de décisions individuelles.

On pourrait ainsi multiplier les exemples des différentes formes d'engagement. Certaines dépenses résultent même de faits indépendants de la volonté de l'administration (c'est le cas de la dépense supplémentaire provoquée par une hausse de prix qui modifie, le montant initial d'un marché comportant une clause de révision).

Quoi qu'il en soit, la décision d'engager une dépense est subordonnée à la réalisation de certaines formalités, au respect de certaines procédures particulières qui seront examinées dans la suite de la présente instruction.

Les engagements juridiques sont retracés dans les comptes de dépenses.

Les engagements juridiques (hors dépenses de fonctionnement courant) et/ou la validation des pré-engagements juridiques lorsqu'ils existent sont réalisés par la maîtrise d'ouvrage.

Cas de l'engagement juridique des marchés.

Un marché public (autre qu'un marché à bon de commande) peut être composé de tranche(s) et de lot(s). L'engagement juridique du marché doit être retracé au titre de chacun des lots le constituant : il s'agit de l'engagement juridique initial du marché.

L'engagement juridique initial peut être modifié, en cours d'exécution du marché, par des engagements juridiques complémentaires, notamment par des avenants ou des décisions de poursuite des travaux au-delà de la masse initiale. De la même façon que pour l'engagement juridique initial, l'engagement juridique complémentaire doit être réparti par lot(s) d'un même marché.

Les travaux modificatifs, notifiés par voie d'ordres de service, ne constitueront des engagements juridiques que lors de leur intégration dans une décision de poursuite des travaux au-delà de la masse initiale.

3.4.5. Les intervenants.

La passation d'un pré-engagement et/ou un engagement juridique nécessitent de procéder préalablement à l'identification précise du futur créancier de l'État (le titulaire de la commande), appelé intervenant.

Cet intervenant est caractérisé par :

un type d'intervenant : donnée appartenant au domaine de référence ;
une forme juridique ;
un code qui peut être le SIREN, le SIRET ou un code particulier ;
une raison sociale ;
une adresse ;
un ou plusieurs codes d'activité principale exercée (code NAF). Les différents codes NAF, tirés de la nomenclature de l'INSEE appartiennent au domaine de référence ;
un ou plusieurs comptes à créditer.

3.4.6. Les limites de l'engagement.

Les autorisations budgétaires limitent les possibilités d'engagement des dépenses. Ces limitations concernent la période d'engagement, d'une part, le montant des dépenses susceptibles d'être engagées, d'autre part.

3.4.6.1. La période d'engagement.

Le décret 86-451 du 14 mars 1986 (BOC, p. 1923) modifié (et les textes pris pour son application) a fixé les délais dans lesquels les dépenses peuvent être engagées au titre du budget d'une année considérée. On distingue entre les dépenses, suivant leur nature :

les dépenses en capital et les dépenses ordinaires de personnel peuvent être engagées au titre du budget d'une année considérée, du 1^er janvier au 31 décembre de cette année ;
pour les dépenses ordinaires autres que de personnel, la période d'engagement est close le 30 novembre de l'année considérée ; mais elle commence avant le 1^er janvier : en effet, ces dépenses peuvent être engagées à partir du mois de novembre de l'année précédente (crédits anticipés).

Après le 30 novembre, aucune dépense ordinaire autre que de personnel ne peut donc être engagée sur les crédits de l'année sauf dans certains cas comme les engagements de régularisation : ces ajustements peuvent intervenir jusqu'à la date de clôture de la période d'émission des ordonnances ou des mandats, étant bien entendu qu'il ne peut s'agir ici d'ajouter dans la comptabilité des engagements, des dépenses nouvelles qui n'y auraient pas figurées jusqu'alors, mais seulement d'opérer des mises au point permettant de mettre en concordance, pour une dépense donnée, la somme déjà inscrite dans la comptabilité des engagements avec celle qui figurera dans la comptabilité des ordonnancements ou mandatements.

Le décret 88-451 du 14 mars 1986 précise, en outre, que si les engagements des dépenses s'imputent, dans les conditions qui viennent d'être indiquées, sur les crédits du budget de l'année en cours, il prévoit aussi, en ce qui concerne les dépenses ordinaires, l'exécution du service le 31 décembre de cette même année au plus tard.

Les engagements de dépenses ordinaires dont l'exécution n'a pu intervenir avant le 31 décembre ou dont le mandatement n'a pu être opéré avant la clôture de la gestion sont imputés sur les crédits de paiement du budget de l'année suivante.

3.4.6.2. Le montant des engagements.

Les engagements de dépenses ne peuvent dépasser le montant cumulé des autorisations budgétaires.

Ces autorisations, constituées par les crédits ouverts dans les lois de finances, sont spécialisées par chapitre, chaque chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination.

Les crédits budgétaires sont donc des allocations prévues par le budget pour les dépenses déterminées dont ils fixent la nature et autorisent la réalisation jusqu'à concurrence de leur montant.

3.4.7. Autorités habilitées pour engager les dépenses.

C'est le ministre qui, dans chaque département ministériel, a la disposition des crédits budgétaires. C'est donc lui qui a qualité pour engager les dépenses dans les limites fixées par les autorisations données par la loi de finances.

Cependant, les nécessités de la vie administrative et une indispensable déconcentration ont conduit les ministres à déléguer une partie de leur pouvoir à des fonctionnaires régionaux ou départementaux qui ont alors la possibilité d'engager des dépenses dans la limite des délégations qu'ils ont reçues.

3.5. La liquidation des dépenses.

3.5.1. La justification du service fait.

La règle du service fait constitue l'un des principes fondamentaux de la comptabilité publique. En effet, l'article 33 du décret cité en référence portant règlement général sur la comptabilité publique dispose : « les paiements ne peuvent intervenir avant soit l'échéance de la dette, soit l'exécution du service, soit la décision individuelle d'attribution de subventions ou d'allocations ».

La règle du service fait permet aux ordonnateurs et aux comptables de s'assurer que la dépense est l'expression financière d'une dette réelle et non pas fictive de la collectivité publique. Par ailleurs, l'exécution préalable des prestations est de nature à prémunir l'administration contre le risque d'irrecouvrabilité des sommes perçues à tort par ses partenaires, si le paiement fait d'avance est supérieur au service à exécuter. Enfin, la règle de l'antériorité de l'exécution des prestations confère à l'administration un puissant moyen de contraindre ses créanciers à l'accomplissement d'un service conforme à la demande des organismes publics.

La règle du service fait permet une appréciation précise de la réalité de la dette des collectivités publiques. Il s'agit à la fois d'une réalité juridique et d'une réalité purement matérielle. Du point de vue matériel, la réalité de la dette s'apprécie par rapport à l'existence et à la consistance des prestations des partenaires de l'administration.

Il appartient au maître d'œuvre de vérifier, sur le vu des pièces produites, que le créancier (intervenant) de l'Etat a bien effectué la totalité des prestations qui lui étaient demandées, et qu'il l'a effectué, le cas échéant, conformément aux conditions qui avaient été préalablement définies.

En réalité, cette règle a été aménagée pour certains types de prestations (par exemple, loyers payables d'avance, maintenance de matériel informatique, abonnements,…).

L'exception la plus importante se situe dans la réglementation des marchés publics qui prévoit le versement d'acomptes au fur et à mesure de l'exécution des prestations et même d'avances, antérieurement à tout commencement d'exécution.

Le contrôle du respect de la règle du paiement après service fait présente des difficultés pour l'ordonnateur secondaire qui doit s'assurer, préalablement à l'émission du mandat de paiement qu'une commande de même nature décidée par le même service de l'ordonnateur ne fait pas l'objet de règlements multiples au bénéfice d'un seul ou même de plusieurs fournisseurs.

Quoi qu'il en soit, l'ordonnateur secondaire doit s'assurer de la production, à l'appui des mandats de paiement, des pièces sur lesquelles figure la certification du service fait.

Il appartient à l'ordonnateur secondaire de vérifier la sincérité des pièces produites et la réalité du service fait.

La règle du service fait n'autorise le paiement de la dette d'un organisme qu'après constatation de sa naissance (engagement), contrôle de son exigibilité et détermination de son montant.

3.5.2. La liquidation proprement dite.

La liquidation proprement dite consiste à déterminer de façon précise, par un calcul, le montant de la dette, et à vérifier qu'elle est bien exigible.

3.6. L'ordonnancement des dépenses.

3.6.1. Généralités.

La dépense ayant été engagée, l'autorité administrative a ensuite constaté l'existence de la dette dont elle a liquidé le montant. Il reste une opération essentielle à accomplir : celle qui va permettre au créancier de l'État de percevoir la somme qui lui est due.

C'est l'objet de l'ordonnancement qui constitue la troisième phase de l'exécution de la dépense publique et se trouve défini par l'article 31 du décret cité en référence « l'ordonnancement est l'acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public ».

En fait, le mandatement s'analyse en deux opérations :

l'ordre de payer donné au comptable compétent ;
l'établissement d'un titre de paiement.

Le mandatement est une opération administrative stricto sensu. Dans le cas où, à la suite d'un litige entre l'État et le créancier, la juridiction administrative aurait reconnu l'existence de la créance et en a liquidé le montant, le paiement ne peut en tout état de cause intervenir que si l'autorité compétence donne l'ordre de l'effectuer, c'est-à-dire si elle ordonnance la dépense. L'autorité juridictionnelle ne peut donc se substituer à l'administration pour ordonnancer les dépenses.

L'ordonnancement constitue donc un acte administratif qui, en aucun cas, ne peut donner lieu à un recours contentieux. Aussi, le conseil d'État refuse-t-il de connaître des recours pour refus d'ordonnancement.

3.6.2. Distinction entre ordonnances directes de paiement et ordonnances de délégation de crédits.

Les ordonnances directes, que l'on appelle aussi ordonnances de paiement, sont celles qui sont délivrées directement au nom d'un créancier par l'ordonnateur principal dont le budget est intéressé par la dépense considérée. Elles servent à régler les dépenses effectuées par les administrations centrales et sont normalement payables à la paierie générale du Trésor.

Les ordonnances de délégation ont un caractère différent car elles ne constituent pas comme les ordonnances directes, un ordre de payer un créancier déterminé. Elles s'analysent en un acte par lequel le ministre donne d'une façon globale, pour une somme déterminée, le droit à un ordonnateur secondaire d'émettre à son tour, dans les limites fixées, des titres de paiement que l'on appelle cette fois, pour les distinguer des ordonnances directes, des mandats.

Ainsi, sur une opération budgétaire d'investissement donnée, deux parts vont être faites par le ministre intéressé :

une part qui correspond aux dépenses effectuées directement par les services centraux du ministère, et qui sera utilisée au moyen d'ordonnances directes émises au nom des créanciers ;
une autre part répartie, au moyen d'ordonnances de délégation aux ordonnateurs secondaires. Chacun des ordonnateurs secondaires, ayant ainsi la disposition d'un crédit égal au montant de l'ordonnance de délégation dont il bénéficie, pourra émettre, à concurrence de ce montant, des mandats de paiement au nom des créanciers de l'État.

Il y a donc une différence de nature entre les ordonnances directes et les ordonnances de délégation :

les premières sont des titres par lesquels les ministres consomment directement une partie des crédits budgétaires ;
les secondes autorisent les ordonnateurs secondaires à disposer d'une fraction des crédits budgétaires en émettant des mandats de paiement au profit de créanciers de l'État.

Les ordonnances de délégation établies par l'ordonnateur principal (sur les indications des services gestionnaires de crédits) sont soumises au visa du contrôleur financier central. Après recueil du visa du contrôleur financier central, l'ordonnateur principal en adresse des extraits aux ordonnateurs secondaires intéressés. Ceux-ci doivent alors procéder à la prise en compte de ces extraits et procéder à la comptabilisation contradictoire avec les trésoriers-payeurs généraux auprès desquels ils sont accrédités.

Chaque extrait d'ordonnance ne concerne qu'un seul ordonnateur et un seul comptable public.

Comme les ordonnances elles-mêmes, les extraits d'ordonnances doivent être revêtus du visa du contrôleur financier central. Ce sont donc ces extraits qui constituent, pour les ordonnateurs secondaires, les titres en vertu desquels ils peuvent disposer des crédits qui leur sont délégués.

Il convient de noter que, pour les dépenses ordinaires, la notion de délégation de crédits a un sens spécifique car elle vaut à la fois délégation d'autorisation d'engagement et délégation de crédits de paiement.

3.6.3. Le contrôle de l'ordonnancement.

L'obligation de respecter les autorisations budgétaires, c'est-à-dire l'interdiction faite aux ministres de dépenser au-delà des crédits ouverts à chacun d'eux, et aussi la nécessité de rapprocher les ordonnances et mandats des actes d'engagement auxquels ils font suite justifient l'institution d'un contrôle des ordonnancements et les mandatements :

à l'échelon central, ce contrôle est exercé par les contrôleurs financiers centraux : toutes les ordonnances émises par l'ordonnateur principal auprès desquels ils exercent leurs fonctions, aussi bien les ordonnances directes que les ordonnances de délégation doivent être soumises à leur visa. Ce contrôle de l'ordonnancement complète celui de l'engagement qui, sans cette deuxième intervention du contrôleur financier central, serait purement théorique et illusoire et se limiterait à la vérification de l'existence des ressources budgétaires ;
à l'échelon central, le contrôle des mandatements est effectué par le comptable assignataire, avant le paiement et en même temps que le contrôle des actes d'engagements correspondants. Le trésorier-payeur général a, dans ces conditions, la possibilité, non seulement de vérifier que les mandats émis par les ordonnateurs secondaires sont bien contenus dans les limites des délégations de crédits dont ces ordonnateurs ont bénéficiées, mais aussi de s'assurer que ces mandats se rapportent à des engagements régulièrement pris.

3.6.4. La période d'ordonnancement.

La détermination de la période pendant laquelle les dépenses peuvent être ordonnancées pose le problème de la fixation des délais au cours desquels les dépenses doivent être ordonnancées ou mandatées pour être rattachées au budget d'une année considérée : c'est le problème de l'utilisation des crédits ouverts par la loi de finances.

Le décret 86-451 du 14 mars 1986 et les textes subséquents ont posé les règles applicables en la matière : ils ne distinguent pas à cet égard les dépenses ordinaires et les dépenses en capital pour lesquelles l'ordonnancement doit intervenir du 1^er janvier au 31 décembre.

Il faut cependant remarquer que les opérations de régularisation (changement d'imputation, régularisation de cessions faites par les ministres, rétablissement de crédits, apurement des comptes d'attentes) et les règlements entre le budget de l'État d'une part, les budgets annexes, les établissements publics et entreprises publiques d'autre part, peuvent être effectués jusqu'au 31 janvier de l'année suivante par tous les comptables principaux, au 28 février pour certains comptables et au 8 mars pour l'agent comptable central du Trésor (ACCT).

La différence entre le montant des crédits ouverts par le budget au titre de chaque chapitre et le montant des ordonnancements intervenus à la fin de la période de régularisation est annulée par la loi de règlement. Les ministres n'en ont donc plus la disposition.

Cependant, les crédits disponibles en fin de gestion au titre des dépenses en capital peuvent être reportés à l'année suivante par arrêté du ministre des finances. Et avant l'intervention de ce report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers de ces crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en capital en cours au 1^er janvier.

La procédure de report de crédits peut également s'appliquer aux chapitres de dépenses ordinaires énumérées dans un état annexé à la loi de finances, mais seulement dans la limite des dépenses effectivement engagées sur ces chapitres.

À l'échelon local : les délégations de crédits sont valables jusqu'au 31 décembre aussi bien pour les dépenses ordinaires que pour les dépenses en capital. A l'expiration de ce délai, les crédits inemployés cessent d'être à la disposition des ordonnateurs secondaires.

Mais, il peut arriver qu'avant la clôture de la gestion un ordonnateur secondaire estime ne pas avoir à utiliser les crédits ou une partie des crédits qui lui ont été délégués. Il adresse alors au service gestionnaire des crédits concerné une « déclaration de crédits sans emploi ».

3.7. Procédures particulières.

Dans ce chapitre seront successivement examinés le cas des atténuations de dépenses faisant suite à des reversements de fonds, le cas des ressources de fonctionnement propre à un organisme du service du génie confiées à des ordonnateurs secondaires extérieurs au service du génie et enfin le cas des dépenses exécutées partiellement par le service du génie (engagement juridique et liquidation).

3.7.1. Les atténuations de dépenses.

3.7.1.1. Principes généraux.

L'article 18, premier alinéa, de l'ordonnance citée en référence pose le principe de la non-affectation des recettes aux dépenses : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général ».

Toutefois, par exception, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses : ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général (art. 18 précité, 2^e alinéa) : la procédure des rétablissements de crédits est l'une de ces procédures, la seconde étant celle des fonds de concours.

Les rétablissements de crédits sont possibles dans la stricte limite des conditions fixées par l'article 19 de la loi organique.

Ces conditions ont été précisées, notamment par l'article 10 du décret 86-451 du 14 mars 1986 en ce qui concerne les délais durant lesquels les rétablissements de crédits peuvent être comptabilisés au titre d'un exercice budgétaire donné, et par l' arrêté du 02 juin 1986 (BOC, p. 3658 )modifié en ce qui concerne d'une part les opérations susceptibles de donner lieu à un rétablissement de crédit (art. 4), les modalités pratiques de réalisation de ces opérations (art. 5 à 7) et les autorités compétentes pour y procéder (art. 8).

Quel qu'en soit l'objet, les rétablissements de crédits s'analysent comme une opération de réduction du montant total des dépenses déjà constatées au titre d'un exercice et sur un chapitre budgétaire donné, et cela à hauteur des reversements de fonds obtenus au titre d'opérations initialement supportées par ce même chapitre budgétaire.

Ces réductions de dépense budgétaire ont pour conséquence de rétablir l'autorisation d'effectuer les dépenses sur le chapitre considéré à due concurrence.

Afin d'éviter toute confusion entre les réductions de dépenses, consécutives à des corrections d'erreurs matérielles (erreur de saisie notamment) et les réductions de dépenses consécutives aux rétablissements de crédits, des procédures comptables particulières à chacun des cas seront mises en œuvre.

Lorsque les rétablissements de crédits s'effectuent au plan central, c'est l'agent comptable central du Trésor qui est compétent pour passer les écritures de diminution de dépense au vu des justifications qui lui sont produites par les ordonnateurs principaux dans les conditions précisées par l'instruction n^o 88-16-A-7-B-P-R du 16 février 1988 (n.i. BO).

Lorsque les rétablissements de crédits sont autorisés au plan local, c'est le trésorier-payeur général qui procède aux opérations de réduction de dépense, selon les principes exposés ci-après.

3.7.1.2. Dispositions générales relatives aux rétablissements de crédits budgétaires au niveau local.

3.7.1.2.1.

Champ d'application de la procédure et règles de compétence.

Le rétablissement de crédits n'est possible que sur les chapitres de dépenses ordinaires déconcentrées.

L'ordonnateur qui demande le reversement des fonds doit être également celui qui a initialement mandaté la dépense de façon à ce que le trésorier-payeur général auprès duquel il est accrédité, puisse disposer de tous les éléments de contrôle.

Les ordonnateurs secondaires concernés par le rétablissement de crédits au plan local, (ordonnateur de la dépense initiale et ordonnateur qui reverse les fonds), doivent l'un et l'autre être accrédités auprès du même trésorier-payeur général.

L'ordonnateur créancier est tenu d'émettre le titre de perception au cours de la même gestion que celle qui a supporté la dépense initiale.

Si le titre n'est pas émis dans la même gestion que la dépense, le rétablissement de crédits, s'il demeure possible, devra s'effectuer au plan central.

Enfin, le rétablissement de crédit doit rester dans la stricte limite des dépenses admises sur l'imputation budgétaire d'exécution considérée depuis le 1^er janvier de l'année jusqu'à la date du rétablissement de crédit. Celui-ci ne doit en aucun cas conduire à des annulations supérieures aux dépenses déjà constatées sur le chapitre correspondant.

3.7.1.2.2.

Délais d'exécution des rétablissements de crédits au niveau local.

L'ordre de reversement doit impérativement être émis dans la gestion qui a supporté la dépense initiale et justifié par les références précises du mandat afférent à cette dépense.

Si l'émission de l'ordre de reversement n'est pas intervenue au titre de la gestion qui a supporté la dépense, seul un rétablissement de crédits au plan central peut être envisagé pour les dépenses ordinaires autres que de personnel.

3.7.1.2.3.

Seuil minimum à partir duquel il est procédé au rétablissement de crédit.

Le rétablissement de crédits ne peut être demandé que pour des sommes supérieurs à 1 000,00 F.

3.7.1.3. Modalités pratiques d'exécution des rétablissements de crédits au plan local.

Au plan local, les rétablissements de crédits procèdent toujours d'une demande de reversement de fonds, adressée par l'ordonnateur secondaire qui a initié la dépense (ordonnateur créancier) :

soit à un autre service local de l'État (service débiteur), dans l'hypothèse où le reversement de fonds a trait à une cession de biens ou services, ou à une dépense supportée à titre provisoire par le service de l'État créancier ;
soit à un tiers lorsque le reversement de fonds se rapporte à la restitution d'une somme payée indûment, ou, dans des cas limitativement énumérés par la réglementation à une dépense supportée à titre provisoire.

Pour que le rétablissement de crédits puisse être admis au plan local, il convient que la demande de reversement de fonds soit prise en charge au titre de la même gestion que celle qui a supporté la dépense de façon à permettre au comptable local de vérifier la réalité de cette dépense initiale, au moment même de la prise en charge du titre.

L'emploi des reversements de fonds, qui est susceptible d'intervenir dans la gestion suivante lorsqu'il s'agit de dépenses ordinaires, autres que de personnels, donnera lieu à rétablissement de crédits et s'effectuera au moyen de la procédure du « bordereau récapitulatif des annulations de dépenses à opérer » et selon le schéma présenté à la page suivante.

3.7.1.3.1.

Ordres de reversement. Phase 1.

Les ordres de reversement sont émis par les ordonnateurs secondaires créanciers sur le compte de reversement de fonds, crédits à rétablir au niveau local.

Dans tous les cas de rétablissement de crédits, l'ordonnateur secondaire créancier émet au profit du trésorier-payeur général assignataire un titre de perception valant ordre de reversement de fonds à l'encontre :

d'un ordonnateur secondaire débiteur dans le cas de cession ou de dépenses provisoires, après accord des services locaux sur le montant à rembourser. À réception d'une copie du titre accompagnée d'une lettre demandant le reversement, celui-ci émet un mandat au profit du même trésorier-payeur général, chargé du recouvrement. Ce mandat est accompagné de la copie du titre et de toutes les justifications afférentes à la cession ou à la dépense provisoire ;
d'un tiers débiteur dans le cas de paiements indus ou de dépenses provisoires, lequel tiers en effectuera le règlement auprès du trésorier-payeur général assignataire dans les conditions habituelles.

Dès constatation du recouvrement du titre, le trésorier-payeur général établit une déclaration de recettes qu'il transmet à l'ordonnateur secondaire créancier.

3.7.1.3.2.

Déclaration de recettes. Phase 2.

La déclaration de recette est adressée sans délai à l'ordonnateur secondaire créancier. Lorsque le remboursement d'un débiteur concerne plusieurs imputations budgétaires de gestion, il est délivré autant de déclarations de recettes distinctes que d'imputations budgétaires.

En cas de remboursement fractionné des ordres de reversement, les déclarations de recettes sont délivrées pour chacun d'entre eux s'il est supérieur à 1 000,00 F, ou globalement lors du dernier versement dans le cas contraire.

Les titres d'annulation ou de réduction portant sur des ordres de reversement de fonds dont le recouvrement est déjà intervenu mais qui n'ont pas fait encore l'objet de rétablissement de crédits, doivent être accompagnés de la déclaration de recette délivrée lors de la constatation de l'encaissement, indispensable aux comptables publics pour pouvoir prendre en charge ce titre d'annulation et effectuer les modifications d'écritures correspondantes.

3.7.1.3.3.

Rétablissement des crédits. Phase 3.

À réception des déclarations de recettes, l'ordonnateur secondaire créancier récapitule celles dont le montant est supérieur à 1 000,00 F sur un bordereau récapitulatif des annulations de dépenses à opérer par suite de reversement de fonds.

Ce bordereau (distinct par imputation budgétaire de gestion) est transmis au trésorier-payeur général chargé du rétablissement de crédits, accompagné des déclarations de recettes.

À réception, le trésorier-payeur général vérifie la validité des demandes de rétablissement de crédits sur place au regard de la réglementation notamment en matière de délais applicables à chaque nature de dépenses et de seuil de rétablissement.

3.7.2. Ressources déléguées à des ordonnateurs secondaires extérieurs au service du génie.

Les organismes du service du génie disposent d'un budget de gestion qui, pour la part de fonctionnement propre (titre III et V) est mis partiellement à la disposition des directions et services des commissariats pour notamment le paiement des frais et indemnités de déplacement des personnels civils et militaires. Néanmoins, certaines des dépenses précitées peuvent être réalisées directement par les ordonnateurs secondaires du service du génie par le biais des régies d'avances ou par voie de mandats administratifs (mandat de paiement et ordonnance directe).

Le fait d'externaliser ces ressources ne doit pas pour autant dispenser l'organisme au budget duquel elles se rapportent d'en assurer un suivi en temps réel à tous les stades d'exécution de la dépense.

3.7.2.1. Engagement des dépenses.

Au stade de l'engagement des dépenses il ne sera tenu qu'une comptabilité des engagements juridiques, la dotation financière déléguée à l'ordonnateur secondaire extérieur sera considérée comme engagée comptablement de fait.

Il convient néanmoins de noter que toute autorité habilitée à engager une dépense de cette catégorie doit préalablement à l'engagement juridique, s'assurer que l'ordonnateur secondaire délégataire des crédits a bien obtenu le visa des engagements comptables par le contrôleur financier déconcentré (dans le cas des crédits déconcentrés), ou bien le visa par le contrôleur financier central (dans le cas de crédits non déconcentrés).

Ces dépenses seront engagés juridiquement au niveau opération budgétaire d'investissement (titres V et VI) et fiche d'engagement (titre III) pour lesquelles la référence du payeur sera « non mandaté génie » au niveau de l'imputation budgétaire de gestion.

Il sera créé, pour chaque opération budgétaire d'investissement et fiche d'engagement, au minimum autant de comptes de dépenses que de paragraphes d'imputation budgétaire d'exécution susceptibles d'être utilisés lors du mandatement par l'ordonnateur secondaire délégataire.

Chaque compte de dépense fera référence à une nature de dépense unique et chaque engagement juridique fera référence à un code statistique.

Le montant de l'engagement juridique, qu'il corresponde à une action particulière (mission ponctuelle) ou à une action globale (relevé des missions mensuelles) doit impérativement couvrir la dépense estimée sur la base des informations contenues dans l'ordre la prescrivant.

3.7.2.2. Liquidation des dépenses.

Dès la transmission de la pièce de dépense à l'ordonnateur secondaire en vue de son mandatement, le montant liquidé sera porté au niveau du compte de dépense. Le montant liquidé devra correspondre très exactement au montant de l'engagement juridique qui aura éventuellement été modifié pour intégrer les conditions réelles d'exécution de la dépense.

Dès lors que la dépense aura donné lieu à mandatement par l'ordonnateur secondaire délégataire, les montants engagés, liquidés et mandatés seront mis en harmonie.

3.7.3. Dépenses exécutées partiellement par le service du génie.

Certains services du ministère de la défense font exécuter par le service du génie des opérations d'infrastructure aux seules phases de l'engagement juridique et de la liquidation.

L'exécution de ces opérations n'occasionne aucun transfert d'informations vers l'application NDL des comptables publics.

Une imputation budgétaire ne peut, chez un même ordonnateur secondaire appartenant au service du génie, faire référence à deux types de payeurs différents. Néanmoins, une imputation budgétaire de gestion faisant référence à un type de payeur donné chez un ordonnateur secondaire peut faire référence à un type de payeur différent chez un autre ordonnateur secondaire.

3.8. Responsabilité des ordonnateurs et des comptables.

3.8.1. Généralités.

L'étude de la procédure d'exécution et du contrôle des dépenses publiques fait apparaître que les conséquences du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ne se situent pas seulement au niveau de la définition des attributions dévolues respectivement à ces deux ordres de fonctionnaires.

Les sanctions qu'encourent ordonnateurs et comptables à l'occasion des irrégularités, des fautes ou des négligences qu'ils peuvent commettre dans l'exercice de leurs attributions sont, elles aussi, très différentes.

Si la responsabilité des ordonnateurs s'avère imprécise, celle des comptables est au contraire parfaitement organisée, effective et rigoureuse.

3.8.2. Responsabilité des ordonnateurs.

La responsabilité des ordonnateurs a été définie par l'article 9 du décret cité en référence.

Aux termes de ce décret, les fonctionnaires ordonnateurs encourent une responsabilité disciplinaire, pénale et civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la cour de discipline budgétaire.

La cour de discipline budgétaire et financière, constituée en nombre égal de magistrats de la cour des comptes et de membres du conseil d'État, peut être saisie par les présidents des deux chambres composant le parlement, le Premier ministre, le ministre chargé des finances, le ministre intéressé, la cour des comptes ou le procureur général près de la cour des comptes.

Sa compétence est très large. Elle peut sanctionner :

les irrégularités au regard des règles de la comptabilité publique ;
l'engagement sans respect des règles applicables en matière de contrôle financier ;
l'imputation irrégulière d'une dépense pour dissimuler un dépassement de crédits ;
l'engagement de dépenses sans délégation de pouvoirs ou de signature ;
toutes infractions aux règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l'État ;
les irrégularités au regard de la morale administrative, c'est-à-dire toutes les fautes visant à procurer ou tenter de procurer à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor.

Seuls les membres des cabinets ministériels et les fonctionnaires peuvent être traduits devant elle, les ministres n'ayant à répondre de leurs actes que devant le parlement.

Les sanctions prononcées ne tendent pas à la réparation intégrale du dommage causé ; elles sont constituées par des amendes calculées en fonction du traitement annuel de l'intéressé et pouvant atteindre le montant total de ce traitement (le double du traitement annuel dans le cas d'irrégularités au regard de la morale administrative).

Par ailleurs, les poursuites devant la cour ne font pas obstacle à l'exercice des actions pénale et disciplinaire.

3.8.3. Responsabilité des comptables.

La responsabilité des comptables est organisée sur des bases extrêmement précises :

comme tous les fonctionnaires, les comptables encourent une responsabilité disciplinaire, qui peut être mise en œuvre dans les conditions prévues par le statut général de la fonction publique, et une responsabilité pénale, qui implique une faute réprimée par le code pénal ;
mais c'est surtout la responsabilité pécuniaire qui s'attache à leurs fonctions. Cette responsabilité, qui est l'aboutissement d'une longue tradition, a été réaffirmée par l'article 19 du décret cité en référence : « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés », et a été définie par l'article 60 de la loi de finances pour 1963 n^o 63-156 du 23 février 1963 (BO/G, p. 1203, BO/A, p. 610 ).

Ainsi se trouve sanctionnée, de façon très stricte, l'obligation faite au trésorier-payeur général de vérifier la régularité administrative et budgétaire des dépenses ainsi que la qualité des bénéficiaires des règlements.

En fait, il n'est pas exagéré de dire que la responsabilité domine véritablement l'exercice de la fonction de comptable.

La différence dans les sanctions que sont susceptibles de subir ordonnateurs et comptables s'explique largement par la nature de leurs attributions respectives. Les fonctions dévolues aux comptables sont délimitées avec précision : il leur appartient essentiellement de vérifier la conformité des dépenses avec les prescriptions des lois et règlements et d'effectuer les paiements selon des modalités bien définies. Leurs fautes, leurs négligences sont assez faciles à déceler.

En revanche, l'action des ordonnateurs se situe dans des limites beaucoup moins précises, beaucoup moins strictes. Ils ont, dans une certaine mesure, la possibilité d'apprécier l'opportunité des opérations et les conditions techniques de leur exécution ; il est rare que leurs infractions soient nettement caractérisées.

Pour le ministre de la défense et par délégation :

Le général, directeur central du génie,

Pierre NOVELLO.

Annexes

ANNEXE I.

ANNEXE II.

ANNEXE III.

ANNEXE IV.

ANNEXE V.

ANNEXE VI.

ANNEXE VII.

ANNEXE VIII.

ANNEXE IX.

ANNEXE X.

ANNEXE XI.

ANNEXE XII. GLOSSAIRE.

Affaire.

Partie d'un programme délégué. Elle est une opération d'infrastructure ou une partie d'opération d'infrastructure ; son financement est réalisé sur une seule année budgétaire.

Autorisation de programme (AP).

Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi. Demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation.

AP notifiées.

Terme désignant les autorisations de programme non déconcentrées (catégorie 1) mises à la disposition d'un ordonnateur secondaire par l'ordonnateur principal, via un service gestionnaire de crédits.

AP déléguées.

Terme désignant les autorisations de programme déconcentrées (catégories 2 et 3) mises à la disposition d'un ordonnateur secondaire par l'ordonnateur principal, via un service gestionnaire de crédits.

AP comptabilisées.

Terme désignant les autorisations de programme (catégories 1 et 2) saisies dans l'application comptable de l'ordonnateur secondaire et transmises à l'application NDL du comptable public et validées par ce dernier.

AP subdéléguées.

Termes désignant les autorisations de programme déconcentrées (catégorie 2) mises à la disposition d'un ordonnateur secondaire par un autre ordonnateur secondaire.

AP affectées.

Terme désignant les autorisations de programme (catégories 1 et 2) ayant reçu un contenu physique précis (destination caractérisée par un lieu, un objet, un montant et des modalités d'exécution).

AP réservées.

Terme désignant les autorisations de programme dont l'affectation ne peut être réalisée qu'après l'autorisation explicite du ministre de la défense (opération réservée majeure) ou après l'autorisation explicite du délégué général pour l'armement ou du secrétaire général pour l'administration (opération réservée).

AP libérées.

Terme désignant les autorisations de programme dont l'affectation est réalisée à l'instigation du service gestionnaire.

BDAPG (bordereau de délégation d'autorisations de programme globales).

Événement comptable par lequel un ordonnateur secondaire régional demande à l'ordonnateur principal, via le service gestionnaire de crédits, le retrait d'autorisations de programme déconcentrées (catégorie 2).

Circulaire ministérielle.

Document émis annuellement et présentant par gouverneur de crédits et gouverneur de crédits déconcentrés les opérations d'infrastructure dont le financement est prévu : lieu, quartier, formation, opération physique à réaliser et montant y sont mentionnés. Cette circulaire ministérielle est initiale, modificative ou d'arrêté et se rapporte à la prévision d'exécution physique d'un budget donné.

Elle émane de la décision du gouverneur de crédits de financer une opération inscrite dans le référentiel de programmation.

Crédits de paiement.

Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements juridiques contractés dans le cadre des AP correspondantes.

Chapitre article.

Cette entité regroupe les notions de chapitre budgétaire et d'article budgétaire.

Chapitre budgétaire : la division d'un titre en chapitre budgétaire est l'expression de la spécialité des crédits.

Article budgétaire : subdivision comptable d'un chapitre budgétaire regroupant les crédits et les dépenses selon leur destination. C'est au niveau de l'article de gestion qu'est suivie la comptabilité des crédits du ministère.

Dépenses en capital.

Terme utilisé pour désigner les imputations budgétaires des titres V et VI.

Dépenses ordinaires.

Terme utilisé pour désigner les imputations budgétaires du titre III dotées ou non d'autorisations de programme.

DAPG (délégation d'autorisation de programme globale).

Document comptable de mise à disposition d'autorisations de programme déconcentrées (catégorie 2) à un ordonnateur secondaire régional par l'ordonnateur principal, via le service gestionnaire de crédits.

Engagement.

Acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Peut prendre plusieurs formes : convention, marché, lettre ou bon de commande, avenant, certains ordres de service, décision de justice. L'engagement est tout d'abord comptable (immobilisation des crédits) puis juridique (signature de l'acte administratif).

Engagement comptable.

N'est que la traduction de l'engagement juridique sur le plan de la comptabilité. Cet engagement provoque, dans les écritures du contrôleur financier comme dans celles du service gestionnaire, l'indisponibilité corrélative des CP ou des AP pour les chapitres qui en sont dotés. Il constitue donc un blocage de crédit préalable à tout engagement juridique. On distingue les engagements sur CP (titre III) et les affectations d'AP (titre III doté d'AP et titres V et VI).

Engagement juridique.

Acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une charge.

FAP (fiche d'affectation primaire).

Document de liaison ordonnateur principal, service gestionnaire, contrôleur financier central matérialisant le premier mouvement de délégation ou notification d'autorisations de programme sur une opération budgétaire d'investissement. Une FAP est unique par opération budgétaire d'investissement.

FACAP (fiche d'affectation complémentaire d'autorisations de programme).

Document de liaison ordonnateur principal, service gestionnaire, contrôleur financier central matérialisant les mouvements de délégation ou notification d'autorisations de programme sur une opération budgétaire d'investissement ayant déjà fait l'objet d'une FAP. Une FAP comporte de 0 à n FACAP.

FE (fiche d'engagement).

La fiche d'engagement est l'équivalent à de la FAP en matière de dépenses ordinaires (titre III).

FEC (fiche d'engagement complémentaire).

La fiche d'engagement complémentaire est l'équivalent à de la FACAP en matière de dépenses ordinaires (titre III).

Gouverneur de crédits.

Organisme central dont dépend le bénéficiaire des ouvrages à réaliser. Il a la responsabilité de la définition des besoins et de l'approbation du programme détaillé de l'opération. Il a qualité pour décider d'une dépense importante et pour donner l'ordre à un service gestionnaire de procéder à son engagement.

Gouverneur de crédits déconcentrés.

Organisme décentralisé dont dépend le bénéficiaire des ouvrages à réaliser. Il a la responsabilité de la définition des besoins et de l'approbation du programme détaillé de l'opération. Il a qualité pour décider d'une dépense importante et pour donner l'ordre à un service déconcentré habilité de procéder à son engagement.

Liquidation.

Elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense. Elle est faite au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers. Elle commence à la réception de la facture et se termine avec le mandatement.

Mandatement.

Ordre donné au comptable public de payer. Le mandat est établi par l'ordonnateur secondaire, il est payable sur la caisse du comptable public assignataire des paiements.

Mandat.

Ordre émis pour le règlement des dépenses publiques engagées juridiquement au vu d'une ordonnance de délégation. Etabli par l'ordonnateur secondaire, il est payable sur la caisse du comptable assignataire.

Monenclature de gestion.

Classification en titres, parties, chapitres et articles de l'ensemble des dépenses du ministère de la défense avec l'indication des services responsables de leur gestion (services gestionnaires de crédits) et des autorités de décision d'emploi (gouverneurs de crédits). Cette nomenclature est annuelle.

Nomenclature d'exécution.

Nomenclature reprenant la nomenclature de gestion mais en y apportant des subdivisions pour les besoins de la gestion courante. Cette nomenclature est annuelle.

Opération programmée.

Codification figurant à la version actualisée du référentiel (VAR) de programmation. L'opération programmée correspond à un ensemble d'opérations budgétaires d'investissement au stade de la programmation.

Opérations comptables = opération CSI.

Identification sommaire d'un objectif ou une tranche d'objectif assorti d'un montant. Affectation des crédits à un objet précis caractérisé par un lieu, un libellé et un montant.

Ordonnancement.

Acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public. Ordonnancement (acte d'un ordonnateur principal) = mandatement (acte d'un ordonnateur secondaire).

Ordonnateur secondaire régional.

Autorité d'un service extérieur ayant reçu du ministre les pouvoirs d'ordonnancer et de subdéléguer tout ou partie des autorisations de programme qui lui ont été déléguées.

Ordonnateur secondaire délégué.

Autorité d'un service extérieur ayant reçu du ministre les pouvoirs d'ordonnancer.

Paiement.

Acte par lequel l'État (ou un organisme public) se libère de sa dette. Il est accompli par un comptable public.

RNAPA (retrait de notification d'autorisation de programme affectée).

Événement comptable de retrait d'autorisations de programme non déconcentrées (catégorie 1) émanant de l'ordonnateur principal à destination de l'ordonnateur secondaire régional via le service gestionnaire des crédits.

RTSAPIE (retrait de subdélégation d'autorisations de programme individualisées émises).

Événement comptable par lequel un ordonnateur secondaire délégué demande à un ordonnateur secondaire régional le retrait d'autorisations de programme déconcentrées (catégorie 2).