La présente note-circulaire a pour objet de rappeler les règles relatives à la création et à l'organisation des services à compétence nationale (SCN).

Les règles relatives à la création, à l'organisation et au fonctionnement des SCN sont définies par le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, qui s'applique « aux services et organismes placés sous l'autorité du ministre de la défense. » ⁽¹⁾.

Ces règles sont précisées par la circulaire du 9 mai 1997 du Premier ministre relative aux règles d'organisation des administrations centrales et des services à compétence nationale et de délégation de signature des ministres.

1. DÉFINITION ET MISSIONS DES SERVICES À COMPÉTENCE NATIONALE.

Le décret n° 92-604 du 1^er juillet 1992 modifié, dispose que « placées sous l'autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l'État se composent, d'une part, des administrations centrales et des services à compétence nationale (SCN), d'autre part, des services déconcentrés. ».

1.1. « Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.

Les autres missions, et notamment celles qui intéressent les relations entre l'État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés » de l'État.

1.2. « Les administrations centrales assurent au niveau national un rôle de conception, d'animation, d'orientation, d'évaluation et de contrôle. ».

Le décret n° 92-604 du 1^er juillet 1992 modifié, (cf. article 2-1.) et le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, (cf. article 1er.) indiquent que les « services à compétence nationale peuvent se voir confier des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services ainsi que toute autre mission à caractère opérationnel présentant un caractère national et correspondant aux attributions du ministre sous l'autorité duquel ils sont placés. ».

1.3. La circulaire du 9 mai 1997 précise que « la circonstance qu'une structure d'administration centrale existante remplit à la fois des tâches d'administration centrale et d'autres de service à compétence nationale ne doit pas faire obstacle à sa transformation en service à compétence nationale. L'analyse des missions et des moyens doit permettre de déterminer la bonne ligne de partage qui se traduira par une définition précise des missions confiées au service à compétence nationale. ».

2. CRÉATION DES SERVICES À COMPÉTENCE NATIONALE.

2.1. La création de service à compétence nationale est justifiée lorsqu'elle permet une meilleure mise en oeuvre d'une politique publique déterminée.

La circulaire n° 5647/SG du premier ministre du 9 avril 2013 ⁽²⁾ relative aux modalités d'organisation des services de l'État et au recours à la formule de l'« agence » encadre la création des SCN. Elle indique qu'un SCN constitue l'une des formules d'individualisation des services de l'État (avec le groupement d'intérêt public et l'établissement public) désignées sous le terme générique d'« agence ».

Cette circulaire définit « un ensemble de critères au regard desquels doit s'apprécier le recours à une agence » (et donc la création d'un SCN) :

• « condition de spécialité : les missions confiées (au SCN) par l'État sont clairement définies, circonscrites et spécialisées ; elles relèvent de la mise en œuvre de politiques publiques et non de leur conception ;

• condition d'efficience : il doit être démontré que les missions confiées (au SCN) sont exercées de manière plus efficace et efficiente au sein d'une agence que par les services centraux et déconcentrés de l'État (meilleure structuration de la politique publique, professionnalisation et internalisation de compétences, industrialisation de services rendus à l'étranger, rationalisation du paysage des organismes intervenant dans le champ de la politique publique, mutualisations et économie d'échelle, développement de ressources propres, etc.) ;

• critère d'expertise : les missions confiées (au SCN) sont qualifiées, et leur exercice nécessite une expertise distincte de celle habituellement rencontrée dans les services de l'État ;

• critère de partenariat : les missions confiées à l'entité justifient que soient nouées des partenariats avec des acteurs de la société civile et les collectivités territoriales, notamment en termes de financement, que la forme de l'agence rend plus aisés ;

• critère de gouvernance : les missions confiées (au SCN) impliquent que (celui-ci) dispose d'une certaine autonomie. ».

La circulaire du 9 avril 2013 ⁽²⁾ indique que « certains objectifs, en revanche, ne sauraient justifier la création d'une agence :

• préservation ou sanctuarisation des moyens ;

• volonté d'accorder une meilleure visibilité à une politique publique prioritaire ;

• volonté de créer un régime juridique dérogatoire au droit commun des administrations (statuts des personnels ou code des marchés publics, par exemple). ».

2.2. La création d'un service à compétence nationale est portée par un décret ou un arrêté selon le degré d'autonomie recherchée.

Le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, consacre deux formules alternatives de création de SCN :

• « les services à compétence nationale rattachés directement au ministre dont ils relèvent sont créés par décret ;

• les services à compétence nationale rattachés à un directeur d'administration centrale, à un chef de service ou à un sous-directeur sont créés par arrêté du ministre dont ils relèvent. Toutefois, ils sont créés par décret lorsqu'ils exercent des compétences par délégation du ministre. ».

Le guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires rédigé par le secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d'État indique qu'un « service à compétence nationale peut être commun à plusieurs directions d'un même ministère ⁽³⁾. ». Il est alors créé dans les conditions qui viennent d'être rappelées.

La circulaire du 9 mai 1997 précise que les deux formules alternatives de création d'un SCN, consacrées par le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, correspondent à un régime de plus ou moins grande autonomie de ces services :

• les SCN placés directement sous l'autorité du ministre ont un régime de large autonomie. Ces SCN étant créés par décret, leurs responsables peuvent bénéficier d'une délégation de pouvoir ;

• les SCN placés sous l'autorité d'un directeur d'administration centrale, d'un chef de service ou d'un sous-directeur ont un régime d'autonomie moins importante. Ces SCN étant créés par arrêté, leurs responsables peuvent bénéficier d'une délégation de signature.

3. COMPÉTENCES POUVANT ÊTRE DÉVOLUES AUX SERVICES À COMPÉTENCE NATIONALE.

3.1. Les services à compétence nationale créés par décret peuvent bénéficier d'une large autonomie de gestion.

Le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, prévoit (cf. deuxième alinéa de l'article 2.) que les SCN qui ne sont pas rattachés directement au ministre « sont créés par décret lorsqu'ils exercent des compétences par délégation du ministre. » ⁽⁴⁾. La circulaire du 9 mai 1997 précise que « les responsables de ces services peuvent bénéficier d'une délégation de pouvoir. ».

Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose (article 75.) que le « responsable d'un service à compétence nationale (rattaché directement au ministre dont il relève) est ordonnateur secondaire de ce service », les ordonnateurs secondaires agissant en vertu d'une délégation de pouvoir des ordonnateurs principaux.

Par ailleurs, le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement prévoit (cf. le 1° de l'article 1er. et article 3.) qu'à « compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'État et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité (notamment) les chefs des services à compétence nationale (rattachés directement au ministre dont ils relèvent) », qui peuvent, sous certaines conditions, subdéléguer cette signature à certains des agents placés sous leur autorité.

La circulaire du 9 mai 1997 précise que « lorsque la nature des missions et leur importance le justifie, la formule du budget annexe ⁽⁵⁾, ou celle du compte de commerce ⁽⁶⁾, peut être envisagée dans les conditions prévues par les lois et règlements ⁽⁷⁾. ».

Enfin, les SCN peuvent être dotés d'une régie de recettes et d'avances ⁽⁸⁾.

3.2. Les services à compétence nationale créés par arrêté ont une autonomie de gestion plus limitée.

La circulaire du 9 mai 1997 indique que « le responsable (d'un SCN ainsi créé) peut bénéficier d'une simple délégation de signature.

Le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 prévoit (cf le 2°. de l'article. 1er. et article 3.) qu'à « compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'État et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité (notamment) les chefs des services à compétence nationale (rattachés à un directeur d'administration centrale, à un chef de service ou à un sous-directeur) », qui ne peuvent subdéléguer cette signature aux agents placés sous leur autorité ⁽⁹⁾. Cette subdélégation peut être consentie, sous certaines conditions, par le directeur d'administration centrale (ou l'une des autorités mentionnées au 3° de l'article 1^er. du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005) auquel les SCN sont rattachés.

Par ailleurs, la circulaire du 21 septembre 2005 relative aux nouvelles dispositions régissant la délégation de signature des ministres rappelle qu'il « reste possible, comme sous le régime antérieur du décret n° 47-233 du 23 janvier 1947, de donner par décret des délégations de signature qui n'entreraient pas dans le cadre défini par le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 » (qui établit le régime de la délégation « automatique »).

Toutefois, la circulaire du 9 mai 1997 indique que « s'il apparaît qu'un service à compétence nationale non rattaché directement au ministre exerce des compétences par délégation de celui-ci, il sera créé par décret ».

Le Conseil d'État a ainsi censuré un arrêté portant création d'un SCN et confiant à ce service une compétence qui ne pouvait lui être conférée par un simple arrêté ⁽¹⁰⁾.

4. PERSONNEL ET ORGANISATION INTERNE DES SERVICES À COMPÉTENCE NATIONALE.

4.1. Le décret n° 2012-32 du 9 janvier 2012 relatif aux emplois de chef de service et de sous-directeur des administrations de l'État prévoit (article 2.) que les « chefs de service peuvent diriger un service à compétence nationale doté d'attributions importantes au regard des responsabilités exercées » et que les « services à compétence nationale de moindre importance peuvent être dirigés par un sous-directeur. ». Par ailleurs, un SCN peut aussi, quelle que soit son importance, ne pas être dirigé par le titulaire d'un emploi fonctionnel de chef de service ou de sous-directeur.

La circulaire du 19 juillet 2012 ⁽¹¹⁾ précise les conditions de mise en œuvre du classement des emplois de chef de service et de sous-directeur, prévu par le décret du 9 janvier 2012 et les « critères à prendre en compte pour déterminer le niveau des responsabilités fonctionnelles (qui) sont :

• les responsabilités décisionnelles attachées à l'emploi (impact des décisions prises, fonctions de pilotage et/ou d'arbitrage, degré d'autonomie dans la détermination des objectifs, etc.) ;

• l'exposition des fonctions (risques divers liés aux fonctions, etc.) ;

• la complexité des fonctions (nombre et importance des structures placées sous l'autorité  hiérarchique et/ou fonctionnelle du titulaire de l'emploi, dimension partenariale et/ou interministérielle, conduite de négociations, animation d'un réseau ministériel ou interministériel, etc.) ;

• les responsabilités d'encadrement et de gestion attachés à l'emploi (niveau hiérarchique de l'emploi, importance ou complexité des responsabilités d'encadrement, importance des crédits gérés) ;

• les politiques publiques ou les fonctions support dont le/la titulaire de l'emploi se voit confier la mise en œuvre (complexité, dimension inter-directionnelle ou interministérielle). ».

4.2. Le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, prévoit (article 6.) que les « personnels appartenant à des corps ayant vocation à servir en administration centrale ou à des corps ayant vocation à servir en service déconcentré ont également vocation à exercer leurs fonctions en service à compétence nationale. ».

La circulaire du 9 mai 1997 indique que la « transformation en service à compétence nationale d'un service appartenant actuellement à une administration centrale n'affecte pas la situation statutaire et indemnitaire des agents concernés. » ⁽¹²⁾.

4.3. Les SCN peuvent comprendre un échelon central et des échelons locaux ⁽¹³⁾, en fonction des missions qui leur sont confiées ou des services existants qui les intègrent.

5. TEXTES CRÉANT LES SERVICES À COMPÉTENCE NATIONALE.

5.1. Le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 modifié, prévoit (article 2.) que le « décret ou l'arrêté qui porte création du service à compétence nationale fixe les missions et l'organisation générale de celui-ci. »

Il résulte de la circulaire du 9 mai 1997 que, lorsqu'un SCN est créé par un décret, son organisation interne est précisée par arrêté ministériel.

5.2. Les règles de rédaction à observer sont rappelées par le guide de légistique :

• le « texte relatif à un service à compétence nationale doit définir son rattachement, sa mission, son organe de direction ainsi que son organisation interne » ;

• le « textes d'organisation des ministères doivent distinguer clairement les dispositions régissant les administrations centrales et celles régissant les services à compétence nationale » ;

• le « décret ou l'arrêté régissant un service à compétence nationale doit viser le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 relatif à l'organisation des services d'administration centrale, le décret n° 92-604 du 1^er juillet 1992 portant charte de la déconcentration ainsi que le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale. Il doit également viser, selon le cas, le décret d'organisation du ministère ou le décret relatif à l'organisation de la direction d'administration centrale à laquelle le service à compétence nationale est rattaché. ».

Le guide de légistique donne des exemples d'arrêté portant création de SCN.

5.3. Au point II. de l'article 15. de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État prévoit que les « comités techniques établis dans les services du ministère de la défense (etc.) employant des personnels civils ne sont pas consultés sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services. ».

L'article L. 4124-1. du code de la défense ne prévoit pas, non plus, la consultation du conseil supérieur et des conseils de la fonction militaire sur ces questions.

En revanche, la circulaire du 9 avril 2013 ⁽²⁾ indique que tout projet de création d'un nouveau SCN dans le champ de compétence de chaque département ministériel, comme tout transfert de missions à une agence existante, doit être précédé de la réalisation d'une étude d'impact suivant le modèle annexé à cette circulaire ⁽¹⁴⁾ et que cette étude devra être soumise à l'examen des services des ministres chargés du budget et de la réforme de l'État, puis du secrétariat général du Gouvernement, avant que le projet de création de nouveau SCN ne soit présenté au Premier ministre.

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