Préambule

Tout militaire qui souhaite contester une décision administrative le concernant, a la possibilité de former un recours administratif et, ou, un recours contentieux. Le recours administratif est présenté devant l'administration, le recours contentieux est porté devant la juridiction administrative.

En matière de recours, l'article 23 de la loi citée en référence c), a introduit l'obligation d'un recours administratif préalable dans le droit de la fonction publique civile et militaire: « les recours contentieux formés par les agents soumis aux dispositions de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 (BOC, p. 4545) modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires et la loi 72-662 du 13 juillet 1972 (BOC/G, p. 1001, BOC/SC, p. 784, BOC/M, p. 950, BOC/A, p .595) modifiée portant statut général des militaires à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle sont, à l'exception de ceux concernant leur recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire, précédés d'un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ».

Pour les militaires, ce recours administratif préalable doit être présenté devant la commission des recours des militaires instituée par le décret cité en référence e).

En ce qui concerne la procédure de recours particulière prévue à l'article 13 du règlement de discipline générale dans les armées, celle-ci est strictement limitée aux punitions disciplinaires conformément aux termes du décret cité en référence d).

La présente circulaire a pour objet de préciser en premier lieu les conditions dans lesquelles sont présentés dans la marine les recours administratifs contre des actes statutaires (engagements, notations, mutations, avancement, discipline, ...) ; en second lieu, elle rappelle les précautions particulières à prendre pour l'élaboration des décisions individuelles (motivation, signature, notification et, le cas échéant, communication du dossier).

Pour les recours relatifs à des actes concernant les droits financiers, il convient de se référer à la circulaire citée en référence h).

1. Les recours administratifs.

Parmi les recours administratifs, on distingue les recours existant de plein droit (sans texte), qualifiés de recours administratifs de droit commun et les recours spéciaux organisés par un texte particulier, parmi lesquels figurent les recours administratifs obligatoires qui doivent être exercés préalablement à tout recours contentieux à peine d'irrecevabilité.

En fonction de cette distinction et selon la nouvelle réglementation en vigueur dans les armées, les militaires qui s'estiment lésés dans leurs droits disposent suivant la nature de l'acte individuel contesté de différentes voies de recours administratifs pour demander l'annulation ou la modification de cet acte.

1.1. Les recours administratifs de droit commun.

1.1.1. Définition et champ d'application.

Les recours administratifs de droit commun se divisent en deux catégories :

• le recours gracieux qui est une réclamation portée devant l'autorité même qui a pris la décision dont le requérant veut obtenir la réformation ou l'annulation ;

• le recours hiérarchique qui est une réclamation portée devant une autorité supérieure à celle qui a pris l'acte incriminé. Il est ouvert à condition que l'autorité saisie dispose bien d'un pouvoir hiérarchique sur l'auteur de l'acte ou, à défaut, qu'un texte adéquat ait attribué à l'autorité n'exerçant pas de pouvoir hiérarchique sur l'auteur de l'acte une compétence en la matière. L'autorité saisie d'un recours hiérarchique dispose des mêmes pouvoirs que celle qui a pris l'acte contesté.

Les militaires peuvent former un recours administratif de droit commun dans les domaines suivants :

• actes relatifs aux recrutements ⁽¹⁾ ;

• sanctions statutaires ou professionnelles ;

• mesures de suspension de fonction (article 51 du statut général des militaires).

1.1.2. Modalités.

Lorsque le recours n'est pas adressé directement au ministre de la défense, la réclamation, gracieuse ou hiérarchique, comportant une motivation minimale et ce que demande précisément le militaire, est établie sur papier libre avec en annexe la copie de la décision contestée. Elle est traitée par la formation d'appartenance du militaire comme une pièce de correspondance : elle est enregistrée au bureau militaire et se voit apposer un timbre mentionnant sa date de réception. Elle est transmise sans délai, avec copie à la direction du personnel militaire de la marine (DPMM, PM/JUR), à l'autorité saisie appelée à prendre la décision, accompagnée de toute pièce utile à l'instruction, et le cas échéant, de l'avis du commandant.

L'autorité saisie adresse au militaire un accusé de réception du modèle figurant en annexe II. La décision de l'autorité saisie doit normalement intervenir dans le délai de deux mois et est notifiée à l'intéressé selon le modèle n^o 1 figurant à l'annexe III, mentionnant les voies et délais de recours devant la juridiction administrative. En cas d'absence de réponse dans ce délai, le militaire peut se prévaloir d'une décision implicite de rejet qu'il peut également porter devant un tribunal administratif, ou le Conseil d'État s'il est officier, dans le délai du recours contentieux, soit en principe deux mois.

Il est précisé que le recours administratif doit être adressé à l'autorité militaire dans le délai du recours contentieux car seul le premier recours, gracieux ou hiérarchique, a pour résultat de proroger le délai de recours contentieux. Lorsque l'objet de la réclamation relève du domaine du recours de droit commun, le militaire peut saisir directement la juridiction administrative.

1.2. Les recours administratifs spéciaux.

1.2.1. Le recours spécial devant la commission des recours des militaires.

1.2.1.1. Champ d'application.

Le recours présenté devant la commission des recours des militaires est un recours administratif préalable obligatoire au recours contentieux contre toutes les décisions individuelles à l'exclusion des décisions prononcées dans un des domaines cités au point 1.1.1. et des décisions de punition disciplinaire.

A ce titre, la saisine de la commission est seule de nature à conserver le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision du ministre de la défense, prise sur avis de la commission, dans un délai de quatre mois à compter de cette saisine. La notification de la décision fait mention de la faculté d'exercer un recours en annulation devant la juridiction administrative. L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours.

1.2.1.2. Modalités.

La commission des recours des militaires est saisie selon les modalités fixées à l'instruction citée en référence g) : les recours sont formés directement par les militaires auprès de la commission, sans cheminement hiérarchique. La lettre de saisine de la commission mentionne tout argument de fait ou de droit conduisant le militaire à contester la validité de la décision ou à en demander la réformation. Elle est accompagnée de la copie de l'acte contesté et doit être adressée à la commission sise 14, rue Saint-Dominique, 00450 ARMÉES, dans le délai de deux mois à compter de la date de la notification ou de la publication de l'acte contesté ou de l'intervention d'une décision implicite de rejet.

Le militaire n'a aucune obligation d'avertir sa formation qu'il saisit la commission des recours des militaires.

Une fois saisie, la commission adresse une copie du recours à l'autorité ayant pris la décision et une autre au chef d'état-major de la marine (CEMM).

Le CEMM doit adresser à la commission, dans le délai maximum de cinq semaines, des éléments d'observation, communicables au requérant dans le cadre du respect du principe du contradictoire, comportant :

• un résumé des faits ;

• l'indication des textes applicables en l'espèce, avec une copie desdits textes ;

• la réponse aux moyens (arguments) développés par le requérant.

Durant ce délai, la marine a la possibilité de retirer la décision contestée (voir infra, les limites et la portée de cette mesure dans le contexte du recours préalable obligatoire). En conséquence, le recours doit être traité selon le schéma suivant :

• l'autorité ayant pris la décision contestée examine le recours dans le délai de sept jours. Si elle maintient sa position ou si elle souhaite qu'elle soit réformée, elle adresse le dossier avec ses observations à l'autorité hiérarchique dont elle dépend (commandement organique, commandement territorial, direction de service, ...) et prévient par message la DPMM (PM/JUR). Si elle retire sa décision, elle en informe immédiatement la commission des recours des militaires en lui adressant une copie de sa décision de retrait. Elle met également en copie pour information la DPMM (PM/JUR) ;

• l'autorité hiérarchique, lorsqu'elle est saisie, examine le recours dans le délai de sept jours. En cas de retrait à son niveau, elle traite le dossier suivant les mêmes dispositions que pour l'autorité ayant pris la décision contestée et, sinon, adresse ses observations (propositions de maintien de la décision, de rectification d'un vice de forme entachant celle-ci ou de modification sur le fond) à la DPMM (PM/JUR).

En raison de la brièveté des délais, tous les moyens de télécommunications pourront, le cas échéant, être utilisés pour transmettre les éléments de réponse (télécopie, intranet marine).

Dans une note du 5 octobre 2001 adressée notamment au CEMM et à l'inspecteur général des armées, marine nationale, la commission des recours des militaires a rappelé la jurisprudence du Conseil d'État sur le recours administratif préalable obligatoire. Lorsqu'un tel recours est institué, l'autorité qui a pris la décision se trouve dessaisie et n'a plus compétence pour statuer ⁽²⁾. Dans ces conditions, lorsque la commission des recours adresse un recours à la marine, il est exclu que l'autorité militaire puisse modifier ou remplacer la décision contestée. Il appartient dans ce cas à l'autorité militaire saisie pour éléments de réponse de proposer la solution qu'elle préconise. Ainsi, par exemple, s'agissant d'une notation, le CEMM doit, s'il estime que le recours du marin est, partiellement ou entièrement justifié, proposer à la commission un projet de nouvelle notation.

En revanche, il est admis que l'autorité militaire ou l'autorité hiérarchique puisse procéder " purement et simplement " au retrait de la décision contestée. Le retrait d'une décision par une autorité de la marine ne devrait donc être utilisé que s'il permet de mettre fin au litige comme, par exemple, dans l'hypothèse de l'annulation d'une mutation avec maintien de l'intéressé dans son affectation.

1.2.2. Le recours spécial prévu à l'article 13 du règlement de discipline générale dans les armées (RDGA).

1.2.2.1. Champ d'application.

Pour contester une punition disciplinaire, le militaire doit utiliser la procédure spéciale organisée par l'article 13 du RDGA.

Ce recours retient et associe les principes du recours gracieux et du recours hiérarchique de droit commun, puisqu'il permet au militaire de porter sa réclamation contre une punition disciplinaire jusqu'au niveau du ministre.

Ce recours a l'avantage d'interrompre le cours du délai de recours contentieux s'il est introduit dans le délai de deux mois suivant la mesure initiale objet du litige. Cependant, il ne s'agit pas d'un recours administratif obligatoire, le militaire peut donc présenter un recours contentieux direct devant la juridiction administrative dans les deux mois qui suivent la notification de la décision de punition. En revanche, si un recours déposé après le délai de deux mois est également recevable, il ne permettra pas au militaire d'aller devant la juridiction administrative en cas de rejet du recours.

1.2.2.2. Modalités.

• 1. La demande est établie en deux exemplaires à l'aide de l'imprimé 300*/30, figurant à l'annexe VI de l'instruction citée en référence i). Le militaire concerné peut, le cas échéant, développer l'objet de son recours dans une annexe. L'un des exemplaires de cet imprimé est remis à l'intéressé, daté et signé, à titre d'accusé de réception, dès que la demande de recours est reçue par l'autorité militaire de premier niveau (AM 1).

• 2. Le recours est inscrit, le jour de sa réception, sur le registre des recours (imprimé n°300*/31), figurant à l'annexe VI de l'instruction citée en référence i), tenu obligatoirement par toute autorité de premier niveau. Ce registre est visé lors de chaque inspection. Une fois par trimestre, chaque AM1 fournit à la DPMM (PM/JUR) le nombre des recours inscrits, le cas échéant, sur le registre.

Les délais fixés à l'article 13 du RDGA pour les différentes autorités appelées à statuer sur le recours et lors des maintiens de recours (10, 15, 30, 40 jours) sont seulement indicatifs en ce sens qu'ils n'ont pas été établis à peine de nullité ⁽³⁾. Toutefois, selon l'article 21 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 [référence b)] relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet. Dans le cas particulier du maintien de recours auprès du ministre de la défense, à partir du jour de la réception par la formation de cette demande, le ministre dispose au titre du RDGA pour son instruction d'un délai de 40 jours. Dès lors que la loi générale précitée énonce qu'au bout de deux mois, le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet, il est impératif que le ministre puisse être en mesure de répondre par écrit au moins avant ce terme. Dans ces conditions, les recours maintenus devant le ministre de la défense doivent lui être transmis (sous-direction des bureaux des cabinets) avec la plus grande célérité possible.

2. Précautions particulières en matière de prise de décision.

Outre le suivi des procédures fixées au paragraphe 1, une attention particulière doit être prêtée à l'élaboration des décisions.

2.1. La motivation.

Les dispositions de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 [référence a)], relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, ne constituent qu'une dérogation au principe qui reste que les décisions administratives n'ont pas à être motivées. Mais, lorsque la motivation est rendue obligatoire par l'effet de cette loi ou de la jurisprudence, elle doit alors être suffisamment instructive pour le destinataire. Elle doit être écrite et comporter les considérations de droit (au minimum énoncées dans les visas) et de fait qui fondent la décision ⁽⁴⁾, de sorte que son destinataire puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, en connaître les motifs ⁽⁵⁾. Ceci exclut donc la simple paraphrase des textes en vigueur et le procédé de la réponse-type ou stéréotypée.

Par souci de transparence, la marine a jugé bon de faire apparaître une motivation dans la plupart de ses décisions non soumises à l'obligation de motivation. Dès lors, cette motivation doit répondre aux prescriptions légales précitées sur les considérations de droit et de fait.

Lorsque la motivation n'est pas obligatoire, l'administration doit révéler au juge administratif, en cas de contentieux et pour autant que le requérant porte le débat sur ce plan, ses motifs ⁽⁶⁾.

Même lorsqu'elle existe, l'obligation de motiver est limitée par le respect dû à divers secrets, tel que le secret de la défense nationale ou le secret médical.

Les principes de l'obligation de motivation et la liste des décisions administratives concernées sont rappelés dans l'annexe I.

2.2. La compétence de l'auteur de la décision.

La décision ne peut avoir une existence juridique qu'à condition d'être signée, encore faut-il qu'elle le soit par une autorité compétente. A ce titre, il convient de se référer aux différents textes réglementaires qui prévoient les délégations de signature (transfert de la tâche matérielle de signature sous forme personnelle) et délégations de pouvoirs (transfert de pouvoirs sous forme impersonnelle).

A cet égard, l'attention est appelée sur l'utilisation qui est faite abusivement de la signature « par ordre » en matière décisionnelle. Cette possibilité « d'agir par ordre » est prévue à l'article 4 du RDGA au profit du titulaire d'une fonction. Ce dernier, dont la responsabilité reste entière, peut ainsi autoriser un subordonné à signer, en ses lieu et place, les pièces du service courant ou de routine ainsi que les documents prescrivant l'exécution des simples mesures d'application de ses ordres et de ses directives générales. Hormis l'hypothèse de la « suppléance », le titulaire d'une fonction doit donc se réserver personnellement la signature des documents portant décision dans un domaine où il a reçu délégation.

2.3. La notification.

Les décisions individuelles doivent être portées à la connaissance des militaires par le procédé de la notification suivant l'un des deux modèles de récépissé prévus à l'annexe III, selon que la décision relève ou non de la compétence de la commission des recours des militaires. La publication de certaines décisions individuelles au Journal officiel ou au Bulletin officiel des armées n'est en effet nécessaire que pour les rendre opposables aux tiers ou lorsqu'elle a été rendue obligatoire par des textes.

Ces récépissés comprennent les mentions sur les voies et délais de recours. Il est précisé que le nouveau bulletin de punition présente toutes les indications utiles en la matière ; la seule signature du nouveau bulletin de punition par le militaire sanctionné est donc suffisante. La notification est réalisée par les services de l'autorité militaire qui a édicté l'acte mais elle peut aussi émaner d'une autre autorité comme par exemple l'autorité d'emploi du militaire.

L'absence des voies et délais de recours sur le récépissé n'entacherait pas la régularité de la décision mais elle entraînerait l'inopposabilité des délais de recours tant auprès de la juridiction administrative qu'auprès de la commission des recours des militaires. Le défaut de notification d'une décision individuelle empêche l'administration d'invoquer celle-ci à l'encontre de l'administré.

2.4. La procédure disciplinaire.

La mention au dossier du militaire d'une punition en vertu de l'article 30 du RDGA fait perdre à celle-ci son caractère de mesure d'ordre intérieur et la porte au rang de décision administrative avec toutes les exigences quant à son élaboration. Dans ces conditions, l'autorité détentrice du pouvoir disciplinaire doit s'efforcer :

• de mettre l'intéressé en mesure de s'expliquer et de prendre connaissance du dossier disciplinaire, c'est-à-dire « l'ensemble des pièces au vu desquelles le militaire est puni » ;

• de motiver de manière non lapidaire la décision de punition en droit et en fait (notamment date et lieu de la commission des faits) ;

• d'indiquer les voies et délais de recours contentieux.

L'instruction citée en référence i) portant application du règlement de discipline générale dans les armées applicable depuis le 19 septembre 2001 explicite ces exigences dans le commentaire sur l'article 33 du RDGA.

2.4.1. La communication du dossier en cas de mesure prise en considération de la personne.

En vertu de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 (BO/M, p.588) portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905, « tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté. ».

Au regard de la jurisprudence, la formalité relative à la communication du dossier doit être respectée non seulement avant toute punition disciplinaire mais encore avant toutes mesures qui, sans avoir un caractère disciplinaire, n'en sont pas moins prises en considération de faits personnels à l'intéressé, telle la mutation d'un militaire motivée par son comportement personnel ⁽⁷⁾.

Il est à noter que :

• le simple changement d'affectation à l'intérieur d'un même service, dès lors qu'il n'est pas prononcé par mesure disciplinaire ou en considération de la personne, n'a pas à être précédé de la communication du dossier ;

• le non renouvellement d'un contrat, dès lors qu'il n'est pas intervenu pour des motifs pris en considération de la personne, n'a pas non plus à être précédé de la communication du dossier.

Par ailleurs, si selon l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 , la communication doit être intégrale (l'article 26 du statut général énumère les pièces du dossier individuel du militaire), la jurisprudence exige seulement que soient communiquées les pièces utiles à l'information et à la défense de l'agent. La communication est jugée complète dès lors que l'administration ne s'est pas prononcée sur le vu de pièces qui n'auraient pas été communiquées à l'agent ⁽⁸⁾.

Enfin, si la loi précitée prévoit également que la communication du dossier doit être « personnelle et confidentielle », cette disposition ne fait pas obstacle à la communication du dossier au défenseur de l'agent, avec l'autorisation de ce dernier ⁽⁹⁾. L'intéressé a aussi le droit d'obtenir copie des pièces du dossier ⁽¹⁰⁾.

2.4.2. L'accès au dossier.

Lorsqu'une mesure relève de la loi du 22 avril 1905 , l'administration doit en informer le militaire par écrit. Cette notification est accompagnée d'une mention indiquant les date et lieu où celui-ci peut prendre, s'il le désire, communication de son dossier dans des délais « suffisants » pour lui permettre d'en prendre connaissance et de présenter ses observations utiles à sa défense. Ces délais seront de un jour pour consulter son dossier et de quatre jours ouvrables de réflexion pour présenter sa défense, par écrit s'il le souhaite ; ce dernier délai pouvant être réduit à deux jours si l'intéressé avait déjà connaissance des griefs retenus contre lui. En outre, dans le cadre d'une demande de punition, lorsque celle-ci relève d'une autorité militaire de deuxième ou de troisième niveau ou du ministre, le militaire peut formuler de nouvelles observations écrites à l'issue de l'audition par l'autorité militaire de premier niveau (rubrique 7 du bulletin de punition). Ses observations seront, le cas échéant, jointes au dossier transmis.

Lorsque le dossier est communiqué au militaire, celui-ci doit après consultation signer une déclaration de prise de connaissance qui énonce la nature des pièces communiquées et qui atteste l'accomplissement de cette formalité. Cette déclaration est enregistrée et classée au dossier communiqué. Par ailleurs, dans le cadre d'une demande de punition, le militaire doit également signer la rubrique 6 du bulletin de punition. Au cas où l'intéressé refuserait de signer la déclaration de prise de connaissance, et le cas échéant, la rubrique 6 du bulletin de punition, l'autorité ayant procédé à la communication établit immédiatement un compte rendu qui est enregistré et classé dans les mêmes conditions que la déclaration de prise de connaissance.

La circulaire citée en référence f) énonce la procédure relative à la communication du dossier du personnel du ministère de la défense, en application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 .