Préambule.

Tout militaire qui souhaite contester une décision administrative le concernant, a la possibilité de former un recours administratif et, ou, un recours contentieux. Le recours administratif est présenté devant l'administration, le recours contentieux est porté devant la juridiction administrative.

En matière de recours, l'article 23 de la loi citée en référence c), a introduit l'obligation d'un recours administratif préalable dans le droit de la fonction publique civile et militaire : « les recours contentieux formés par les agents soumis aux dispositions des loi 83-634 du 13 juillet 1983 (BOC, p.4545 ; BOEM 341* et 350*), modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires et loi 72-662 du 13 juillet 1972 (remplacée par la loi 2005-270 du 24 mars 2005 , JO n^o 72 du 26, texte n^o 1 ; BOEM 300*), modifiée, portant statut général des militaires à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle sont, à l'exception de ceux concernant leur recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire, précédés d'un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ».

Pour les militaires, ce recours administratif préalable doit être présenté devant la commission des recours des militaires instituée par le décret cité en référence d).

En ce qui concerne la procédure de recours particulière prévue par le décret cité en référence e), celle-ci est strictement limitée aux sanctions disciplinaires et aux sanctions professionnelles, ainsi qu'aux mesures de suspension de fonctions.

La présente circulaire a pour objet de préciser en premier lieu les conditions dans lesquelles sont présentés dans la marine nationale les recours administratifs contre des actes statutaires (engagements, notations, mutations, avancement, discipline,...) ; en second lieu, elle rappelle les précautions particulières à prendre pour l'élaboration des décisions individuelles (motivation, signature, notification et, le cas échéant, communication du dossier).

Pour les recours relatifs à des actes concernant les droits financiers, il convient de se référer à la circulaire citée en référence i).

1. Les recours administratifs.

Parmi les recours administratifs, on distingue les recours existant de plein droit (sans texte), qualifiés de recours administratifs de droit commun, et les recours spéciaux organisés par un texte particulier, parmi lesquels figurent les recours administratifs obligatoires qui doivent être exercés préalablement à tout recours contentieux à peine d'irrecevabilité.

En fonction de cette distinction et selon la nouvelle réglementation en vigueur dans les armées et les formations rattachées, les militaires qui s'estiment lésés dans leurs droits disposent, suivant la nature de l'acte individuel contesté, de différentes voies de recours administratifs pour demander l'annulation ou la modification de cet acte.

1.1. Les recours administratifs de droit commun.

1.1.1. Définition et champ d'application.

Les recours administratifs de droit commun se divisent en deux catégories :

• le recours gracieux qui est une réclamation portée devant l'autorité même qui a pris la décision dont le requérant veut obtenir la modification ou l'annulation ;

• le recours hiérarchique qui est une réclamation portée devant une autorité supérieure à celle qui a pris l'acte incriminé. Il est ouvert à condition que l'autorité saisie dispose bien d'un pouvoir hiérarchique sur l'auteur de l'acte. L'autorité saisie d'un recours hiérarchique dispose des mêmes pouvoirs que celle qui a pris l'acte contesté (réformation ou annulation).

Il est à noter que dans un arrêt du 19 mai 2004 ⁽¹⁾, le Conseil d'État (CE) a indiqué que « si le militaire conserve, dans les matières dont connaît la commission des recours des militaires, la faculté d'adresser un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, hors de la procédure prévue par le décret du 7 mai 2001 (référence d), sans saisir la commission, un tel recours de droit commun ne conserve pas le délai du recours contentieux ».

En d'autres termes, l'existence du recours administratif obligatoire devant la commission des recours des militaires n'interdit pas au militaire d'introduire un recours gracieux ou hiérarchique. Mais dans ce cas, le décompte du délai de deux mois maximum qui sépare la notification ou la publication de la décision contestée de la saisine de la commission des recours des militaires n'est pas interrompu. Le militaire doit veiller à rester dans ce délai pour déposer sa demande devant la commission des recours des militaires, à défaut de quoi celle-ci deviendra irrecevable, comme présentée en dehors des délais.

En revanche, le délai de recours contentieux est conservé pour les recours dirigés contre les actes relatifs au recrutement ⁽²⁾, qui ne ressortent d'aucun texte spécial et constituent le domaine privilégié du recours de droit commun (pas de recours obligatoire devant la commission des recours des militaires).

1.1.2. Modalités.

Lorsque le recours n'est pas adressé directement au ministre de la défense, la réclamation, gracieuse ou hiérarchique, comportant une motivation minimale et ce que demande précisément le militaire, est établie sur papier libre avec en annexe la copie de la décision contestée. Elle est traitée par la formation d'appartenance du militaire comme une pièce de correspondance : elle est enregistrée au bureau militaire et se voit apposer un timbre mentionnant sa date de réception. Elle est transmise sans délai, avec copie à la direction du personnel militaire de la marine (DPMM - PM/JUR), à l'autorité saisie appelée à prendre la décision, accompagnée de toute pièce utile à l'instruction, et le cas échéant, de l'avis du commandant de la formation.

Le traitement initial du recours par la formation d'appartenance doit notamment permettre de vérifier la volonté du militaire d'exercer un recours administratif de droit commun dans les matières dont connaît la commission des recours des militaires en lieu et place du recours administratif préalable. À défaut de volonté affichée, le recours administratif de droit commun est considéré comme un recours administratif préalable et il est fait application des dispositions de l'article 2, dernier alinéa, du décret cité en référence d) : « toute autorité recevant un recours dont l'examen relève de la compétence de la commission le transmet sans délai à cette commission et en avise l'auteur du recours. »

1.2. Les recours administratifs spéciaux.

1.2.1. Le recours spécial devant la commission des recours des militaires.

1.2.1.1. Champ d'application.

Le recours présenté devant la commission des recours des militaires est un recours administratif préalable obligatoire au recours contentieux contre toutes les décisions relatives aux situations individuelles à l'exclusion des décisions concernant le recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire.

Les recours contre les mesures prises en application du code des pensions militaires d'invalidité et du code des pensions civiles et militaires de retraite sont également exclus de la compétence de la commission. Il en est de même des recours exercés contre des titres de perception qui font l'objet d'une procédure spécifique organisée par le règlement général sur la comptabilité publique.

1.2.1.2. Modalités.

La commission des recours des militaires est saisie selon les modalités fixées à l'instruction citée en référence h) : les recours sont formés directement par les militaires auprès de la commission, sans cheminement hiérarchique. Le militaire n'a aucune obligation d'avertir sa formation qu'il saisit la commission des recours des militaires.

La lettre de saisine de la commission des recours des militaires mentionne tout argument de fait ou de droit conduisant le militaire à contester la validité de la décision ou à en demander la modification. Elle est accompagnée de la copie de l'acte contesté et doit être adressée à la commission sise 14, rue Saint-Dominique, 00450 ARMÉES, dans le délai de deux mois à compter de la date de la notification ou de la publication de l'acte contesté ou de l'intervention d'une décision implicite de rejet. Pour la computation du délai d'un acte notifié, c'est la date d'envoi de la lettre recommandée avec avis de réception qui est prise en compte et non la date d'enregistrement au secrétariat de la commission ⁽³⁾.

Dans les matières dont connaît la commission, la saisine de cette dernière est, en effet, seule de nature à conserver le délai de recours contentieux (deux mois) jusqu'à l'intervention de la décision du ministre de la défense, prise sur avis de la commission, dans un délai de quatre mois à compter de cette saisine. La notification de la décision du ministre fait mention de la faculté d'exercer un recours contentieux en annulation devant la juridiction administrative. L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision implicite de rejet du recours.

La procédure d'instruction des dossiers par la commission des recours des militaires est écrite. Une fois saisie, la commission adresse une copie du recours à l'autorité ayant pris la décision et une autre au chef d'état-major de la marine (CEMM).

Le CEMM doit adresser à la commission, dans le délai maximum de cinq semaines, des éléments d'observation, communicables au requérant qui peut ainsi y répliquer, comportant :

• un résumé des faits ;

• l'indication des textes applicables en l'espèce, avec une copie desdits textes ;

• la réponse aux moyens (arguments) développés par le requérant.

Durant ce délai, les autorités de la marine nationale ont la possibilité de retirer ou modifier la décision contestée. Le recours est alors traité selon la chronologie suivante :

• l'autorité ayant pris la décision contestée examine le recours et adresse ses observations à la DPMM (PM/JUR) dans le délai de dix jours (non directement à la commission des recours des militaires).

• si l'affaire est délicate ou sensible, la DPMM (PM/JUR) peut également soumettre le dossier à l'autorité hiérarchique (commandement organique, commandement territorial, direction de service, …) dont dépend l'autorité ayant pris la décision contestée.

En raison de la brièveté des délais, tous les moyens de télécommunications écrits pourront être utilisés pour transmettre à la DPMM (PM/JUR) les éléments de réponse (télécopie, intranet marine, messages). Seules des considérations d'éloignement (outre-mer) ou opérationnelles (missions en mer) peuvent autoriser le dépassement du délai prévu pour le traitement interne.

Dans tous les cas où il est proposé d'agréer le recours (les recours contre les décisions de notation ne sont pas concernés, sauf cas particulier), une copie de la proposition que le CEMM adresse à la commission des recours des militaires est transmise à l'autorité hiérarchique dont dépend l'autorité ayant pris la décision contestée.

1.2.2. Le recours spécial prévu par le décret n°  2005-795 du 15 juillet 2005 (référence e).

1.2.2.1. Champ d'application.

Pour contester auprès de l'administration une sanction disciplinaire, une sanction professionnelle ou une mesure de suspension de fonctions, le militaire doit utiliser la procédure spéciale organisée par le décret 2005-795 du 15 juillet 2005 (référence e).

Ce recours retient et associe les principes du recours gracieux et du recours hiérarchique de droit commun, puisqu'il permet au militaire de porter sa réclamation contre une sanction ou une mesure de suspension de fonctions jusqu'au niveau du ministre.

Ce recours doit, sous peine de forclusion, être exercé dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision, portant sanction disciplinaire ou professionnelle ou suspension de fonctions.

La notification de cette décision fait mention de la possibilité d'exercer un recours administratif selon la procédure du décret précité ou directement un recours contentieux devant la juridiction administrative.

1.2.2.2. Modalités.

1.  La demande est établie en deux exemplaires à l'aide de l'imprimé, modèle 300*/XX, joint à l'instruction citée en référence j). Le militaire concerné peut, le cas échéant, développer l'objet de son recours dans une annexe. L'un des exemplaires de cet imprimé est remis à l'intéressé, daté et signé, à titre d'accusé de réception, dès que la demande de recours est reçue par l'autorité militaire compétente.

2.  Le recours est inscrit, le jour de sa réception, sur le registre des recours modèle 300*/XX, joint à l'instruction citée en référence j), tenu obligatoirement par toute autorité de premier et de deuxième niveau. Ce registre est visé lors de chaque inspection.

3.  Lorsque le militaire souhaite former un recours contre une sanction disciplinaire du premier groupe ou une sanction professionnelle portant sur l'attribution de points négatifs, il adresse sa demande à l'autorité militaire de premier niveau (AM1). Celle-ci convoque le requérant par voie directe ou, si cette procédure n'est pas possible, la convocation est faite par lettre recommandée avec accusé de réception. Si l'AM1 maintient la sanction prise, ou si la décision contestée excède son pouvoir disciplinaire, elle adresse directement le dossier, dans un délai de huit jours francs à partir de la date de l'inscription du recours au registre des recours, au CEMM avec copie à la DPMM (PM/JUR). Une copie du courrier de transmission est remise à l'autorité militaire de deuxième niveau (AM2) et à l'intéressé.

Lorsque le militaire souhaite former un recours contre une sanction disciplinaire du deuxième ou troisième groupe, un retrait d'une qualification professionnelle ou une suspension de fonctions, il adresse sa demande à l'AM2. Celle-ci peut, si elle l'estime nécessaire, entendre le requérant. Elle doit dans tous les cas transmettre le dossier, dans un délai de huit jours francs à compter de la date de l'inscription du recours au registre des recours, au CEMM avec copie à la DPMM (PM/JUR). Une copie du courrier de transmission est remise à l'AM1 et à l'intéressé.

2. Précautions particulières en matière de prise de décision.

Outre le suivi des procédures fixées au point 1, une attention particulière doit être prêtée à l'élaboration des décisions.

2.1. La motivation.

Les dispositions de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 (référence a), relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, ne constituent qu'une dérogation au principe qui reste que les décisions administratives n'ont pas à être motivées. Mais, lorsque la motivation est rendue obligatoire par l'effet de cette loi ou de la jurisprudence, elle doit alors être suffisamment instructive pour le destinataire. Elle doit être écrite et comporter les considérations de droit (au minimum énoncées dans les visas) et de fait qui fondent la décision ⁽⁴⁾, de sorte que son destinataire puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, en connaître les motifs ⁽⁵⁾. Ceci exclut donc la simple paraphrase des textes en vigueur et le procédé de la réponse-type ou stéréotypée.

Par souci de transparence, la marine nationale a jugé bon de faire apparaître une motivation dans la plupart de ses décisions non soumises à l'obligation de motivation. Dès lors, cette motivation doit répondre aux prescriptions légales précitées sur les considérations de droit et de fait.

Lorsque la motivation n'est pas obligatoire, l'administration doit révéler au juge administratif, en cas de contentieux et pour autant que le requérant porte le débat sur ce plan, ses motifs ⁽⁶⁾.

Cependant, même lorsqu'elle existe, l'obligation de motiver est limitée par le respect dû à divers secrets, tels que le secret de la défense nationale ou le secret médical.

Les principes de l'obligation de motivation et la liste des décisions administratives concernées sont rappelés dans l'annexe I.

2.2. La compétence de l'auteur de la décision.

La décision ne peut avoir une existence juridique qu'à condition d'être signée, encore faut-il qu'elle le soit par une autorité compétente. À ce titre, il convient de se référer aux différents textes réglementaires qui prévoient les délégations de signature (transfert de la tâche matérielle de signature sous forme personnelle) et délégations de pouvoirs (transfert de pouvoirs sous forme impersonnelle).

À cet égard, l'attention est appelée sur l'utilisation qui est faite abusivement de la signature « par ordre » en matière décisionnelle. Cette possibilité « d'agir par ordre » est prévue à l'article 3 de l'instruction d'application du décret relatif à la discipline générale militaire, citée en référence f). Ainsi, le titulaire d'une fonction, dont la responsabilité reste entière, peut autoriser un subordonné à signer, en ses lieu et place, les pièces du service courant ou de routine ainsi que les documents prescrivant l'exécution des simples mesures d'application de ses ordres et de ses directives générales. Hormis l'hypothèse de la « suppléance », le titulaire d'une fonction doit donc se réserver personnellement la signature des documents portant décision dans un domaine où il a reçu délégation.

2.3. La notification.

Les décisions individuelles doivent être portées à la connaissance des militaires par le procédé de la notification si l'on veut déclencher le délai de recours, suivant l'un des deux modèles de récépissé prévus à l'annexe II, selon que la décision relève ou non de la compétence de la commission des recours des militaires. Cette exigence, afin de déclencher le délai de recours, ne saurait être tenue en échec que par une disposition suffisamment explicite dans le texte régissant le domaine concerné.

En règle générale, la publication de certaines décisions individuelles au Journal officiel ou au Bulletin officiel des armées n'est nécessaire que pour les rendre opposables aux tiers ou lorsqu'elle a été rendue obligatoire par des textes.

Les récépissés figurant en annexe II comprennent les mentions sur les voies et délais de recours. Il est précisé que les bulletins de notation et de sanction présentent toutes les indications utiles en la matière ; la seule signature de ces documents est donc suffisante. La notification est réalisée par les services de l'autorité militaire qui a édicté l'acte mais elle peut aussi émaner d'une autre autorité comme par exemple l'autorité d'emploi du militaire.

L'absence des voies et délais de recours sur le récépissé n'entacherait pas la régularité de la décision mais elle entraînerait l'inopposabilité des délais de recours, tant auprès de la juridiction administrative qu'auprès de la commission des recours des militaires. Le défaut de notification d'une décision individuelle empêche l'administration d'invoquer celle-ci à l'encontre de l'administré.

2.4. La communication du dossier en cas de mesure prise considération de la personne.

En vertu de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 (BOM, p. 588 ; BOR p. 195 ; BOEM 350* et 722), portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905, « tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ».

Le droit à cette communication figure aux articles 14 et 40 de la loi 2005-270 du 24 mars 2005 (JO n^o 72 du 26 mars 2005, texte n^o 1 ; BOEM 300*) modifiée, portant statut général des militaires.

Au regard de la jurisprudence, la formalité relative à la communication du dossier doit être respectée non seulement avant toute sanction disciplinaire mais encore avant toutes mesures qui, sans avoir un caractère disciplinaire, n'en sont pas moins prises en considération de faits personnels à l'intéressé, telle la mutation d'un militaire motivée par son comportement ⁽⁷⁾.

En outre, si selon l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 précitée, la communication doit être intégrale, à savoir dossier individuel (l'article 14 du statut général des militaires énumère les pièces du dossier individuel du militaire) et dossier relatif à la mesure envisagée, la jurisprudence exige seulement que soient communiquées les pièces utiles à l'information et à la défense de l'agent. La communication est jugée complète dès lors que l'administration ne s'est pas prononcée sur le vu de pièces qui n'auraient pas été communiquées à l'agent ⁽⁸⁾.

Enfin, si la loi précitée prévoit également que la communication du dossier doit être « personnelle et confidentielle », cette disposition ne fait pas obstacle à la communication du dossier au défenseur de l'agent, avec l'autorisation de ce dernier ⁽⁹⁾. L'intéressé a aussi le droit d'obtenir copie des pièces du dossier ⁽¹⁰⁾.

Lorsqu'une mesure relève de la loi de 1905 précitée et du statut général des militaires, l'administration doit en informer le militaire par écrit. Cette notification est accompagnée d'une mention indiquant les date et lieu où celui-ci peut prendre, s'il le désire, communication de son dossier dans des délais « suffisants » pour lui permettre d'en prendre connaissance et de présenter ses observations utiles à sa défense. Dans le silence des textes, le juge administratif a considéré que le délai d'une journée, « pour réduit qu'il eût été, permettait au requérant de consulter utilement son dossier » ⁽¹¹⁾ ; quant au temps de réflexion, il apprécie ce délai suivant les faits de la cause, la difficulté de la défense et les possibilités de l'agent. Le juge a ainsi pu estimer « que le délai de quatre jours dont le requérant a disposé entre le jour où il a pu consulter son dossier et le jour où la commission s'est réunie, était suffisant pour lui permettre de préparer sa défense » ⁽¹²⁾ ; un tel délai de réflexion pouvant être réduit si l'intéressé avait déjà connaissance des griefs retenus contre lui (12). Dans le domaine des sanctions disciplinaires et de la suspension de fonctions, il est réglementairement prévu que le délai de réflexion ne peut être inférieur à un jour franc.

La circulaire citée en référence g) énonce la procédure relative à la communication du dossier du personnel du ministère de la défense, en application de l'article 65 de la loi de 1905 précitée.

3. Texte abrogé.

La présente circulaire abroge et remplace la circulaire 233 /DEF/DPMM/JUR du 17 décembre 2001 relative aux recours administratifs dans le domaine de l'administration des militaires de la marine à l'exclusion des recours de nature financière.